| 标题 | 集体土地承包经营权入股的法律困境与出路 |
| 范文 | 刘永荣 摘 要:建立土地流转新机制,推进农业产业化、规模化经营,是近年来土地产权制度改革的主要方向。在实践操作中,重庆市大胆实施以集体土地承包经营权入股的创新制度进行土地改革试验,备受关注。这一创新制度,有利于提高土地的利用价值,促进城乡统筹发展,与此同时,土地承包经营权入股存在着法律上的困境。因此,在坚持土地承包经营权入股是未来土地改革的方向和趋势的同时,应探索完善土地承包经营权入股的配套措施。 关键词:土地承包经营权;入股;法律困境;出路 中图分类号:DF521 文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.10 集体所有的土地制度,是我国特有的一项土地制度。它的产生历史可以追溯到1950年代中期。新中国成立后,农民获得了人身解放,确立了主人翁的地位。在农村相应地开展了“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革运动,将地主的土地房屋分给无地无房的农民。在当时废除封建土地制度的大背景之初,确立的是农民个体的土地所有权人地位,并未实行集体土地所有权制。直至上世纪50年代中期开始,我国才逐步推行了以 农业集体化为核心的土地改革运动,将建国之初实行的农民土地私有制改造为农村集体所有制。 集体所有制的土地形式,中间虽然经历了家庭联产承包经营形式的改造,极大地解放了生产力,促进了生产力的发展,但是实施至今并没有动摇过其根本性质——集体所有权。根本原因在于我国的农村土地承担着保障农民基本生活的职能。然而,随着我国市场经济的发展,土地单一的保障功能已不能适应社会经济的发展,土地的商品属性日益凸显;加之农民的个人权利意识萌动,从上世纪末到现在,集体土地产权制度的改革运动在全国各地开启了探索之路。而最引人瞩目的莫过于建立土地承包经营权的新的流转机制,积极引导农业产业化和规模化经营。入股作为土地承包经营权的流转方式之一,是最具有改革意义、也是最具有争议和讨论的热点话题。本文在重庆市巴南区集体土地产权改革的调研基础上,对集体土地承包经营权入股的法律困境和出路提出自己的见解和思考。①重庆市巴南区被重庆市政府确定为全国农村土地产权制度改革与建设4个试点区县之一,其他3个区县为:江北区,九龙坡区,梁平县,因此,本文选定以巴南区的土地产权制度改革作为个案分析具有一定的典型性。具体参见:我市四区县确定为全国农村土地产权制度改革与建设试点县[EB/OL].(2009-02-22)[2009-05-10].http://www.cq.gov.cn/today/news/133978.htm② 一、 实证分析:从一份入股协议引发的思考 巴南区位于重庆市中心城区南部,区境东西宽46公里,南北长70公里,幅员面积1 834.23平方公里,其中,耕地110.4亩,林地80.5万亩,园地48.5万亩,城市建设用地4.8万亩,独立工矿用地1.8万亩,交通用地2.6万亩,农村宅基地14.8万亩,水利设施用地1.8万亩,未利用土地13.2万亩。至2007年年末,全区总人口87.19万人,其中,农业人口59.07万人,占全区总人口的67.75%。 巴南区在2009年初被重庆市政府确定为全国农村土地产权制度改革与建设4个试点区县之一后,随即展开了一系列的改革措施,其中,在集体土地承包经营体制上,大胆探索出各种新的流转机制。巴南区农村土地承包经营权流转的现状为:目前巴南区实行家庭承包的耕地面积56.2万亩,农户土地承包经营权流转始于第一轮土地承包期,随着本区农村经济的快速发展,近年来呈快速发展势头。至2008年底,全区流转面积达12.3万亩,占承包耕地面积(56.2万亩)的21.9%,其中规模经营达到10.9万亩,规模经营集中度达到19.4%。其流转的主要形式为出租8.2万亩、转包2.4万亩、互换0.5万亩、转让0.4万亩、入股0.2万亩、其它0.6万亩。分别占流转面积的66.7%、19.5%、4.1%、3.2%、1.6%、4.9%[1]。 在这5种主要的流转方式中,巴南区已将土地承包经营权入股正式投入到农业生产中。2007年11月,巴南区安澜镇棋盘村(以下简称“甲方”)与重庆佳宇英皇绿色生态产业发展有限公司(以下简称“乙方”)签订了一份协议,双方约定:甲方以一定数量的土地的承包经营权作价入股乙方公司,乙方以每股一次性支付甲方黄谷900市斤,以当年市场中等黄谷价折合现金支付,共计支付20年。然而,双方却在协议内容中的权利义务条款上这样约定:“甲方有权按照合同规定收取股权红利,乙方的亏损与甲方无关,除本合同第三条所约定的红利外,乙方的利润甲方不参与分配”。