| 标题 | 检察官办案责任制改革的进路分析 |
| 范文 | 王一超 摘要：主诉（办）检察官制度没有解决检察行政化问题，改革收效有限。为进一步推进检察官的办案责任制，祖国大陆试行主任检察官制度改革：主任检察官是独立办案主体，对本办公室（办公组）内的所有检察业务负责。然而，与我国台湾地区的制度原型比较，祖国大陆主任制的功能定位有误，承办检察官独立司法人格仍未形成，主任检察官与部门负责人的关系并不明朗；主任检察官的身份待遇重保障而轻制约。检察官办案责任制改革的关键在于解决检察行政化问题，这要求检察院人员分类管理，取消业务部门的行政管理层，进一步明确承办检察官的独立地位，业务序列增设主任检察官，协助检察长进行监督。 关键词：办案责任制；主任检察官；主诉（办）检察官 中图分类号：DF73文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.03.02 加强检察官的相对独立性，弱化检察权运行过程中的类行政化色彩，确立权责一致的检察官办案责任制，是祖国大陆检察体制和工作体制改革长期以来的重点。为实现此目的，高检院于2000年开始对检察业务部门的办案制度进行改革，推行主诉（办）检察官办案责任制（以下简称“主诉（办）制”）。〖ZW(〗“主诉检察官”的称谓仅适用于公诉部门，检察系统其他业务部门称为“主办检察官”。〖ZW)〗但主诉（办）制改革并未在全国范围内获得理想效果，于是改革者另辟蹊径，将注意力转向了主任检察官制度（以下简称“主任制”），希望建立起一套权责一致的“主任检察官办案责任制”。 然而，笔者通过了解京沪两地三院〖ZW(〗北京市一分检、上海市闵行区检察院和浦东新区检察院。〖ZW)〗试点主任制的相关经验，以及阅读《北京市检察机关公诉部门关于开展检察官办案责任制的改革方案（征求意见稿）》发现，祖国大陆对该制度表现出的是一种非理性乐观态度。究其原因，一方面在于对改革的实践背景缺乏科学认识；另一方面在于对主任制存在若干误解。鉴于此，本文拟以主诉（办）制及我国台湾地区的主任检察官制度为参考，对祖国大陆当前改革进行述评，并尝试提出检察官办案责任制改革的理想进路。 一、主任制改革的实践背景分析 主诉（办）制改革的目标在于建立一套责任明确、高效廉洁、符合诉讼规律的新办案机制，并通过新的用人机制，造就一支高素质、专业化的检察队伍。改革初期，各界对于主诉（办）制寄予厚望，将其评价为“目前检察机关各项改革中动作比较大而且具有一定实质性意义的改革”［1］。然十余年过去了，尽管该制度在一些地区得到发展完善，但从全国范围来看，大部分地区的主诉（办）制被虚置或者名存实亡。主诉（办）制的改革效果并不理想。推行办案责任制改革必须对现存问题进行科学认识，并对改革失败的原因进行理性剖析。 （一）主诉（办）制改革未解决检察行政化问题 制约办案责任制改革的最主要因素是检察权运行过程中的类行政化。遗憾的是，经过十余年的主诉（办）制改革，检察行政化问题依然未得到根本改善。 一方面，业务办理仍采三级审批制，办案主体权责不统一。新修改的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》依旧沿用“审批制”〖ZW(〗《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第4条：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”〖ZW)〗，办理案件经“承办人——部门负责人——主管检察长/检委会”三级审批，承办检察官只是办事员，凡事由领导决定。此种行政化审批模式的弊端十分明显：其一，直接承办案件的检察官无决定权，而对案件处理有决定权的领导却不实际办案，有违直接性、亲历性要求，与检察业务规律相矛盾。其二，审批制下权责分离，责任主体不明确。行政化的审批过程将案件个人责任稀释为集体责任，进而转变为无人承担责任，要求“检察官在职责范围内对办案质量终身负责”无从谈起。其三，更重要的是，审批制阻碍检察官独立司法人格之形成。负责审批检察业务的人员同时也是行政领导，行政权干预检察权。承办检察官做不到独立办案，工作积极性受到影响，职业自豪感和职业自信心难以确立。 另一方面，业务部门采行政化管理模式，影响检察官专业队伍建设。其一，除在检察院内设置行政部门综理全院行政事务之外，还在每个业务部门另设部门负责人，既负责本部门的行政工作，又主管业务，对案件全面负责把关。业务部门设置行政管理层不仅增加了内部行政事务官员的数量，造成了检察人力资源的浪费，还会导致工作效率随审批层级的增多而降低。