| 标题 | 垄断执法今何在 |
| 范文 | 孟繁盛 摘 要:2009年4月20日起,中国的航空公司不约而同地采用了新的机票折扣方式,使得机票价格上浮。一石激起千层浪,这件事引起了社会的广泛关注,新生效的《反垄断法》自然也被牵扯其中。一时间,对本案的猜测之声不绝于耳,究竟是谁偷吃了“禁果”?这似乎是一个难以回答的问题。如果不是出于于“玩猜谜游戏”,而是从本案的现知事实出发,就应该得出该案存在涉嫌违反《反垄断法》、有关执法机关在其中存在不作为的问题。对此,应采取对策加以治理。 关键词:民航涨价;反垄断法;执法;不作为 中图分类号:DF414 文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.09 引言 2009年4月20日起,中国的航空公司不约而同地采用了新的机票折扣计算公式:1-(1-x)/(1+0.25),其中x为原票价折扣。使用该公式后,机票票价有所上浮,比如原8折机票,将变为8.4折。此事一发,外界纷纷揣摩“民航涨价案”的前因后果。有人猜测中航信①“中航信”全称“中国民航信息网络股份有限公司”,隶属国有大型科技企业中国民航信息集团公司,是中国航空旅游业信息科技解决方案的主导供应商。②是这一涨价行为的始作俑者;也有人称这是5大航空公司的“共谋”行为;还有人推测涨价事件得到了民航局的默许。对于这一“不约而同”的行为,不同角色给出了其各自的理由: 航空公司:国航商务委员会副主任朱松岩表示,由于国航使用中航信的系统,因此在细分舱位之后,需要在技术上对系统进行调整,所以国航根据1季度的市场和销售情况率先做出了价格调整。随后,也有一部分航空公司进行了跟进,但“这完全是其他航空公司自己的行为”[1] 。 中航信:中航信作为信息服务商,从事的是后台工作。只是按照各家航空公司的要求,提供技术支持进行系统调整。其作用是利用技术手段,按照航空公司的需求,将各种信息通知代理人。至于票价涨跌与中航信无关,中航信也没有权利决定对机票价格进行调整[2]。 民航局:这只是航空企业的自主调整[3]。 本案发生后,外界反映强烈,事件的前因后果众说纷纭,受到牵涉的各方也纷纷辟谣。笔者无意于分析本案中哪一主体违反了《反垄断法》,毕竟在没有证据的情况下所能做的仅仅是一种猜测,但本案发生至今,却始终未见反垄断执法机关的身影,对此笔者深感蹊跷。本案是否涉嫌违反《反垄断法》?如果涉嫌违法,就应当引发 反垄断调查程序,但事实上反垄断执法机关迟迟未动,执法不作为原因何在?如果上述假设成立,则对反垄断执法机关怠于行使职权的行为当如何处理?带着这一连串问题,笔者进入对本案的分析。 一、 问题的提出——是否存在执法不作为 (一) 航空公司是否涉嫌达成垄断协议 《反垄断法》第13条规定:“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议:(一)固定或者变更商品价格……”2009年4月20日,5家航空公司的机票价格普遍上涨,且上涨幅度一致。上述行为即已符合反垄断理论中所说的“行为外观一致”的特征。反垄断理论认为:如果行为主体行为外观一致,则应当调查彼此之间是否存在合意;如若存在就构成一致性行为。如果该一致性行为不存在豁免理由的话,就构成反垄断法上的达成垄断协议的情形,应当予以规制。在这一起案件中,航空公司的行为外观一致确信无疑,且各大航空公司也有达成垄断协议的前科。综合考虑上述两项因素,应当认为航空公司涉嫌达成垄断协议。 (二) 中航信是否涉嫌滥用市场支配地位 中航信最重要的一项业务是向航空公司、机场及旅行社提供订票系统及客票扫描系统,目前在国内拥有超过6 500家的旅行社及58 000多台客票销售终端,于2001年在香港上市。目前大多数航空公司的机票销售方式主要分为3种:中航信分销代理渠道、携程等电子商务平台以及航空公司的直销。而直销渠道的销售额只占20%至30%。而且国内航线的订票系统以及离港系统绝大部分由中航信控制,并且,如果各级机票代理商想要获得营业资格,也必须要使用中航信的系统。2009年3月19日,中航信通知各机票代理商:由于航空公司国内运价调整,拟定于2009年3月20日0时至2时30分对运价系统进行停机维护[2]。由此可见,“中航信”在机票销售市场具有市场支配地位,并存在单方面提高机票价格的嫌疑。《反垄断法》第17条规定:“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为:(一)以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品……”从这里不难看出,中航信有滥用市场支配地位的嫌疑。 (三) 民航局是否涉嫌行政垄断 民航局是民航业的行业主管机关。一直以来,民航局对于机票价格都有很大的控制权:1997年前,我国民航业一直实行政府统一票价;1997年底到1998年上半年,民航总局规定实行“一种票价,多种折扣”; 1998年5月,民航总局收回定价权,回到统一票价的局面;1999年2月,国家计委和民航总局再次规定禁止机票无序折扣,散户不打折,团体9折以内;2001年3月初,民航总局同意国内7条航线上实行多等级票价体系。本次机票价格上涨也有报纸报道机票价格联合上涨得到民航中南局的认可,而且涨价事件前后不时闪现民航局的影子,对民航局的指责绝非“莫须有”。