由于这个条款规定甲方只收取红利,并不承担公司经营中的任何风险,违背了股权的基本性质,导致双方名为“入股”,实为“租赁”,最终也背离了当初欲达到入股流转土地承包经营权的目的。 这样的结局不得不引起我们的思考:为什么要在这份名为“入股协议”的条款中设置规避入股风险的内容,从而导致整个协议的性质发生了改变?当地政府和农民有决心进行承包经营体制的流转方式的改革探索,为什么要违背入股方式的基本原理却没有勇气面对改革带来的风险?这种患得患失的心态究竟是源于一种怎样的担心和考虑? 二、从大胆实施到被中央叫停:重庆土地改革试验的来龙去脉 十七届三中全会的召开,将新农村建设和城乡统筹发展纳入我国未来经济社会发展的重点之一。接着国务院将重庆市纳入了全国城乡综合配套改革实验区,并专门刊发了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》,积极探索农村集体土地产权制度的改革和建设就成为重庆市落实统筹城乡综合配套改革试验工作的重中之重。2007年,重庆市工商行政管理局正式出台了《重庆市工商行政管理局关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(以下简称“《意见》”),就重庆实施城乡统筹改革出台50条具体措施,其中推出了支持探索农村土地流转新模式这一项社会各界十分关注的政策。该《意见》称,支持当地探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股并设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作,积极推进土地集约、规模经营,提高农民组织化程度,加快发展现代农业。①具体参见:《重庆市工商行政管理局关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(渝工商发〔2007〕17号):三、大力支持农村劳动力转移和现代农业发展,积极推进社会主义新农村建设,支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作,积极推进土地集约、规模经营,提高农民组织化程度,加快发展现代农业。②随着重庆市工商行政管理局文件的出台并实施,农地入股名正言顺,这种原本模糊的土地流转形式从此得到政府支持,入股模式在更大的范围内被推广。 于是,就有了前面的巴南区安澜镇棋盘村与重庆佳宇英皇绿色生态产业发展有限公司签订的土地承包经营权入股协议。然而,重庆市实行的“股田制公司” 的土地改革试验在实施了近1年、在中央农村工作领导小组办公室来重庆对这一试验进行调研后,被叫停了。专家们提出了以下的担忧:首先,土地承包经营权入股后,一旦经过股权转让,则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权,这与现行的土地承包制度发生冲突;其次,一旦入股企业破产,土地则可能用于偿还债务,农民面临失地风险;还有,按照《公司法》的规定,公司股东不超过 50人,而农地入股的公司股东大多超过百人。这些可能出现的情况,都与现行的《农村土地承包法》冲突[2]。在“股田制公司”被停止后,重庆不得不退而求其次,改为进行农民专业合作社建设。 重庆实行“股田制公司”的土地改革试验,遭遇被中央叫停的结局,与之前的巴南区土地改革农户与生态公司签订的名为“入股”实为“租赁”的协议,都遇到了一个相同的问题:那就是土地入股风险的存在。入股风险,使得人们对一次充满改革创新意义的土地试验畏首畏尾,踯躅不前。 三、 土地承包经营权入股的法律困境 在当前农村实行土地承包经营权入股,无疑对农村的各项建设都有重大的现实意义,甚至对破解一直以来困扰理论界和实务界的“三农问题”具有不可估量的价值[3]。按照设计者的思路,通过以承包经营权入股为契机,进而引发深层次的变革,如吸引城市资本下乡,推动集体土地的集约化、产业化经营,提高农业的组织化程度。此外,入股模式可以使农民从农业生产中解脱出来,入股分取的红利高于纯粹的农业收入,可以改善农民的生活。土地承包经营权入股设立大型的农业股份制公司可以吸引城市居民尤其是下岗工人来农村就业,有利于形成统一的城乡劳动力市场,进而促使长期存在的城乡二元社会结构的瓦解。 对于承包经营权入股这项创新的制度,我们 不得不考虑到在现实操作中会遇到的问题——那就是入股风险。