其二，行政化的管理模式会催生一种“业而优则仕”的怪象，即业务部门的工作骨干因业绩突出被提拔为行政领导。提高办案素质成了行政晋升的“跳板”，担任行政领导后却少办甚至不办案件。业务人才难以继续发挥优势，势必造成业务技术传承的断层。 （二）主诉（办）制改革失败的原因分析 检察官办案责任制的改革者已经意识到改革的最大障碍在于检察行政化，而行政权干扰检察权行使的重要途径在于办案部门的行政管理层［2］。于是，以在规范层面取消业务部门的行政办案层为基本改革思路，放权给检察官，部门负责人不再负责对案件进行审核。〖ZW(〗根据2000年发布的《最高人民检察院办公厅关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，主诉检察官接受检察长的直接领导。可见至少从规范层面，部门负责人作为一级行政管理层已经被排除在案件办理过程之外。〖ZW)〗然而实践表明，三级审批制未受动摇，主诉（办）制改革在以下三个方面遭遇掣肘。 第一，放权不足从根本上决定了主诉（办）制改革难以彻底。主诉（办）制改革的关键在于放权给检察官，使之成为相对独立的检察权行使主体。然而实际下放给主诉（办）检察官的决定权却十分有限，绝大多数情况下主诉（办）检察官只能提出建议，报请审批。对比高检院发布的主诉制改革方案和北京市人民检察院的试行细则就可以发现，后者扩充了承办检察官需要报请检察长审批的事项范围，压缩了主诉检察官的决定权。不仅如此，实践中主诉检察官可以独立行使决定权的情况更加有限。特别是在地市级检察院，由于受理的案件相对疑难程度更高，主诉检察官除了可以决定延长、退补案件之外，绝大多数的业务事项仍然实行审批制［3］。笔者虽不主张将所有决定权一律下放，但不可否认的是，放权不足从根本上制约了改革的彻底性。 第二，改革方案没有完全落实，双轨并行的权宜之策反过来阻碍了主诉（办）制的推进。改革初期，考虑到检察队伍业务水平参差不齐，决定采用主诉（办）制与三级审批制双轨并行的策略，希望借此实现检察官队伍的优胜劣汰，平稳过渡到如下常态的检察官办案和管理制度，即凡具有检察官资格的官员都能主诉或主办案件，而不具备资格的检察人员只能负责具体事项的办理，成为检察事务人员［4］。然而，实践中双轨并行却异化为三级审批制的膨胀，主诉（办）制的适用空间不断萎缩。这一方面是惯性使然：出于长期以来的审批习惯，双轨当中更倾向于选择三级审批制，甚至主诉（办）检察官在主管检察长审批之前，还要习惯性地报请部门负责人审批；另一方面也要归因于法律规定的滞后：《检察院组织法》、《检察官法》及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》均未明确主诉（办）制的法定地位。不仅如此，自1980年至今，《人民检察院刑事诉讼规则》一直沿用“审批制”的规定，现行法律规定非但没有为改革推进提供刚性支持，反而使改革陷入“依法无据”的尴尬境地。 第三，利益保障不到位一定程度上挫伤了主诉（办）检察官的积极性。根据理性人假设，稳定主诉（办）检察官的人才队伍需要“隆其地位，优其待遇”。然一方面，高检院规定的主诉（办）检察官特殊岗位津贴在经济欠发达地区常因受制于地方财政无法兑现，甚至在经济较好的地区也难以保障。主诉（办）制只是一个检察系统内部的办案制度，法律地位缺失。主诉（办）检察官职位的法定性不强，在组织上和“官制”上地位不明确［5］。阳光工资改制之后，特殊岗位津贴便因“师出无名”被迫停发。另一方面，主诉（办）检察官的晋升渠道并不通畅。行政管理模式之下，检察官面临司法职级晋升和行政职级晋升的双重压力。担任主诉（办）检察官虽一定程度上代表着司法职级晋升，但却不能为行政职级晋升提供有效助力，政治前途并不明朗。检察专业人才因待遇保障不到位而大量流失，“低利益”成了主诉（办）制改革的又一短板。 二、主任制改革内容简述 基于上述背景，检察机关开始在主诉（办）制外尝试一种新的办案机制，即主任检察官制。京沪两地三院都在积极推行主任制改革的试点工作；北京市检察院还就在公诉部门实行主任制发布了改革方案的征求意见稿。本文如下对于改革措施的介绍正是在上述资料基础上整理而得。 （一）主任检察官的权责分配 祖国大陆将主任制定位为一种办案责任制度。〖ZW(〗参见：陈旭.设主任检察官办案去行政化［N］. 新华每日电讯，2013-03-15（07）；陈宝富.探索主任检察官办案组织制度［N］. 检察日报，2013-04-02（03）；潘祖全.主任检察官制度的实践与思考［J］.上海检察调研，2013，（4）：3.〖ZW)〗主任检察官依规定享有案件处理的决定权和建议权。