| 标题 | 论制定《社会中介组织法》的必要性 |
| 范文 | 摘要：随着社会主义市场经济体制的不断完善，中介组织的发展规模和所发挥的作用日益凸显。由于相关法律规范及由其所制约的中介管理体制不能适应其发展需要，中介腐败等引发的负面作用也越来越大。制定《社会中介组织法》既是中介组织规模发展的必然要求，也是促进中介组织健康发展，解决中介法律规范相互冲突、缺位和中介腐败及管理体制不顺等问题的必然选择。现有的中介规范为制定《社会中介组织法》提供了必要的基础条件。 关键词：市场经济；社会中介组织；社会中介组织法；必要性 中图分类号：DF3 文献标识码：A 近年来，社会中介组织因适应社会主义市场经济需要而迅猛发展，但在发挥重要作用的同时，其负面影响亦同时显现。现行中介法律、法规和规章因总体立法滞后而显现出规章相互冲突、规范粗略、可操作性差、立法空白多，以及受其制约的管理体制不顺等缺陷的影响和限制导致其不能充分发挥其应有规范作用，很有必要在已有中介法律规范的基础上，制定一部具有中国特色的《社会中介组织法》，规范和促进社会中介组织健康发展并发挥重要作用。但是，一部好的法律不但是国家意志的体现，也是当代法学文化的结晶，他的经济价值和社会价值之高之大是不可估量的。当然，其制定成本也是很高的，如果没有非常的必要性，国家立法机关是不会启动立法程序的。为了促进《社会中介组织法》的制定，本文拟从以下方面论述制定《社会中介组织法》之必要性。 一、制定《社会中介组织法》是中介组织规模发展的必然要求 社会中介组织是居于各方主体之间或者帮助某一方，促进双方或多方当事人发生联系、关系、交往、交流、沟通、交易的组织。他们居于市场经济的中间地位，在生产与消费之间起着桥梁作用。它是市场经济中的一个不可缺少的重要角色，在市场经济的正常运转中需要社会中介组织提供交易平台和信息、咨询、居间、经纪、评估、鉴定、公证和代理服务。 在建设社会主义市场经济、加入WTO和政府精简机构这三大因素的影响下，社会中介组织发展迅猛。2008年的《中国统计年鉴》中的数据显示：截止2007年底，经我国各国家相关部门登记在册的职业介绍、房地产中介、租赁中介、科技中介、保险及金融中介、仓储业、律师业、公证业和调解行业的从业人员就多达769.7977万人，超过了全国在岗职工总人数的1／15。再从纵向上看，各类中介从业人数和中介组织虽然在发展速度方面差异较大，但在部份中介行业的强劲拖动下，总的发展速度仍然很快。以房地产中介为列，2004年的从业人数是4.9万人，到2007年就达到了9.4万人，3年时间就能翻一番。实际上，中介组织及其从业人数、发展速度和涉及面等都远不止于此，其中有的中介从业人数甚至可能高出上述统计数的10倍以上。 在自给自足的自然经济时期，中介从业人员极少，中介行为属于个别现象，没有进行规范的必要。在中国实行改革开放之前的计划经济年代，中介从业人员仍然很少，中介组织则更少，不具有普遍意义，因此也没有进行规范和调整的必要。但是，在今天的社会主义市场经济条件下，中介组织发展迅猛，中介从业人员众多、规模巨大，涉及社会的各个方面，在正面作用和负面影响都很大的情况下，就必须进行规范了，而且应当建立以《社会中介组织法》为核心的规范体系。制定《社会中介组织法》可以通过确定中介活动的基本原则、中介从业资格制度、社会中介组织制度、中介管理体制和监督机制、中介组织及其成员的权利与义务、法律责任等为中介组织健康发展创造适宜的法制环境。通过维护中介组织及其成员的权利，维护中介服务对象和国家的权利，协调各方的利益关系来促进中介组织健康发展并发挥重要作用。 二、现行相关法律规范因存在诸多问题而不适应中介组织的发展需要 在计划经济时代和实行改革开放、建设社会主义市场经济初期，我国分别制定了一些调整原有的和以后陆续出现的中介行业及其中介组织的法律、法规和规章，这些法律、法规和规章在当时发挥了非常重要的作用；但是，随着改革开放和建设社会主义市场经济的深入发展，这些法律、法规和规章以及由其确立的中介管理体制就越来越显得不适应、不协调和不能“胜任”了。归纳起来，主要存在以下问题。 (一)大多数中介规章达不到应有的规范力度 笔者在拙著《中介与中介法》一书中，将现有中介服务业分为8大类型51个行业，并列出了与之相应的“单行中介组织法”。这些“单行中介组织法”包括6部一般法律、6部法规和69部规章，其中规章占85％以上，可见规章所占的比例非常高。由于规章在法律体系中位阶最低，在实施中不可避免地出现了以下问题：1只能规范本行业内部的组织和人员，对业外人员的违法乱纪行为无能为力。而且，对业内人员的最高处罚也只是取消从业资格而已，在管理体制混乱和监督管理不到位的情况下，资格被取消后在一定程度上还可以无证从业。2业内人员与行业行政管理机关和具体的行业行政管理人员之间有多种利益关系，从而导致其不便或者不愿意强化管理、监督、处罚的力度。 (二)由“部门立法”方式制定的法律缺乏权威性 所谓“部门立法”包括两种形式：其一，直接由行业行政主管部门制定规章，又由其负责组织实施，集立法与执法于一体，明显违背法治基本原则。其二，由相关行业行政主管部门进行调查研究和起草，其后通过国务院呈报全国人民代表大会常务委员会表决通过，作为法律公布后又得由相关行业行政主管部门制定规章予以细化并组织实施，相关行业行政主管部门不但在立法中所起的作用太大，而且也部分存在集立法与执法于一体的问题。由于行业行政主管部门与被管行业之间存在着多种利益关系，不能排除其在立法和执法中存在偏私，维护所管中介行业的权利积极，监督其履行义务消极，实施行政处罚不力的可能性。因此类原因而造成的中介组织及其从业人员违法执业甚至犯罪的案件，不但数量多，而且案情性质严重，从而引起了国家的高度重视，将其列为清理整顿的重点对象。 (三)相关法律规范粗略、可操作性差 “规范粗略、可操作性差”的实质是我国中介法律规范的成熟度问题。在建立社会主义市场经济之前，中介组织的职能很小，而且绝大多数被纳入政府的职能范围，几乎没有有偿为社会提供中介服务的组织，也没有《中介组织法》。连作为法治国家基础的律师和《律师法》也是实行改革开放后才出台的。而且《律师法》还经历了《律师暂行条例》的过渡和两次完善才达到今天的程度。比起其他单行中介组织法来，《律师法》已经算是很成熟的了，但当将其与国外律师法相比，仍显得很粗略。首先从规模上看：属于大陆法系的《德国律师法》有231条，属于海洋法系的《英国律师法》也有116条，我国1996年制定的《律师法》仅有53条，其后经2001年的修正和2007年的修订后也只有60条。 再从内容方面看：《德国律师法》包括：律师、律师资格、律师的权利义务、律师会和律师公会、专门处理律师违法乱纪案件的名誉法院、律师诉讼费用等12篇25章，我国的《律师法》只有7章。其中的第4章，包括律师的业务和权利、义务合在一起才15条。其次是律师收费制度，至今尚无一个基本的准则。《律师法》尚且如此，其他大多数处于规章位阶的“单行中介组织法”由于缺乏参考资料和制定时间短等因素，许多规章还处于“暂行”阶段，其成熟度更低。 (四)部分中介行业无法可依 由于国家行业行政主管部门在数量和职能方面的有限性或封闭性和各类中介行业因其不断涌现而呈现无限性或开放性是一对矛盾导致相当大一部分中介行业(特别是新兴的中介行业)没有与之相对口的行业行政主管部门。在“部门立法”现实条件下，没有行业行政主管部门，就意味着缺乏起草相关法律、法规建议草案的主体，缺乏制定相关中介规章的主体，其直接后果就是一部分中介行业、中介组织在中介法律规范方面至今尚处于空白状态。比如：科技经纪、心理咨询、信息服务、婚姻介绍、保姆中介、家教中介、季节性用工中介、花卉种植与经销中介、农业机械收割及农业机具租用中介、水果种植与经销中介、竹器编制与经销中介、蔬菜种植与经销等在从业资格、执业标准、业务范围、收费准则等方面都不同程度地处于无法可依的状态。 (五)部份中介管理规章相互冲突 由于“部门立法”等诸多原因，造成以前制定的中介规章在中介从业准入条件、审批机构、执业范围、违法处理等方面都存在较为严重的规范冲突。有利可图的中介行业多头立法、重复管理，无利可图的中介行业则无人规范、无人管理、无序发展。当然，问题最多的还是前者。