| 标题 | “中国特色社会主义检察制度”概念演变与制度实践 |
| 范文 | 闵钐 编者按：新时代人民检察事业在党的坚强领导下守正创新、继往开来。张军检察长强调，历史好比一位长者，从与他的对话中可以活跃思维、启迪思想、发现真谛。值此新中国成立70华诞之际，本刊特约稿件，对70年检察制度的发展历程在概念演变、制度起源、中国特色等方面进行梳理和分析，并紧紧围绕“稳进、落实、提升”的工作主题，按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的工作要求，牢记使命，奋进新时代，与广大读者共飨。 摘 要：通过梳理“中国特色社会主义检察制度”概念的生成与演化，从科学性与时代性、针对性与体系性、阶段性与开放性方面概括这一概念的特征，分析中国检察制度的特色，并根据新时代检察工作创新发展理念，对中国特色社会主义检察制度的前景进行了展望。 关键词：中国特色社会主义 检察制度 演变 实践 一、“中国特色社会主义检察制度”的概念史 把“中国特色社会主义”和“检察制度”两个词语连接起来，用来表达改革开放以来的当代中国的检察制度，是检察机关恢复重建后逐步出现的。与中国特色社会主义理论发展的脉络同步，该词语也经历了一个发展变化的过程。 20世纪80至90年代，使用的是“有中国特色的社会义”的表述。1982年9月1日，邓小平在《中国共产党第十二次全国代表大会开幕词》中提出“把马克思主义的普遍真理同中国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。”这段名言成为开创中國特色社会主义的标志。1987年10月，中共十三大召开，十三大报告的题目是《沿着有中国特色的社会主义道路前进》。1992年10月，中共十四大召开，十四大报告的题目是《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》。1997年9月12日，中共十五大召开，十五大报告的题目是《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》。在这个阶段，关于检察制度的对应的表述则是“有中国特色的检察制度”“建设具有中国特色的检察制度”。最早出现在《最高人民检察院工作报告》中的相关表述是：“检察体制的改革是政治体制改革的一个组成部分。我国现有的检察体制是具有中国特色的，基本的方面是好的。”“根据政治体制改革的总目标和总要求，检察体制改革的目标是：建立具有中国特色的、法律监督功能完备、富有效力的，与整个社会主义法制建设相协调的检察制度，充分发挥检察机关在健全社会主义民主政治和法制建设中的作用，更好地为社会主义物质文明和社会主义精神文明建设服务。”[1]这个时期出版的《当代中国的检察制度》中的一段表述是：“人民检察制度的建设还必须坚持理论联系实际的原则，把革命导师关于检察制度的理论和中国的实际情况结合起来，把国际经验与本国经验结合起来，建设具有中国特色的检察制度。”[2] 进入21世纪后，在党的文件中开始使用“中国特色社会主义”。2002年11月，中共十六大召开，十六大报告的题目是《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面》。2007年10月，中共十七大召开，十七大报告的题目是《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。2012年11月，中共十八大召开，十八大报告的题目是《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》。2017年10月，中共十九大召开，十九大报告的题目是《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。可以看到，新世纪以来党的代表大会的报告都有“中国特色社会主义”一词。 在这一背景下，“中国特色社会主义检察制度”的表述也随之出现。2003年3月11日，韩杼滨检察长在第十届全国人民代表大会第一次会议上作《最高人民检察院工作报告》提出：“全国检察机关要……努力开创中国特色社会主义检察事业新局面，为全面建设小康社会作出新的更大的贡献！”值得一提是2006年6月召开“十二检”会议，贾春旺检察长所作的报告中有关于“坚持和完善中国特色社会主义检察制度”的大段论述。贾春旺检察长强调了以下几个方面：（1）中国特色社会主义检察制度的历史必然性和内在合理性。他指出，当代中国的检察制度，是马列主义基本原理与中国具体实际相结合的产物。