无论在理论界还是实务界,之所以都采取这种小心、慎之又慎的态度,根源在于承包经营权入股会导致与现行法律相悖而陷入困境中,主要表现在以下几个方面: (一) 承包经营权入股产生失地危险 土地承包经营权作为一种土地使用权,具有资本的属性,作价入股设立公司,依据《公司法》第27条规定,股东可以用货币出资,也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。因此,土地承包经营权人在法律上取得了相应的股东资格。当公司实际运营时,不可避免要伴随一定的市场风险,且从农民开始入股取得股东资格那一天起,就已经和公司一道承担着风险。当公司经营不善面临破产处境时,根据《破产法》第28条规定,破产公司必须以宣告破产时破产企业经营管理的全部财产以及在破产宣告后至破产程序终结前所取得的财产作为破产财产,同时根据《公司法》第3条规定,作为公司的股东必须以其认缴的出资额对公司承担责任。这就意味着:一旦公司资不抵债,宣告破产,农民入股的土地承包经营权就永远地消失了。这是与我国当时设计农村土地的功能完全不相符合的。“我国农村土地从来就具有社会保障的功能,承包土地也从来就不是一种单纯的财产权利。”[4]由于我国人地比例悬殊,人多地少的现实情况使得我国农村土地从第一次土地改革开始就肩负着保障的功能。若土地承包经营权入股设立的公司资不抵债被宣告破产,就会导致农民丧失土地承包经营权。而土地作为农民最后依赖的生存保障,在我国并未对农民设立配套的社会保障体系时,一旦农民面临着生存危机,将会引起更深层次的矛盾,影响农村社会的和谐稳定发展。 (二) 农民失地的风险与债权人对公司债务的实现相悖 农民将承包经营权入股,成为公司资本,市场有风险,风险来临时公司以其全部资产对外承担责任会导致农民失去土地。按照《公司法》和《破产法》的规定,这样的逻辑是完全符合法律规定的。然而,在实际的操作中,真的能把农民的土地承包经营权证收走吗?这种情况在实际生活中允许发生吗?最高人民法院的司法解释给了我们一个否定的回答:“承包方以其土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的,应当认定为无效。”①具体参见《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)第15条。②最高人民法院作出这样的司法解释是有其相应的上位法根据的,那就是《宪法》和《农村土地承包法》提出的“依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”因此,农民的失地危险与企业破产时债权人对企业债务的实现就成为现行法律的矛盾和难以周延之处。 (三) 农村土地承包经营权重新分配时“股田制公司”资产处置困惑 1978年,安徽省凤阳县小岗村18户农户决定将集体耕地承包到户,搞大包干,成了全国农业土地改革的“领头羊”。从1980年代初期开始,在农村就推行了家庭联产承包责任制,通过订立土地承包合同,将土地承包经营权交给农民,打破了集体所有土地集中经营的格局,这种做法得到了中央的肯定和支持,并在1993年的《中华人民共和国宪法修正案》中,明确将家庭联产承包责任制写入宪法内容中。1998年前后,我国第一轮农村土地承包经营合同陆续到期,为保障农民的权益,我国提出土地承包到期后再延长30年不变的政策。2004年颁布施行的《农村土地承包法》也将这一政策以立法的形式确定下来。因此,在2028年前后第二轮延包到期后,农村土地承包经营权要进行重新分配。由于农村土地承包经营权具有时限性,故它是一种不独立、不充分的权利,这也完全区别于股权的其他形式,如资金、实物等可以完全自由处分的资本。农村土地承包经营权要进行重新分配,届时,股田制公司的资产也面临如何处置的问题。《公司法》第36条明确规定,公司成立后,股东不得抽逃出资。这是资本确定、资本维持的立法精神在《公司法》中的体现。 (四) 资本趋利性改变土地农业用途属性的警惕 我国对土地实行严格的用途管制制度,对基本的农田保护力度非常大,这都缘于我国是一个比较典型的农业国家,存在着人多地少、土地资源紧缺的矛盾。在这种情况下,农村土地在两个层面上承担着这样的功能:宏观层面上,农村土地承载着保障国家粮食安全的功能;微观层面上,农村土地承载着保障农民基本生活的功能。在这种具有决定性意义的国情背景下,农民以土地承包经营权入股设立的公司,一般只能从事相应的种、养殖业等较为简单的农业生产,与其他产业相比,效益并不高,有实力的资本对此并不感兴趣。即使公司资本在运营中为了提高劳动生产率,进行各种机械化的操作管理,也很容易受到利润的驱使,改变土地的用途属性,而这都是与我国对农村土地用途的基本论调格格不入的。 (五) 西部农民观念和外部经济社会环境导致农村剩余劳动力转移难题 由于我国的改革开放政策率先在沿海地区实行,国家政策和资金对东部的倾斜,使得我国不可避免地陷入“东强西弱”的经济格局。