主任检察官的责任范围与其行使的权力相一致：第一，对其有权作出决定的案件或者事项而言，主任检察官对案件事实、证据的认定和所作的决定负责；第二，对于仅有建议权，需报请主管检察长、检察长或者检察委员会决定的案件或事项，主任检察官对案件事实和证据的认定负责；第三，主任检察官对案件事实和证据的认定意见以及案件处理意见如被主管检察长、检察长或者检察委员会改变，主任检察官对被改变的部分以及由此产生的决定不承担责任。 主任检察官根据案件的难易程度分别行使决定权与建议权：对于风险较小的简单案件，主任检察官可直接审批决定本组其他检察官的处理意见；对于风险较高的案件仍采层级审批制，主任检察官只有建议权，由其亲自承办后提出审查建议提交主管检察长审批决定。对需要提请检察委员会讨论的案件，经检察长同意提交院检察委员会讨论决定。试行经验反映，主任检察官对其经手的绝大多数案件可直接决定，需审批的案件数量有限：〖ZW(〗以上海市闵行区检察院为例，此类案件约占审结案件数的80%。〖ZW)〗基层院的绝大多数的案件为低风险的简单案件［6］3；在地市级检察院，尽管一审案件普遍风险较高，但是由于二审案件占每年受案数的大多数，需要提交审批的案件比例也很低。此外，为避免主任检察官逃避办案责任，试行单位还通过限定可以提交审批的案件比例，〖ZW(〗例如，北京市一分检公诉部门要求主任检察官提请报批的案件不得超过本年度收案的10％。〖ZW)〗倒逼主任检察官独立决定案件处理，落实办案责任制 ［7］。 法律明确规定由检察长或检委会行使的权力风险较高，不得由主任检察官代为行使，如决定回避的权力。然而，除此之外的其他检察业务并非当然属于低风险案件。笔者通过研读北京市检察院及上海市浦东新区检察院的改革文件发现，主任检察官只可对具有非直接性、非终局性及非重要性的事项行使决定权。第一，主任检察官的处理决定不得直接影响诉讼主体的重要权利，如当即生效的取保候审和监视居住之决定及建议仍需报批，而逮捕建议权因仍需由侦查监督部门把关而可以由主任检察官行使；第二，主任检察官的决定权不触及案件的终局处理，仅限于具有弹性，没有强制约束力的事项。例如，具有结案性质的不起诉权仍需审批，但变更、追加、补充起诉等调整权，以及量刑建议等建议权〖ZW(〗需注意的是，虽同样名为“建议权”，但量刑建议、简易程序适用建议等乃针对检察机关之外的其他机关作出，与主任检察官提请主管检察长、检察长或者检察委员会决定的案件处理建议相区别。前者因由主任检察官以“决定向XX机关建议”的形式作出，故仍属主任检察官决定权范畴。〖ZW)〗由主任检察官行使；第三，重要案件中重要事项的决定权及重要的法律监督权由主管检察长、检察长和检委会保留。此类业务并无明确指向，实践中需要进行个案评估以确定风险等级。从规范文件的内容来看，主任检察官与主诉（办）检察官似乎并无本质区别。无怪有意见认为“主任检察官”只是用来代替以往的主办检察官、主诉检察官和主侦检察官的统一称谓［8］。改革的意义不应仅限于名称的改变，更在于实质内容有所更新。主任制相对于以往的改革，应在规范层面以及实践操作层面均有所突破。 （二）主任制下的办案组织形式 主任制的办案组织形式为主任检察官办公室，或主任检察官办案组。二者实无本质区别，只是“办公室”更能体现办案组织的常设性、正规性，且有更强的包容性，故后文中将采用主任检察官办公室（办案组）的表述。 主任检察官办公室（办案组）由主任检察官及检察官组成，并配备书记员。以北京市一分检为例，主任检察官办案组由“主任检察官——主诉（办）检察官——助理检察员——书记员”组成，呈现出四级塔状结构。此处的助理检察员应为尚未取得主诉（办）资格的助理检察员，他们没有独立办案权，担任主诉（办）检察的助手；书记员负责组内的所有的卷宗案件的记录、卷宗整理、复印、归档、接待律师阅卷等事务性工作［7］。上海闵行区检察院区分案件的不同类型，办案组有大小之分：前者由1名主任检察官、若干检察员（助理检察员）、书记员及辅助文员组成；后者由1名主任检察官、1名检察员（助理检察员）和1名书记员组成［6］3。办公室（办案组）由主任检察官及其他检察官以双向选择与领导决定相结合的方式组成。 主任检察官办公室（办案组）拟采扁平化的案件办理方式，直接受检察长领导。主任检察官有决定权的事项在办公室（办案组）内部消化；建议权由主任检察官领导办公室（办案组）行使，并交由主管检察长审批决定。主任检察官不实际承办简单案件，主诉（办）检察官是承办人，其提出办案意见后，由主任检察官审批决定；而面对复杂案件，主任检察官成为实际承办人，其他检察官和书记员均辅助其工作，没有独立处理复杂案件的资格。