它充分贯彻了人民民主专政理论、人民代表大会制度理论和民主集中制理论，蕴含着我们党关于社会主义检察制度的基本观点，是我国政治制度的重要组成部分，与我国的国体和政体紧密联系在一起。宪法把检察机关确立为国家法律监督机关，专司法律监督职能，以维护国家法律的统一正确实施，保证国家权力在法治的轨道上正确运行。（2）中国检察制度的特色和优越性。特色方面，他概括了六点：一是在政治性质上，人民检察院是中国共产党领导下的人民民主专政的国家机器的重要组成部分，检察权来源于人民，又服务于人民，广泛的人民性是人民检察院最根本的政治属性;二是在宪法地位上，人民检察院被确定为国家的法律监督机关，也是司法机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督;三是在具体职能上，人民检察院依法履行审查批准和决定逮捕、公诉、职务犯罪侦查以及对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼实施法律监督等职能，这些职能内在地统一于检察机关的法律监督属性;四是在组织体制上，为保证法律在全国统一正确地行使，宪法规定最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作;五是在行使职权上，人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉;六是在决策机制上，各级人民检察院设立检察委员会，实行检察长统一领导与民主集中制相结合。此外，他还从党的领导、法律监督机关宪法定位、法律监督职权、在国家机构体系中独立于行政机关和审判机关等方面，阐述了中国检察制度的优越性。 “十二检”会议关于坚持和完善中国特色社会主义检察制度的阐述，是当时面对一些削弱甚至取消检察机关法律监督职能的言论和观点，最高人民检察院作出的一次比较系统的全面的正式回应，也体现了在国家监察体制改革、反贪转隶前，对我国检察制度特征的新认识。 在十一届和十二届全国人大期间，曹建明检察长也多次阐述“坚持和完善中国特色社会主义检察制度”这一主题。2016年7月，第十四次全国检察工作会议召开，曹建明检察长提出“十三五”时期检察工作的总体思路：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立新发展理念，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢牢把握“三个强化”总要求，以司法办案为中心，以深化司法改革为动力，忠实履行宪法法律赋予的职责，切实维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业，推动中国特色社会主义检察制度更加成熟定型，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。 张军检察长到任后，在2018年3月27日召开的全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上，他强调：谋发展，坚定不移探索、创新、践行新时代中国特色社会主义检察道路。这段论述有几个要点：一是强调了新的历史方位和时代坐标，新时代检察工作处于社会主要矛盾转化，国家监察体制改革、反贪转隶后的新形势;二是重申了法律监督机关的宪法定位是检察制度最鲜明的特色，也是最显著的优势;三是鉴于反贪转隶、检察机关公益诉讼等新情况，检察机关职权发生变化，在表述没有用“十四检”会议上的“更加成熟定型”，而是提出要“探索、创新、践行”中国特色社会主义检察制度。这并不是否定此前检察制度的实践和经验，而是在新时代起点上的“检察再出发”。 回顾“中国特色社会主义检察制度”这一概念的生成和演化的过程，大致可以看到，这一表述有以下特点： 一是科学性和时代性。中国特色社会主义检察制度，是在中国化的马克思主义——中国特色社会主义思想指引下，在改革开放后的检察工作实践中形成的检察理论概念，体现为科学逻辑和实践逻辑的现实结合，具有科学性。同时，这一概念形成、产生于改革开放后，随着中国特色社会主义理论的发展而生成、演化的，具有鲜明的时代性。也就是说，在共和国成立后到检察机关恢复重建，并无“中国特色社会主义检察制度”这一概念。在20世纪50年代，一度认为“苏联检察制度先进经验”是我国检察制度学习的范本。1954年4月，“二检会”召开后，中央在对“高检署”的批示中指出：“最高人民检察署仍需进一步抓紧领导若干省、市的典型试验，全面地系统地建立和健全检察部门的各项具体工作。”这里提出的“典型试验”就是按照苏联经验来进行的。尽管在1954年《人民检察院组织法》制定中，在某些表述和规定上已经有适应国情的转变，但远未达到提出“特色”的地步。