《反垄断法》第36条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,强制经营者从事本法规定的垄断行为。”据此判断,民航局存在行政垄断的嫌疑。 通过上述分析,笔者得出结论:上述三主体仅仅存在违反《反垄断法》的嫌疑,但是否确实违反该法,笔者不得而知。当然,判断是否违法亦不是笔者的任务,而应当是反垄断执法机关的职责。然而,案件发生已久,反垄断执法机关没有采取任何措施。这应当构成了法律上的有法定职权而不作为的情况;然而,反垄断执法缺位并非偶然,这一现象的产生必有其深层次的原因。 二、反垄断执法缺位原因探析 (一)垄断企业处于“高层次”——执法机关不敢作为 我国正处于经济体制转型阶段,虽然市场经济体制已经基本建成,但计划经济的影子在现今我国的经济生活中却时隐时现。我国反垄断法的主要任务之一是反行政垄断。然而反垄断执法机关本身就是行政体系中的一员,其与行政垄断违法者往往有着千丝万缕的联系,甚至违法者行政地位高于执法者,执法难度之大可以想见。无怪乎执法机关不愿“出头”。这也是很多学者在立法阶段就反对将行政垄断纳入《反垄断法》调整范围的原因之一。另一方面,我国市场集中度高,竞争不完全的行业往往是国家重点产业之所在,比如钢铁业、航空业、能源业等;而且基本上是由国有企业特别是中央企业把持。这些企业与高层的关系非同一般,执法机关要拿这些企业开刀便难上加难。有反垄断业界人士表示,大型中央企业的一把手往往是部级,同样是部级的商务部在执法方面可能存在现实难度[4]。体制的原因导致反垄断执法机关“前怕狼后怕虎”,怠于执法也就显得“情有可原”了。 (二)反垄断执法机关职责划分不清——执法机关不愿作为 《反垄断法》颁布后,反垄断执法机关权属之争慢慢落下帷幕。结果似乎是皆大欢喜,即按照违法行为的不同来对执法机关划分职权。如此一来,商务部、工商总局、发改委成鼎足之势,共分执法权。这样一种制度设计仿佛让各机关各司其职,分工明确,但却没有意识到现实中其漏洞之所在。现实中案件却不如想象中那般简单。在一起案件中往往包括不同的行为,涉嫌违法的行为也不止一种类型。就比如在本案中,既有航空公司联合涨价达成垄断协议的嫌疑,又有中航信滥用市场支配地位实行垄断性定价嫌疑,同时又存在民航局行政垄断的可能。在一起案件中出现3种违反《反垄断法》的行为,由哪个执法机关展开调查呢?法律没有给出明确的规定。面对一起几个部门都有权调查的棘手的案件,在无法律明确职责的情况下,各机关相互推诿也就不难想象。 (三)竞争文化缺乏——执法机关不知作为 竞争文化,概括地说就是关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称。竞争文化的形成过程实际上是市场经济走向成熟、竞争法制不断完善的过程[5]。我国经历了两千多年的封建社会,建国后又实行计划经济体制,市场经济体制只不过是近十几年才逐渐建立起来。法律制度尚不完善,思想观念的形成更是需要更长时间的培养。总的说来,虽然经过十几年的努力,《反垄断法》终于出台,但人们观念中仍然缺乏竞争理念,以致于对于垄断行为不以为然,没有认识到其极大的危害性。这种现象不只存在于普通民众身上,包括一些执法机关官员在内的高层领导对于《反垄断法》的基本理念都不甚了解,也认识不到反竞争行为的危害性,由此产生的后果就是:要么实施行政垄断行为,要么对垄断行为“睁一眼闭一眼”不加追究,要么干预执法机关的执法。总之,竞争文化的缺乏是导致反垄断执法不作为的又一原因。 三、整治反垄断执法不作为的对策 (一)出台《〈反垄断法〉实施细则》与配套法规——解决制度问题 根据《反垄断法》第9条、第10条的规定,我国反垄断执法机关为两级:一为国务院反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作;二为国务院反垄断执法机构,具体机构法律授权国务院作出规定。如今反垄断执法机构已经明晰,即发改委、工商局、商务部3家共分执法权。但对于反垄断委员会的职权,虽然《反垄断法》已经作出规定,但仍显模糊;且没有出台具体的反垄断委员会行使职权的规则,反垄断委员会与执法机构是领导与被领导的关系还是监督与被监督的关系仍不明确。既然《反垄断法》已经规定反垄断委员会协调反垄断执法工作,据此笔者认为,作此规定的立法者原意为:在反垄断执法机构受案权不明时由反垄断委员会指定具体机构负责,从而解决执法争议;但由于没有配套法规,反垄断委员会职权不明晰且法律对行使职权的程序亦未加以规定,导致反垄断委员会至今不能有效地行使该项职权。笔者认为:具体可以在《〈反垄断法〉实施细则》中规定,也可以由国务院出台专门的行政法规,明晰反垄断委员会的职权及与反垄断执法机构的关系,从而解决反垄断执法机构间相互推诿的问题。 (二)完善私人诉讼机制——解决补救问题 《反垄断法》第50条规定:“经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。”从该条可以看出,我国法律规定了反垄断私人诉讼机制,但这一规定尚不够完善。私人诉讼是相对于公共诉讼而言的。反垄断法上公共诉讼是指由国家机关代表国家向垄断违法企业提起的诉讼。我国不存在公共诉讼,而是赋予反垄断执法机构以“准司法权”,由其对垄断违法行为作出处罚。一般认为,私人诉讼是对反垄断执法的补充,其既可以在公共执法所不及时为当事人提供依靠自身力量弥补损失的渠道,又可以在一定程度上对反垄断执法机构起到监督作用,减少其不作为的情形并减轻其所致的危害。