主任检察官遇有疑难案件，可提请所在部门的负责人召开主任检察官联席会议，会议意见供承办主任检察官参考。 主任检察官对办公室（办案组）内的所有案件全面负责，承办案件的检察官对主任检察官负责。然而，主任检察官亲自承办的只有复杂案件，简单案件由他人承办并提出建议，主任检察官审批决定。如此一来，案件若非其亲自办理，就会产生主任检察官以及承办检察官的“双重责任”，与办案责任制的初衷相冲突。因此，笔者认为，应当修正前文中的权责对应机制：主任检察官对由其作出的审批决定负责，案件事实、证据的认定责任由承办检察官承担。 （三）主任检察官的激励机制 为稳定主任检察官队伍，避免人才流失，大陆主任制改革从身份和待遇两方面提供保障。一方面，主任检察官身份受到保障。第一，除非因工作严重失误造成错案，或严重违反办案纪律，主任检察官不被随意解除。第二，非经规定程序，不得随意调离主任检察官岗位或更换案件承办主任检察官。第三，主任检察官的办案自主权不受干涉，不得超出审批权限要求其提交审批。 另一方面，主任制改革吸取了主诉（办）制的教训，在提高主任检察官经济待遇之外，还着眼于其晋升前景。第一，主任检察官享受岗位津贴，津贴水平根据年度考评成绩拉开差距。考评成绩分为不称职、称职和优秀。年度考评为不称职的主任检察官取消其岗位津贴；考评称职可以获得基础岗位津贴；考评成绩为优秀的还可以额外获得奖励。第二，主任检察官的职业前景得以拓宽。担任主任检察官不仅享受上一行政级别对应的部分待遇，而且行政晋升更加便利。以上海市闵行区检察院为例，该院不担任行政职务的主任检察官任职满一定年限后，可以直接晋升副处级非领导职务，解决了检察官行政职级晋升难、晋升慢的问题。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，司法管理体制改革要推行省以下地方检察院人财物统一管理。这为主任检察官岗位津贴的按时统一发放，以及人事晋升通道的顺畅提供了检务保障。 三、对祖国大陆主任制改革的反思——以我国台湾地区经验为参考 祖国大陆改革的制度原型是我国台湾地区的主任检察官制度。龙宗智教授曾对其有高度评价，认为我国台湾地区的检察官——主任检察官——检察长的权责配置方式实现了检察官相对独立性与行政隶属性的协调统一［9］。然而对照我国台湾地区经验，笔者发现祖国大陆的主任制改革存在若干问题，至少应从以下四方面进行反思。 （一）对主任制的功能定位有误 将主任制定位成一种办案责任制，期望借此改变目前的检察行政化问题，只是祖国大陆改革者一厢情愿。我国台湾地区的主任检察官改革是“审检分隶”的产物，与检察行政化问题无关。我国台湾地区的主任检察官制度可溯源到1980年6月29日“法院组织法”修改。此次修法改采审检分隶制度，〖ZW(〗早期我国台湾地区司法与行政合一，审判与检察共同隶属于“行政院”下属的“司法行政部”。1980年“法院组织法”修改，采行审检分隶的制度：各级法院为“司法部”所属机构，而各级检察机关隶属于“行政院”下的“法务部”（旧称为“司法行政部”），二者互不隶属。 〖ZW)〗同时增设主任检察官一职。〖ZW(〗我国台湾地区修改后的“法院组织法”第59条第2项规定：“各级法院及分院检察署检察官员额在六人以上者，得分组办事，每组以一人为主任检察官，监督该组事务。”〖ZW)〗在法院系统内，一般法官和法院院长之间设有“庭长”〖ZW(〗庭长与审判长不同。审判长是实行诉讼行为的裁判机关，没有诉讼之审判，就没有审判长可言；庭长是常设机关，监督各该庭事务，是一种司法行政机关，即使全然不参与裁判，也不影响庭长地位。〖ZW)〗作为过渡［10］，可以对本庭内的司法行政工作进行有效监督。而反观检察系统，无论本署检察官人数多少，检察长只有一人。检察长须对本署内所有的检察行政事务负责，任务繁重。于是，“法务部”在检察官与首席检察官〖ZW(〗我国台湾地区1980年修改“法院组织法”，增设主任检察官之时，尚无“检察长”的概念，而是称为“首席检察官”。1989年12月22日“法院组织法”再次修正，“法院检察处”改为“法院检察署”，机关首长由“首席检察官”改为“检察长”。〖ZW)〗之间增设主任检察官，以实现对检察官的有效监督。〖ZW(〗我国台湾地区“法务部”在1980年的修法理由如下：“各级检察机关事务繁简不一，员额编制亦异，有检察官员额多至四十人以上，每一检察官每月配受之案件，达一百余件者，似此情形，以检察首长一人之力，实难收监督指挥之效。职是之故，为谋补救缺失，乃增订第二项，规定检察官在六人以上者，得分组办事，每组置主任检察官一人，监督各该组事务。”〖ZW)〗 制度的功能定位决定了主任检察官的职权设计。