正是在改革开放的时代背景下，在1979年《刑法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》的法律基础和实践基础上，中国检察制度的特色开始逐步呈现，并逐步成为一种概念表述。 二是针对性和体系性。针对性集中体现为问题意识。在检察理论研究中，强调“中国特色社会主义检察制度”与外界对法律监督机关宪法定位、职务犯罪侦查权等方面的讨论乃至质疑不无关系。中国检察制度经历“三起三落”，存废、性质、职权、体制方方面面的争论，比审判制度、警察制度都要多得多。所以经历波折的检察机关，讲特色方面远比其他机关讲特色要多得多。检察机关在“生存和发展”问题上，具有明显的危机意识。所谓“生存”，是要不要的问题，也就是检察机关的存废问题，这个在民国时期就有存废论争。在“文革”时期，在“左”的思想影响下，认为检察机关可有可无乃至没有必要。发展到极端的标志是，1975年1月通过的《宪法》，规定检察机关的职权由各级公安机关行使。恢复重建后，检察机关的“生存”问题得到了解决，但是受西方法治思想影响，对于检察机关的法律监督机关宪法定位，审判与检察并立的司法体制以及检察机关的职权范围等，又产生了不少质疑。所谓“发展”，是指在重建检察机关的前提下，需要建立的是一个什么样的检察机关，宪法定位、领导体制如何，职权大一点还是小一点，是局限于刑事领域，还是要全面延伸到民事、行政、公益诉讼等方面，是在诉讼领域还是可以拓展到诉讼之外比如一定范文的“一般监督”等等，存在诸多争议。体系性集中体现为它是关于中国检察制度的理论逻辑，体现为对渐进改进、内生性演化中的中国检察制度，从理论上进行总结、概括的体系化努力。体系性也是科学性的必然要求，要求关于中国检察的基本阐述做到体系完整，逻辑严密，自洽圆融。 三是阶段性和开放性。从“中国特色社会主义检察制度”这一概念的生成和演化过程看，大致可以划分三个阶段。第一阶段是20世纪80年代的萌芽初创阶段。在把马克思主义基本原理与中国实际相结合的原则下，提出了“建设具有中国特色的检察制度”的命题。第二阶段是进入新世纪初的理论构建阶段。世纪之交，在全球化背景下，西方法治尤其是英美法的价值、观念、制度模式和经验广泛传播，对我国司法制度、诉讼制度产生较大影响。在某个阶段，法学理论界和司法实务界一度有“言必称英美”的倾向。在苏联已经解体的背景下，与前苏联检察制度有着密切历史渊源，具有法律监督定位的中国检察制度，必然受到各种质疑。以“十二检”会上贾春旺检察长的论述为标志，反映了当时最高人民检察院对中国检察制度的理论概括。在此基础上，认为中国特色社会主义检察制度要“更加成熟定型”。第三阶段是新时代探索创新阶段。新时代新坐标，反贪转隶后的检察机关，职权范围调整，《人民检察院组织法》修订，司法体制改革进一步深化。在坚持法律监督机关的宪法定位下，检察制度的诸多方面面临新的探索、创新。新一届最高人民检察院党组以内设机构改革为突破口和切入点，推进“四大检察”，开展“十大业务”，检察工作迎来新格局。这为新时代中国检察制度的理论研究提供了源头活水，也对检察理论供给提出更为迫切的需求。因此，“中国特色社会主义检察制度”的概念也是包容开放的。 二、如何理解中国检察制度的特色 如何理解中国检察制度的特色，大致可以从两个层面分析。第一个层面是从中国政法体制的宏观层面，第二个层面是從检察制度自身的微观层面。以往对中国检察制度特色的概括，基本没有做上述的区分，笼统地概括各种特色。导致对特色的界定，层次不够清晰。 从宏观和微观两个层面进行区分是有价值的，这样能从不同层面去理解中国检察制度的特色。一般来说宏观层面的特色，与制度的政治属性紧密关联，如政治性（党的领导）、人民性（以人民为中心、群众路线）等。微观层面的特色，更多是中国检察制度在演化改进过程中形成的自身特色，既有承继性，也有创新性。如法律监督机关的定位，这个是从共和国检察机关建立之初就一脉相承的，属于发展过程中的“不变”。又如，双重领导体制、体现民主集中制的检察委员会制度等，这些并非当初苏联检察体制中所有，而是基于我国国情和实际发展而来，具有创新性。 宏观层面的特色是我国检察制度乃至政法体制必须始终坚持的基本原则，“不变”的成分多一些。微观层面的特色相对来说，随着法治的发展，在某些具体体制和机制、职权范围方面，“可变”的因素多一些。这种“可变”并不影响制度的本质属性。 （一）作为中国特色社会主义司法制度重要组成部分所呈现出来的“共性”特色 这是指我国检察制度具有的特色，但不是检察制度所独有的特色。比如，党对政法工作的绝对领导，以人民为中心，服务党和国家工作大局、司法工作的群众路线等。