经济基础决定上层建筑,东部沿海地区的农民由于较早地受到市场经济观念的影响,更注重土地中凸显出来的商品属性,强调土地的利用效益。加之东部沿海地区经济发展迅速,社会保障体系较为完备,就业前景也更为广阔,增加了当地农民的发展机会,东部沿海的农民也具有更强的新理念接受能力。在1990年代初期,广东的南海市、浙江的宁波市对土地承包经营权流转体制成功的探索就是最好的例证。这些地方的土地改革试验效果显著,受到普遍的好评。不过相对于重庆等西部地区而言,经济发展水平较沿海城市落后许多。首先,当地农民对土地的依赖程度较高,传统观念较为严重,要农民放弃土地难度很大。而参与土地入股必须具备一定的现代企业意识,懂得入股分红核算等企业经营概念,农民不一定会对此感兴趣;其次,农民以土地承包经营权入股后,土地则转移由成立后的公司来经营,农民脱离土地的农业生产的束缚,而当地并不发达的经济发展水平,导致农民的发展机会有限,农民的再就业就成为一个难题。即使能达到一定程度上的将农村劳动力从土地上解放出来的功效,但是紧接着也将面临很现实的问题:如何安排、妥善处置好这些农村剩余劳动力。 四、 土地承包经营权入股的治理对策 农民以土地承包经营权入股这一新颖的土地流转方式中,无论在现实生活中的操作还是理论上的分析,过多的风险和法律上的困境使得这一制度的前景并不乐观。但是,这种创新的制度所焕发出来的巨大活力和生机让人关注。在如何权衡和取舍这种制度时,笔者坚持这样一个观点:承包经营权入股是土地制度未来改革的一个方向和趋势,但应从两个方面着手解决目前的困境: (一) 以农村土地为核心,逐步完善农村社会保障体系是前提和基础 我国从最初对农村土地实行集体所有制时,其设计思路就非常明确:保障我国占绝大多数人口部分的农民的居住和生存。我国人多地少,人地关系非常紧张,人地矛盾也比较突出,农村土地肩负的社会保障责任重大,而我国城乡二元的社会结构,决定了农民只能以农村土地为基本的生活条件,并不能享受到在城市中,国家给城市居民提供的社会保险和最低生活保障等保障措施。农民通过无偿平等的手段取得和享有土地承包经营权,从而实现了自身的生活保障。近几年,随着农村低保和新型合作医疗制度试点的展开和逐步推进,农村社会保障也开始了新的探索之路。我国农村现行的社会保障模式的类型大致可以归纳为8种:农民在吃穿住衣葬方面的生活照顾和物质帮助、优待抚恤保障、农村社会养老保险、计划生育奖励辅助保障、农村新型合作医疗制度、最低生活保障制度。虽然构建起了这些保障类型,但是总体而言,农村社会保障还是存在着保障水平低、社会化程度不高、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等问题。在这些暴露出来的问题的背后,导致目前农村的社会保障实质上仍主要依赖于土地保障。 然而,当今土地的保障功能也出现了不断弱化的趋势,且这种趋势日益变得明显,甚至具有了一定的必然性。小规模生产的家庭农业经济,导致投入产出比极低,而且时常要遭受自然灾害的风险,农民的收入极不稳定,为了追求比土地生产更高的收入和更稳定的来源,大批农民涌入城市就业,从事第二、第三产业,放弃了收入低、难以致富的田间管理。但是在城市里,农民并不能享受到城市居民的社会保障待遇,这也决定了他们绝对不会轻易放弃承包经营权,因为这是他们最后的一道生活安全保障。农村土地担负着的保障功能日益“虚化”,从长远来看,已阻碍了我国农业的发展。①目前,重庆市江北区出台了《关于江北区农民自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权实施细则》、《关于江北区农民自愿放弃土地收回管理暂行办法》、《关于江北区放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险暂行办法》等政策,对当前农村土地保障功能“虚化”采取了一系列的应对措施。从另一个侧面也表明,当前农村土地担负着的保障功能日益“虚化”,确实成了一种趋势。② 逐步完善农村社会保障体系,就必须要拓宽农村社保资金来源渠道。建立广泛的农村社会保障体系,必然要求以雄厚的资金作为基础。如何筹措资金是农村社会保障体系建立成功与否的关键。土地保障具有弱化的趋势,但并不能否认土地在农民生活种的重要地位,土地保障符合中国国情和文化传统,因此完善农村社会保障的切入点就是要从土地开始。以农村土地为核心筹措农村社保资金。由于土地的收益可以量化,因而可以统筹承包土地的收益,建立土地统筹金[3]284。