我国台湾地区的主任检察官乃监督者，需负责检察事务监督、行政管理及法学研究等多层面的工作〖ZW(〗根据我国台湾地区“地方法院及其分院检察署处务规程”（以下简称“地检署处务规程”）第20条、“高等法院及其分院检察署处务规程”（以下简称“高检署处务规程”）第21条以及“最高法院检察署处务规程”第13条的规定，主任检察官应担负以下职责：1.本组事务之监督。2.本组检察官办案书类之审核。3.本组检察官承办案件行政文稿之审核（或决行）。4.本组检察官及其他职员之工作、操作、学识、才能之考核与奖惩之拟议。5.人民陈诉案件之调查及拟议。6.法律问题之研究。7.检察（总）长交办事项及其他有关事务之处理。” 〖ZW)〗，尤以对检察事务的监督职责最为重要。第一，检察官办案所涉的检察文书，在由检察首长核定之前，必须先经主任检察官审阅。审阅旨在对检察官的工作进行督导，实行经验传授，并非实质上改变承办人意见。主任检察官亦无权改变承办检察官的意见，如存在分歧，可先交由原承办人再行斟酌，若斟酌后意见仍有不同，应报请检察首长决定。〖ZW(〗参见我国台湾地区“地检署处务规程”第26条第2项、“高检署处务规程”第27条第2项以及“最高法院检察署处务规程”第21条第2项的规定。具体操作标准可参见“高等法院以下各级法院及其分院检察署办案书类及文件审查注意要点”第3条。〖ZW)〗第二，主任检察官审阅检察官的法律文书，不止于形式，而须进行实质审查［11］，需通过阅读文书审查是否存在应调查之事实尚未调查、事实之认定是否适当、法律见解有无违误等事项。〖ZW(〗主任检察官审查的具体事项可参见我国台湾地区“高等法院以下各级法院及其分院检察署办案书类及文件审查注意要点”第2条，检察首长、主任检察官审阅检察官办案书类时需特别注意的事项包括：1.书类内容与卷内资料是否相符。2.有无调查之事证尚未调查。3.事实之认定是否适当。4.法律见解有无错误，引用条文有无疏漏。5.类似案件，法律上见解或处理是否一致。6.格式及文字用语是否妥适，有无遗漏或笔误。7.有无其他错误或不当情形。〖ZW)〗第三，主任检察官对检察官并无指令权 ［12］。以职务移转权为例〖ZW(〗移转权是指令权的一种。指令权是指上级长官对下级属官针对职务上事项进行一般或个别指示的权能。对于检察事务的指令权包括指挥监督权以及职务收取、移转权。〖ZW)〗，若主任检察官认为承办人不能或者不宜办理所配受的案件，不得直接指定本组内其他检察官办理，或者收由自己办理，而应报请检察长，由检察长指定。〖ZW(〗参见我国台湾地区“地检署处务规程”第24条第4项以及“高检署处务规程”第25条第4项的规定。〖ZW)〗第四，由于主任检察官无权左右承办检察官的意见，故无需为承办人的办案意见担责。只是因其对本组检察官有督导责任，可能需因检察官的违规迟延而承担行政责任。〖ZW(〗例如，我国台湾地区“检察机关办案期限及防止稽延实施要点”第44条的规定，检察官办案如有发生违规迟延之状况，除承办检察官应予处罚外，对于有监督责任的主任检察官及检察长亦有行政责任。〖ZW)〗 可见，我国台湾地区的主任检察官制乃监督机制，而非责任机制，主任检察官亦不会直接审批案件。祖国大陆以解决检察行政化，加强检察官独立性的名义实行主任制改革，是对制度功能的错误定位。这也导致了对主任检察官身份定位的失误。笔者以为，若为落实检察官的办案责任制，与其研究我国台湾地区的“主任检察官”，不如更多关注“检察官”的权责规定，而后者之关键就在于检察官的司法独立人格。 （二）检察官的司法独立人格没有形成 检察官办案责任制度的核心在于确立检察官的独立司法人格。此处的“检察官”是指实际承办案件的检察官（不包括检察辅助人员），而非审批者；“独立”的标准也十分明确，即承办检察官是否可以独立发表意见，他的意见是否会被他人直接更改或否决。根据这一思路，承办检察官必须有自己独立的办案意见，且该办案意见须受到尊重，主任检察官只可对承办人的法律文书进行“审核”，核查有无要件遗漏或法律适用错误，而无权僭越承办检察官之位，径行“审批”决定案件处理。 反观祖国大陆的主任制改革，在检察官独立司法人格之形成方面并无实质改进。案件处理的决定权和建议权不过是从主诉（办）检察官转移至主任检察官而已。对于那些已有主诉（办）资格，但无主任资格的检察官而言，他们原有的独立地位甚至会遭到贬损。（见表一）首先，在决定权行使的层面，主诉（办）检察官是实际承办人，主任检察官是审批决定者。如果承办人与主任检察官的意见一致，直接审批通过；但如果二者意见不一致，承办人无权坚持其观点，主任检察官可以直接更改，更改后的意见会成为最终的决定意见，检察长也无法超越审批权限介入处理。