这些特色，是我国人民司法的传统和原则，适用于审判、检察、公安、司法行政等各个部门。大体上，这些特色属于我国政法体制和政法工作的特色。 有学者分析了当代中国政法体制的形成及意义，认为当代中国的政法体制是在历史的演进中逐渐形成的，它主要包括两个方面：在条块关系中，以块块管理为主的同级党委领导体制;在央地关系中，党内分级归口管理和中央集中统一领导体制。[3]这些分析是很有价值的，对于中国检察制度特色的研究，提供了一个更为宏观的视角和规定性。检察制度是我国政法体制的组成部分，而我国政法体制又是党领导政法工作中逐步形成的。从政法体制的特点去理解检察制度，可以避免“就检察论检察”的局限。比如，我们研究检察机关上下级的领导关系，应该研究背后的条块关系;研究检察机关依法独立行使检察权，应该研究党委政法委的宏观指导与司法机关依法办案的关系等。在1957年反右时，对检察制度“教条主义”的批判，一是一般监督，二是垂直领导。苏联的垂直领导到了中国确有“水土不服”的问题。这就要从我国的条块关系上去分析。早在1954年6月，具有较为浓厚的借鉴苏联检察制度的《人民检察院组织法》通过前，党中央就专门发文强调了要注意处理好垂直领导和党的领导的关系。该指示强调：“在宪法颁布后，检察机关将实行垂直领导，但是这里所说的垂直领导和双重领导，都是指国家组织系统中的领导关系而说的，决不能把这误解为地方党委对本级检察署的工作可以放弃领导，更不是说，各级检察署的党组和党员，可以不服从本级党委的领导，或者检察署的党组也将实行垂直领导。相反的，今后各级党委对本级检察署党组的领导，不但不能削弱，而且必须加强。检察署的党组和所有党员必须严格服从党委的领导，检察署的党组必须加强和改善向党委的请示报告工作，使检察工作除了受上级检察机关的领导外，同时又受本级党委的严密领导和监督。”所以，在研究我国检察体制的上下级领导关系的时候，如果只谈西方国家的“检察一体”恐怕不够，还要深入到中国政法体制中去考察党的领导体制如何嵌入到国家政法机关组织系统。 党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。新时代检察工作更要把党的领导充分贯彻到检察工作各个方面，把讲政治与讲业务统一起来。2019年1月31日，中共中央发布了《关于加强党的政治建设的意见》，提出要“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法……”，这些都是“党领导政法工作”这一概念下所呈现出来的原则要求和具体特色。 （二）从检察制度的本土化、内生性生长的角度所呈现出来的“个性”特色 这是指我国检察制度所独有的某些特点、特征。因为有了这些特色，使得我们的检察制度与其他各国（地区）检察制度相比，既有共性，也有自身鲜明的个性。人民检察理论的主要奠基人王桂五较早地开始对中国检察制度的特色进行理论概括。在《当代中国的检察制度》一书中，他阐述了“中国式的社会主义检察制度的特色”：第一，检察机关法律监督的性质是专门监督，而不是最高的监督。第二，把民主集中制的原则应用于检察制度。检察权不是属于总检察长，而是属于各级人民检察院。在各级人民检察院内部设立检察委员会，实行少数服从多数的民主集中制原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，而不是实行一长制。第三，在领导体制上，地方各级人民检察院对同级人大及其常委会负责并报告工作，同时受上级检察院领导。第四，在办理刑事案件中，检察机关与公安机关和人民法院实行分工负责、互相配合、互相制约的原则。第五，把检察职务犯罪作为对国家机关和国家工作人员实行法律监督的重点。这五个方面，体现了当时对检察制度特色的理论概括。王桂五当时的概括，很大程度上是在与前苏联检察制度对比的基础上做出的。以1954《憲法》和1954《人民检察院组织法》为标志，我国学习借鉴了苏联检察体制，但经过一段实践后，在一般监督和垂直领导问题上有着很大的不同认识。从现在的视角看，上述5个方面的概括，除了因为反贪转隶和开展公益诉讼等，检察职权发生较大变化外，其他特色的概括仍具有生命力。另外，公检法三机关在刑事诉讼中的关系原则，更主要是我国刑事诉讼制度的特色。 结合“十二检”会议的概括，目前我国检察制度自身所独有的特色大致有：（1）法律监督机关的性质与宪法定位。（2）上下级的领导体制和由同级人大产生对其负责并报告工作。（3）内部决策机制上的检察委员会制度。（4）在刑事诉讼中我国检察机关行使较长时间的审前羁押权（批捕权）。在职权方面，一方面，职务犯罪侦查权大幅收缩，仅保留了检察院在诉讼活动法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权。