目前承包土地的收益主要来源于生产作业收益、被征收的收益两大方面,对农业生产作业收益和被征收承包土地的收益中的征地补偿费用、安置补偿费用以及征地收益等,实行由国家引导,鼓励农民个人缴纳,建立包括养老保险在内的社会保险的保障体系;除农民个人应缴部分外,中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构,提高社保资金支出比例,加大对农村社保资金的投入。同时,中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。 (二) 制定《农业企业法》是关键 制定《农业企业法》,可以很好地解决股田制公司在法律上的困境。由于股田制公司在设立、运营、清算、解散等各个方面都与其他商业模式下的企业法人存在着差异,导致出现各类的风险和法律冲突,而这些问题在目前的法律框架下根本无法解决。农民利用土地承包经营权入股所带来的制度创新活力,要想将这种活力变为现实的生产力,前提在于它必须取得相应的立法支持和法律上的合法地位,因此,制定《农业企业法》是一个很好的解决途径。实际上,西方发达国家的农业发展经验表明,通过特别立法对农业企业进行特殊对待是促进农业发展的重要方法。在芬兰,自1990年代中期加入欧盟以来,农业面临着巨大冲击,为了解决农场规模小的问题,芬兰政府就专门制定了《农业企业法》,以此来鼓励扩大农场规模,促进合理化生产,减少生产费用,降低生产成本。根据1991年生效的《农业企业法》,政府对扩大生产规模、改善农业结构的农场,将给予政策优惠和财政支持[5]。所以,尽快制定一部《农业企业法》,扫清土地股份制的制度障碍无疑是一项具有积极意义的重要工作。 参考文献: [1] 重庆市巴南区农村土地承包经营权流转中出现的新情况、新问题[EB/OL](2009-04-08)[2009-05-12].http://www.cqagri.gov.cn/njxx/njltdetail.asp?id=562 [2] 尹鸿伟.重庆土改实验推倒重来[J].南风窗, 2008,(23):22. [3] 刘俊.中国土地法理论研究[M].北京:法律出版社,2006:300. [4] 刘俊. 土地承包经营权性质探讨[J].现代法学,2007,(2):170-178. [5] 黄忠.农业企业法:破解“土地入股”的尴尬[N].中国社会科学院报, 2008-12-25. Legal Puzzledom and Resolution of Becoming a Shareholder of Collectively睴wned Land Contract and Managing LIU Yong瞨ong (Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)Abstract: Recently, the land property right reform mainly focuses on establishing new mechanism of land transfer, promoting agriculture industrialization and large瞫cale management. In practice, Chongqing innovates the new system of becoming a shareholder of collectively瞣wned land contract and managing. The experimentation arouses great concern. It is benefit to increasing the lands value in use, accelerating the development of urban and rural areas as a whole. However, there is legal pazzledom in the reform. Therefore, on the one hand, the experimentation is the orientation of the future land reform, on the other hand, the auxiliary measures shall be explored. Key Words: land contract and managing; becoming a shareholder; legal puzzledom; resolution 本文责任编辑:汪世虎 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。