这与检察系统的司法化改革要求即压缩指令权［13］183-184是矛盾的。〖ZW(〗龙宗智教授认为，检察机关办案方式司法化改革的要求之一是压缩指令权。这要求部门负责人对于骨干检察官只有建议权而无指令权，如发生分歧，除有检察长的特别授权，应报请检察长决定。（参见：龙宗智. 检察机关办案方式的适度司法化改革［J］. 法学研究，2013，（1）：183-184.）然笔者认为压缩指令权的要求同样适用于主任检察官。〖ZW)〗其次，在建议权行使层面，主任检察官实际承办案件，主诉（办）检察官却沦为其助手，与其他司法辅助人员无异。从规范上看，原本在主诉（办）制下，主诉（办）检察官接受检察长的直接领导，而主任制下，接受检察长直接领导的却成了主任检察官，主诉（办）检察官从原本的主办人沦为辅助人，职业自豪感和自信心也就难以维持。主任制非但没有做到与主诉（办）制的“完美衔接”，反而消解了主诉（办）制的改革效果。 表一：主诉（办）制与主任制检察官的权力对比 主诉（办）检察官主任检察官主管检察长 主诉（办）制承办审批决定 主任制 简易案件承办审批决定 复杂案件辅助承办审批决定 主任制只着眼于主任检察官独立，却以进一步牺牲承办检察官的独立性为代价。改革将原本涵盖检察院各级的行政化处理案件方式压缩到主任检察官办公室（办案组）之内。进步之处在于从 “检察官——部门负责人——检察长”的三级审批制，简化为“检察官——主任检察官”及“主任检察官——检察长”的二级审批制。然而，“办案者无决定权，决定者不办案”的实践弊病没有纠正，承办人的独立地位依旧难以形成。 （三）主任检察官与部门负责人的关系仍未厘清〖ZW(〗我国台湾地区检察官的工作集中于侦查、起诉与执行，检察系统内并不会根据业务不同划分为若干业务部门，故无部门负责人一说。讨论主任检察官与部门负责人之间的关系，是一个具有大陆法系法律制度特色的问题。〖ZW)〗 改革者们认为，设立主任检察官可以改变祖国大陆目前检察业务序列中职别设置过于单一的现状。根据现行的检察官业务序列，检察长、副检察长下面就是检察官，其间并无必要过渡；科、处长作为部门负责人乃行政职务，并非检察职务。因此，有必要设置一个多层的检察职务划分，在检察长及一般检察官之间设立主任检察官。业务序列的主任检察官与行政职务序列的部门负责人并存。妥善处理二者之间的关系是主任制取得成功的关键。 在此问题上，试行经验呈现出部门负责人与主任检察官之间高度重合的特点。首批主任检察官几乎全部从现有的部门负责人中选任。京沪的主任检察官试行制度要求部门负责人 “一岗双职”，即部门负责人是当然的主任检察官。例如，北京市一分检的公诉部门现有9名主任检察官，其中有8人是部门副职负责人；在上海市闵行区检察院，试行主任检察官制度的四个部门（侦查监督、公诉、金融检察、未成年人）中，副科长全部为主任检察官或者代理主任检察官［6］3-4。 祖国大陆检察官的业务序列与行政职务序列并举。一方面，基层检察官与检察长之间存在设立一级过渡主体的刚性需求。迫于业务序列不完善的实际情况，行政职务序列中的科、处长一级部门负责人实际已经承担起过渡作用：尽管身在行政序列下，却实际从事着业务工作。从实践经验来看，大陆检察机关的科、处长已经在事实上发挥了类似我国台湾地区主任检察官的监督者的作用［13］185-186。由此观之，主任检察官由原本的部门负责人转任，具有现实合理性。另一方面，部门负责人与主任检察官分属两个序列，二者之间应为横向的平行关系，不仅不应存在纵向的领导与被领导关系，而且在工作内容上也不应有交叉。然而实践中设主任检察官的同时保留现部门负责人，担任主任检察官的均为部门副职，仍要接受正职负责人的行政领导；部门负责人可以调阅主任检察官的办案材料、督促办案过程，甚至可以提出个人的倾向性意见。行政权力干预检察业务依旧没有杜绝，主任制改革的成效须依赖业务权力与行政权力的博弈。 （四）身份待遇偏重保障，制约不足 祖国大陆主任检察官的待遇规定偏重保障，制约不足。除了薪资待遇给予优待，畅通其晋升渠道之外，甚至赋予其身份保障，主任检察官身份不被任意解除。反观我国台湾地区，主任检察官经历了终身制到任期制的转变。起初，在“法院组织法”、“检察署处务规程”及“主任检察官遴选要点”中均无关于任期的明文规定。直至2012年“法官法”通过，该法第89条第2项规定“高等法院以下各级法院及其分院检察署检察长、主任检察官的职期调任办法，由法务部定之”，从法制上确认了主任检察官的任期制度。 目前，我国台湾地区的主任检察官并无身份保障优待，受任期限制。他们不因“主任”身份而有特殊保障，只是因具有检察官资格而受到身份保障。