另一方面，代表公共利益这一身份定位而行使的公益诉讼职权在扩张，诉讼外检察监督的范围不甚明确，这方面的“特色”尚需在实践中积累沉淀。在这部分，职权方面的变动是最大、最频繁的，以至于现在有的尚不能用“特色”来概括。 上述特色中，正如张军检察长所指出的，法律监督机关宪法定位是检察制度最鲜明的特色。需要注意的是，我国检察机关虽然是法律监督机关，但法律监督的内涵与前苏联本源意义上的法律监督已经有所不同。列宁的法律监督思想，其主要特色在于必然包含一般监督。我国检察机关的法律监督，其重心还是在诉讼领域，并从刑事扩展到民事、行政和公益诉讼领域，体现了检察监督更加全面、协调、充分的发展。 三、新时代中国特色社会主义检察制度的前景 党的十九大召开，我国社会进入新时代。新一届最高人民检察院党组接过检察事业接力棒后，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学習贯彻党的十九大精神和全国两会精神，认真思考谋划新时代检察工作，提出一系列新理念，凝聚起广泛共识。 新时代检察工作理念，是新一届最高人民检察院党组提出来的，统一全体检察人员思想，解决检察工作面临的主要矛盾，引领当前和今后一个时期检察工作创新发展的理念，即关于在新时代全面履行好法律监督职责，把检察办案工作做得更好的一系列观念、信念、理想和价值的总和，是新时代指导检察工作的总要求、方针和原则。 新时代检察工作理念的核心表达就是：讲政治、顾大局、谋发展、重自强。这12字的总体要求，首先是2018年3月27日张军检察长在全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上提出来的。在这次会议上，张军检察长讲了四个方面的问题：一是讲政治。全国检察机关要切实增强“四个意识”，做到“两个坚决维护”，即维护习近平总书记权威和核心地位，维护以习近平总书记为核心的党中央权威和集中统一领导。二是顾大局。要更好满足人民群众日益增长的美好生活需要，包括服务保障经济高质量发展，维护社会大局稳定，保障和改善民生增进民生福祉等要求。三是谋发展。要坚定不移探索、创新、践行新时代中国特色社会主义检察道路。要深刻认识国家监察体制改革的意义，坚定中国特色社会主义检察制度自信，紧紧围绕法律监督推进各项检察工作。四是重自强。要以过硬的本领迎接前所未有的困难和挑战。通过重视学习、深化调研、勇于改革、从严治检、重视基层等方面的举措，切实加强检察队伍的政治素质、业务素质和职业道德素质。 坚持党对检察工作的绝对领导，坚持法律监督机关的宪法定位，以内设机构改革为切入口，深入推进司法体制改革，使得检察职能全面协调充分发挥，从供给侧为人民群众更好更优质的法治和检察产品，让人民群众通过每个案件的公正办理感受到公平正义。张军检察长指出：“只要我们真正有所作为，做优做强该做的事，履行好宪法法律赋予的职责，法律监督机关的地位、作用就一定会得到各级法院、公安机关、司法行政机关等更加充分的认可，也一定会得到党和人民给予的肯定！” 站在共和国检察70年的时间节点上，回望历史，检察制度在波折中生长、前行。虽然这一制度尚未完全成熟定型，但检察制度不可或缺，检察官作为“法治的守护人”，已是法治国家的基本共识。把法律监督机关的性质和功能定位和代表公共利益的身份定位结合起来，可能是我国检察制度在新时代探索、创新的有效路径。中国检察制度一定会在法治进步的历程中渐进改进、内生性演化，成为公正高效权威的司法制度的重要部分，发挥其应有作用。习近平总书记指出：“一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度，关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。”中国检察制度，从渊源上看，从孕育诞生之时起就具有政治上的红色基因和职能上的监督色彩。尽管检察体制和检察职权多有变化，但正是这种渐进改进、内生性演化，折射出制度的成长性和生命力。从这个意义上说，既要看到中国检察制度的波折过程，更要看到中国检察的美好前景。 注释： [1]杨易辰：《最高人民检察院工作报告》，七届人大一次会议，1988年4月1日于北京。 [2]李士英：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第564页。 [3]参见侯猛：《当代中国政法体制的形成及意义》，《法学研究》2016年第6期。 |
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