以资产评估为例，国家财政部在《资产评估机构管理暂行办法》中明确规定：所有有形资产、无形资产等资产评估业务均由资产评机构(财政部门主管)的中国注册资产评估师进行评估；而国家建设部则在《城市房地产中介服务管理规定》中规定：房地产评估应当由专门设立的房地产评估机构(建设部门主管)进行；同时国家国土资源部也要求，从事土地估价业务必须设立土地估价机构(国土部门管)，由土地估价机构的土地估价师进行。 (六)现行中介行业管理体制混乱 在现行中介法律体系制约条件下的中介业管理体制主要是“条条管理”，就是从中央到各省、自治区、直辖市再到基层，主要是以中介行业主管部门“一杆子插到底”的方式在进行管理，缺乏横向联系。由于我国地域广阔、地理条件差异大、交通欠发达且发展不平衡和分税制(国税、地税)等因素，形成经济发展程度主要以地区(就是所谓“块”)的形式而呈现出梯级发展状态。其中，沿海发展较快，内地发展较慢；东部发展较快，西部发展较慢。中介组织、中介从业人员、中介业务则是随市场经济的发展而发展。这就必然造成“条”的管理体制和“块”状发展之间的冲突。可以肯定，随着具有中国特色的社会主义市场的进一步深入发展，发展的“块”会越来越大、越来越多，“条”与“块”的冲突也会越来越大。 正是由于上述原因和没有统一的《中介组织法》，特别是对中介组织的设立、监管和对其成员资格的审批等缺乏统一的标准和明确的分工，加上行业和部门利益的驱动，不少政府部门都对属于自己主管范围内的中介组织自立标准，自行审批，独自管理。从而造成管理体制上的下列问题：1、中介从业资格审批权的设定过于分散、多头审批、重复审批和无人审批现象严重；2、中介从业审批机构的自由裁量权太大，根本原因是审批的标准太粗，或没有标准，其结果必然是：批与不批因人而异，因事而异；人为地形成不公平，外行业的人员和没关系的人员容易受到歧视性待遇，同时也最容易滋生腐败；3、重复管理和无人管理的现象严重。有利用可图的中介组织容易形成重复管理，与行政部门或部门领导没有利害关系的中介组织可能就无人管理；4、监督缺位和执法方面“宽严不一”的现象严重。由于监督机构和监督机制不健全，没有统一的执法机构、处罚标准和处理程序，也没有明确的监督机构和监督职责等，从而形成监督可有可无，处罚随意性较大的状况。 三、《社会中介组织法》能从整体上解决现行中介法律与现实的不适应问题 任何过程如果有多数矛盾存在的话，其中必定有一种是主要矛盾，其他则处于次要和服从地位；因此，研究任何过程，如果是存在两个以上矛盾的复杂过程的话，就要全力找出它的主要矛盾。捉住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。本文中“单行中介组织法”所存在和面临的系列问题，就是存在多种矛盾。这些矛盾包括：中介的正面作用与负面影响同时存在的矛盾、中介组织迅猛发展与法律规范落后的矛盾、中介法规章相互冲突的矛盾、中介管理体制与中介发展不相适应的矛盾等。其中，起领导的、决定作用的矛盾是中介组织亟待统一规范却缺乏在中介规范中起领导作用的《社会中介组织法》的矛盾。如果解决了这一对矛盾，其他矛盾和问题就迎刃而解或者根本就不存在了。当然，解决这一对起领导的、决定作用的矛盾的方法就是尽快制定《社会中介组织法》。通过制定《社会中介组织法》，从总体上理顺关系，便可以顺利有序地解决其他有关问题。 首先，必须通过制定《社会中介组织法》，统一中介立法行为。我国制定法律、法规和规章的主体众多，全国人民代表大会及其常务委员会，各省、自治区、直辖市以及较大市的人民代表大会及其常务委员会，国务院和国务院的各部、委，中国人民银行，各省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府等。就同一个立法者而言，在不同的时期、地点、背景和条件下制定的法律规范都是不同的，因而很难保持在整体上的一致性。何况众多立法者，均有各自不同的职责、认识水平、背景差异、利害关系，特别是各部门、各地区的立法机构都不得不考虑本部门、本地区的特殊性和现实需求，一般不会站在全局的角度充分考虑法律规范的整体协调性、系统性、合理性、公平性等，因而必然客观存在利己性、短期性、局限性和自成体系等问题。如果由全国人民代表大会站在长远和全局的高度制定《中介组织法》，就等于有了建立中介组织法律体系的大纲，从而能够起到指导中介立法的作用。