换句话说，主任检察官并不是什么“铁饭碗”，只能说是“铁打的‘检察官，流水的‘主任”。主任检察官在职级上参照庭长，其身份保障亦与庭长〖ZW(〗根据我国台湾地区“司法院”大法官第539号释字，庭长并不因其庭长身份而受到职业保障，只是因为庭长是由法官兼任，因其法官资格而受到身份保障。〖ZW)〗相同。因此，并不存在“终身主任检察官”，当不再适任时，便讨论其退场问题。2012年4月27日，“法务部”公布了“高等法院以下各级法院及其分院检察署主任检察官职期调任办法”〖ZW(〗该“办法”自2012年7月6日起施行。〖ZW)〗，结束了“万年主任检察官”的历史。“办法”规定主任检察官任期四年，以连任一次为限。在连任之前及任期届满之后，由法务部组成的“高等法院以下各级法院及其分院检察署主任检察官职期审查会”进行审查，经审查认为不适任者取消其主任检察官身份，回任本级检察官。一旦任期届满，即使审查合格也不能保留主任检察官身份，而须升任上一审级法院检察署的检察官。 笔者认为，身份保障固然有助于防止人才流失，但却无法满足队伍适时更新的需要，对于主任检察官业务水平的进一步提高缺乏必要刺激。由于主任检察官的员额相对确定，主任检察官终身制还势必挫伤其他检察官的积极性，在突显主任检察官优越地位的同时，实质上贬损了其他检察官的地位。因此，祖国大陆有必要借鉴我国台湾地区的任期制度，配套完善主任检察官的职业流转机制。 四、改革的理想进路 我国台湾地区检察系统并无所谓的检察官办案责任制问题。究其原因在于，每一名检察官都是独立的办案主体，为所承办的案件负责乃当然推论。主任检察官仅监督办案，并非审批案件，因不干涉承办人的办案意见，故与办案责任制亦无关系。此种“检察官——主任检察官——检察长”的权责分配体制简单易行，效果却甚佳。祖国大陆检察系统存在主诉（办）检察官、部门负责人以及部门副职的繁复设置，人员冗余，关系混乱。改革应以“奥卡姆剃刀”原理为指导，〖ZW(〗此观点系张建伟教授指导过程中提出，笔者特表谢意。〖ZW)〗一方面通过职能整合，剔除冗余机构；另一方面，坚持“如无必要，勿增实体”。 笔者认为，祖国大陆检察官办案责任制改革有三项目的，即改变业务部门的行政化管理模式，加强检察官的办案独立性，提高案件办理的专业水平。与之相对应，改革的理想进路应包括：第一，实行检察机关人员的分类管理。检察业务与行政相分离，部门负责人退出检察业务，仅负责行政工作；第二，以主诉（办）制为过渡，确立检察官的独立司法人格；第三，增设主任检察官，协助检察长对检察业务进行监督，确保案件的专业化程度。 （一）人员分类管理，部门负责人退出检察业务 检察官相对独立是各国家和地区的共识。然此处的检察官仅指处理检察业务的专业人员。考虑到祖国大陆具有检察职务的人中大部分从事的是非检察业务，处在行政管理或者后勤服务岗位，有必要推行人员的分类管理。2013年3月，中共中央组织部、最高人民检察院发布了《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，将检察院工作人员区分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员，提出了分类管理的改革思路。其中，只有第一类人员才是真正意义上的“检察官”，有权处理检察业务。书记官属于检察辅助人员，辅助检察官办理案件。科处长乃行政级别，属于司法行政人员，只可处理行政工作。 一方面，分类管理思想要求检察官不再沿用党政干部的行政化管理模式，而实行单独的职务序列。检察业务是检察机关的核心工作，其他一切检察行政工作都是为此服务，由行政官担任业务部门最高领导乃行政化管理模式下的陋习，理应摒弃。故应确立检察官的单独职务序列，以弱化部门负责人的领导角色，抵制检察行政化衍生的“惟官是从”弊病。另一方面，去行政化要求部门负责人退出检察业务。案件的办理和审批是检察业务事项，只能由业务序列内的各级检察官负责，司法行政人员不得干涉。原设的部门负责人应当及时转变职责，淡出检察业务，不再对具体案件发表个人的倾向性意见，更不得审批案件，只可通过案件流程管理等实现行政管理和监督。只有部门负责人退出检察业务，才可能实现业务部门的去行政化。 需要注意的是，根治检察行政化以取消业务部门的行政管理层为最终目标。既然检察院内部已经设有综理全院行政事务的行政部门，如办公室、后勤部门等，在业务部门再设负责人专司行政只能是过渡措施。过渡阶段，各业务部门设置行政负责人须以必要为限，员额上也必须精简，否则会造成行政人员冗余，浪费检察人力资源。 （二）以主诉（办）制为过渡，确立检察官的独立地位 检察官办案责任制的核心在于检察官独立。