笔者认为:在当前我国反垄断执法机关存在不作为的情形下,鼓励私人诉讼是抑制垄断违法行为的又一选择。诚然,我国私人诉讼法律规定尚不健全,《反垄断法》生效后的“质检总局案”[6]也“胎死腹中”,所以尽快出台私人诉讼的相关规定是应对反垄断执法不作为的又一对策。 (三)改革经济体制,还企业以本来面目——解决体制问题 当前我国最常见的垄断行为是行政垄断以及涉及大型国有企业的垄断违法行为。行政垄断案之所以多发,原因之一就是政企不分;在国有企业中行政色彩仍然严重,国有企业管理人员仍然与行政机关实行对应的行政级别,这也就造成了反垄断执法机构在面对平级或上级企业时难以作为,因此,当前改革经济体制重任仍然是关键,尽快实现政府与企业的分离,还企业以本来面目。没有了行政色彩,反垄断执法机构在面对这些企业时能够更超脱地考虑法律因素而不是行政因素。 (四)竞争文化的建设——解决理念问题 我国《反垄断法》刚刚生效,竞争文化建设也才起步不久,包括反垄断执法官员在内的大部分国民缺乏竞争理念,在我国缺乏竞争文化。竞争文化的建设对于解决反垄断执法不作为来说是一个长效机制,但也不是一朝一夕所能完成的,需要长期的建设。竞争文化的建设需要加大对竞争法的宣传,亦需要执法机构秉公执法,以现实的案例告知世人保持市场竞争的重要性和必要性。世界各国在反垄断法生效后的相当长的时期内都存在案件缺乏,法律难以实施的情况;但经过今后在国内慢慢培育竞争文化,人们会逐渐认识到竞争的意义,反垄断执法的困难也就可相应减少。 结语 《反垄断法》生效后,一起起大型案件触动着法律人的神经。人们意识到了《反垄断法》的存在,但案件发生后执法机构的不作为让人们感到忧心忡忡。“徒法不足以自行,”反垄断法的实施需要执法机构的严格执法。希望本文能够唤起执法机构官员的警醒,其肩负着培养和保护市场竞争体系的重任,愿慎行之!JS 参考文献: [1]朱楠国航自爆率先“提价” 称不存在价格联盟[EB/OL][2009-04-29]http://www.thebeijingnews.com/economy/2009/04-29/008%40023657.htm [2]赵喜斌机票涨价背后的垄断身影 中航信是否是推手[EB/OL][2009-05-07]http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20090507/16196196315.shtml [3]黄琮航空公司联手涨价 民航局称为航空企业自主调整[EB/OL][2009-04-22]http://www.chinacourt.org/html/article/200904/22/353942.shtml [4]王毕强联通网通合并涉嫌违反《反垄断法》 商务部证实[EB/OL][2007-05-01]http://www.eeo.com.cn/industry/it_telecomm/2009/05/01/136645_1.shtml [5]徐士英,等竞争法新论[M]北京:北京大学出版社,2006:288-289 [6]白贵秀行政垄断的本质及其救济——由“中国反垄断法第一案”所引发的思考[J]政法论丛,2008,(6):56-62 Nonfeasance of Anti瞞onopoly Law: A Case Study of the Airfare Price Hike MENG Fan瞫heng (East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China) Abstract: Since 20th April, China airline companies coincidently adopted new ways of ticket discount which caused the airfare price hike. This issue arouses great public concern, and the new anti瞞onopoly law is inevitably involved in it. The public is interested in guessing who eats the “forbidden fruit”. Having no intention to answer the question, the present study based on the known facts, draws the conclusion that the case is suspected to violate the anti瞞onopoly law, and the justice organs commit nonfeasance. Finally, a series of correlative countermeasures are brought forward. Key Words:airfare price hike; anti瞞onopoly law; execute the law; nonfeasance 本文责任编辑:卢代富 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。