如果将《中介组织法》定位为基本法，则它对包括全国人民代表大会自己在内的其它立法机构的立法行为均有法律约束力，能够从根本上确保中介立法行为的统一性。有了中介立法行为的统一性，就能确保中介法律体系的一致性。有了中介立法行为的统一性和中介法律体系的一致性，就从根本上解决中介法规章相互冲突等矛盾。 其次，通过制定统一《中介组织法》，统一中介管理体制，就能从根本上解决中介管理体制与中介发展不相适应的矛盾。中介管理有法可依，管理者职责分明，管理到位就从制度上解决了“多重管理、无人管理”等问题。 再次，通过制定统一《中介组织法》，确立中介 组织法的基本原则，除了能对整个中介法律体系起支撑作用外，还能对中介组织进一步发展过程中出现的规范空白起到补救作用。 四、制定《社会中介组织法》是治理中介腐败的重要途径 由于《社会中介组织法》缺位，没形成中介法律体系，相关立法空白和法律漏洞较多，中介腐败问题越来越严重。比如：一些注册会计师事务所提供虚假验资报告让一些胆大妄为又没有能力为其行为负责的主体进入了市场，不仅给其他主体造成无法补救的损失，还从根本上动摇甚至破坏市场经济的基本运行机制，由美国引发的世界性金融海啸和前些年轰动全世界的美国“安然事件”和震惊全中国的“银广夏”案件等都是例证。又如，在国有企业改制过程中，会计师、评估师在企业负责人的暗示下，先将国有资产由高向低评估导致大量国有资产流失，等国有资产转化为腐败分子的私人财产后，又对国有资产做远远高于实际价值的评估，以骗取银行巨额贷款。中国社会科学院于2009年2月发布的《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》报告也指出，近年来，越来越多的腐败行为借助中介之手来实施，我国中介组织参与实施腐败行为的现象正日益严重。在电信设备、医药器材等巨额采购项目中，一些大型公司通过向中介组织支付巨额咨询费，再由中介组织按约定比例转送给客户(官员)的方式掩盖其行贿和官员们的受贿行为。在一些工程招投标过程中，表面上均有完整严密的决策和监督程序，实际上，多通过中介组织以其“合法”身份进行暗中沟通、操作，这在业内被称之为“24小时紧急工程”。等等。 上述情况的存在，既有正规中介组织和中介从业人员利用中介法律规范不健全或违规违法运作的原因，也存在因社会转型中出现大量非法中介、黑中介及其中介犯罪和一般性坑蒙拐骗案件。造成中介组织的参与腐败的原因是多方面的，不过可以肯定，主要原因是没有建立起以《社会中介组织法》为核心的规范体系和科学管理体制。当然，治理中介组织腐败也不是靠单一途径就能办到的，而是要将其作为一个系统工程来进行综合治理。而该系统工程的重要任务就是制定《中介组织法》，从建立健全法律体系方面人手防治中介组织腐败问题。 五、社会呼吁制定《社会中介组织法》 鉴于上述情况，许多普通公众、专家学者、人大代表、政协委员和中介组织自己都在呼吁通过制定《中介组织法》强化对中介组织的规范和管理，加强对黑中介、非法中介的防范和打击的力度。比如，早在2005年3月25日，《人民日报》第16版就以《中国政法大学副教授吴景明：规范市场亟须中介法》为题，刊登记者邓晓霞就消费者遭遇“黑中介”和我国应如何对中介市场进行立法规范问题采访吴景明的报道。当记者问：“我国现行法律、法规对中介服务以及中介违规行为是如何规范的，有何不足”时，吴景明答：我国现行涉及中介服务的法律规范散见于各个专门法律、法规当中，非常零散，不成体系。……就是说统一的中介立法严重滞后，需要通过制定一部《社会中介组织法》来构建和完善中国的中介法律体系。而且中国社会科学院的《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》报告也建议，将中介腐败列为中国反腐败体系中的重点方向之一，并从法制完善、中介组织行业规范等方面着手构建多层次、大纵深的立体综合防治体系。香港《大公报》2009年2月8日也刊文说，近年来，社会中介组织参与和引发寻租腐败的状况有愈演愈烈的趋势。该署名文章认为中介组织法律规范不健全是中介腐败愈演愈烈的重要原因。目前涉及中介组织活动的大部分领域尚缺乏完整的立法规定，应抓紧制定《民间组织法》、《社会中介组织法》、《中介组织促进法》等法律。 在纸型报刊、杂志和Internet网上，经常都可以看到呼吁尽快制定《社会中介组织法》，修订、充实现有的各专门法律法规，增加其实用性和可操作性，做到各相关法律、法规和规章相互协调，强化对中介组织的管理，加强对黑中介、非法中介的防范和打击的力度等内容的报道。值得特别注意的是，此类报道和相关文章体现的是社情民意，已在一定程度上形成为社会性共识，这是立法机关不得不重视的一个实际状况。 六、已有的中介规范为制定《社会中介组织法》提供了必要的基础条件 在一般情况下，制定一部成功的法律是需要充分的依据和以大量相关资料积累作为基础的，制定《社会中介组织法》也不例外。下列事实证明，我国已经具备了上述条件。 到目前为止，除《中华人民共和国宪法》为制定统一中介组织法提供母法依据，《中华人民共和国立法法》为制定统一中介组织法提供基本立法程序依据外，其他众多中介法律规范则为制定《社会中介组织法》提供了规范基础。这些规范包括：《中华人民共和国刑法》第229条；《中华人民共和国合同法》第2l章的《委托合同》、第22章的《行纪合同》、第23章的《居间合同》；《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国独资企业法》的相关条款；以及《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国信托法》、《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国海关法》的第4章第5节；《国务院办公厅关于整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》；《国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组关于规范工程造价咨询行业管理的通知》；国务院于1991年3月4日发布的《专利代理条例》；国务院于1997年8月11日发布的《营业性演出管理条例》；国务院于2000年9月11日发布的《关于加强出入境中介活动管理的通知》；国务院于1991年11月16日发布的《国有资产评估管理办法》等。除此之外，还有国务院各部委制定的规章，各省级人大制定的地方性法规和各省级政府制定的地方性规章。其中，国务院各部委制定的规章至少有69部。如：财政部于是1994年5月31日发布的《税收代理试行办法》；国家工商行政管理机关于1995年10月26日发布，1998年12月3日修订的《经纪人管理办法》等。此外，还有为数众多的地方性中介法规和规章。 上述中介法律规范，因存在程度不同的不足或缺陷问题，不能适应社会主义市场经济与构建和谐社会的发展需要；但是，这些法律法规及规范性文件为制定《社会中介组织法》提供了必要的基础条件。 由此可见，制定《社会中介组织法》是非常必要的。尽快完成这一任务，对于社会主义市场经济建设与构建和谐社会都具有十分重要的意义。 参考文献： [1]钟坤凡，中介与中介法[M]，成都：电子科技大学出版社，2005：3-4。 [2]吴秀明，主流意识形态文艺学的历史位置与现实境遇——兼谈主流体制下的中介系统及其角色功能嬗变[J]，浙江大学学报(人文社会科学版)，2006，(5)：58-65。 [3]曾楚宏，吴能全，中间组织的起源及比较优势[J]，财经科学，2006，(5)：42-49。 [4]中华人民共和国国家统计局，中国统计年鉴[R]，北京：中国统计出版社，2008：109；114-117；877-879。 [5]朱力，关于社会失范机制探讨[J]，社会科学研究，2006，(5)：111-118。 [6]范英，房产中介“围城”中苦盼春天[N]，四川日报，2006—10—16(4)。 [7]杜海涛，为农产品经纪人找“娘家”[N]，人民日报，2006-10-18(6)。 [8]毛泽东，矛盾论[C]／／毛泽东选集，人民出版社，1964：296。 本文责任编辑：汪太贤 |
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