此处的检察官并非主任检察官，主诉（办）检察官也只是一个过渡时期的称谓，不宜长期沿用。主诉（办）制改革以分类管理思想为指导：只有具有主诉（办）资格的检察官才为实质意义上的检察官，其余不具有独立办案资格的工作人员应淘汰出检察官队伍。由此观之，“检察官”势必替代“主诉（办）检察官”这一称谓，成为案件办理的独立主体。在落实检察官办案责任制改革，进一步确立检察官的独立地位过程中，以下几点内容值得注意。 第一，拥有独立办案资格的检察员和助理检察员均为检察官，享受身份保障。除非因工作严重失误造成错案，或严重违反办案纪律，检察官身份不被随意解除。除非检察长行使指令权，案件承办人亦不得任意变更。检察长指令权的行使必须符合程序规定，严禁口头指示，须书面作出并附理由。为缓解办案压力，检察官办案过程中可配备一定数量的检察官助理和书记员担任其助手。助手仅协助办案，不发表办案意见，不承担办案责任。第二，检察官在检察长的领导下独立承办案件，无需再经其他中间层审批。检察官在办理简单案件时行使决定权，对案件的事实、证据认定及法律适用均负责；在处理复杂案件时行使建议权，办案意见呈交主管检察长决定，检察官仅对案件的事实、证据认定负责。主管检察长不核准检察官的办案意见必须十分谨慎，原则上应以承办检察官认定的案件事实为前提，仅可在法律问题上做出决定，并对其负责。第三，检察业务内需全面废除审批制。审批制的目的在于通过行政监管方式来保证案件质量，但这与检察工作的司法属性相违背，无异于饮鸩止渴。经过十余年的主诉（办）制改革，各地检察机关已积累了一定数量的可以主诉或主办案件的检察官，双轨并行的时代背景已经改变，“三级审批”制再无适用空间。 （三）业务序列增设主任检察官，恪守监督职责 检察机关人员分类管理要求主任检察官与行政负责人分理检察与行政事务。主任检察官乃业务序列中一级，位列检察官与检察长之间，协助检察长监督检察业务。 主任检察官亲自承办案件时与其他检察官无异；对非由其承办的案件亦非办案责任主体，而是通过送阅制度对本办公室（办公组）内的检察业务进行监督，即承办人意见在提交检察长之前须先交由主任检察官审核。然送阅的目的在于指导监督，而非审批干预。主任检察官应恪守监督职责，无权决定或改变承办检察官的处理意见。第一，主任检察官的审核内容仅限于应调查的要件事实是否遗漏，法律适用是否有违误，涉及承办人认识层面的具体办案意见不做干涉。送阅制度不得影响承办检察官的独立性。第二，主任检察官如认为承办人在上述方面有错误，应与之充分沟通，无权自行修改办案意见。纵使提出个人倾向性的办案意见，亦无法律意义，而须连同承办意见一并呈报主管检察长，由主管检察长决定。第三，主任检察官与部门负责人分属不同序列。在人员分类管理的思想之下，前者是检察官的一级法律职称，后者是司法行政人员，二者不应由同一人兼任，在职级上也不存在可比性。试行经验中主任检察官由部门负责人兼任，以解决待遇保障问题的做法应当停止。《检察官法》应适时修改，明定主任检察官的法律地位，使其从一个岗位名称转变为一级法律职称。第四，主任检察官的流转机制应配套完善。一方面主任检察官不采终身制，设一定任期，并有连任次数限制。主任检察官队伍有适时更新的需要，任满一定期限后，需回任本级或升任上级检察院检察官，根据考察结果决定是否晋升或提前晋升检察官等级。另一方面，为避免主任检察官丧失在不同岗位历练的机会，任期之内可以在不同专业、不同部门，甚至不同院际之间进行轮岗。〖ZW(〗轮岗制为梁景明检察官的观点。（参见：梁景明.主任检察官办案制度：鉴镜与推进［C］. 海峡两岸关系法学研究会2013年度学术年会论文集北京：海研会自版，2014：322.）然而笔者认为，主任检察官不只是一个岗位名称，更应是一级法律职务，故轮岗制须与任期制结合，方可实现人员的合理流转。〖ZW)〗此外，还可以规定一定任期后的强制轮岗以防止利益固化。第五，设立主任检察官以处理检察事务为必要，故仅在业务部门设置。在案管等行政部门，由于不处理检察业务，故无需配备主任检察官，保留原部门负责人即可。在需要增设主任检察官的业务部门，员额配置方面，可参考我国台湾地区每6名检察官设置1名主任检察官的比例，应警惕主任检察官的泛滥。 综上，笔者认为，祖国大陆检察官办案责任制改革的理想进路应是使祖国大陆各级检察官的权力边际与我国台湾地区实现如下表的对应关系： 表二：两岸不同层级检察官的权力边际一览 我国台湾地区祖国大陆（检察业务序列）权责分配 检察官主诉（办）检察官 检察官独立办案主体、责任主体 主任检察官主任检察官监督主体 检察长主管检察长、检察长指令权行使主体 五、结语 检察官办案责任制改革的关键在于解决检察行政化问题，确立承办检察官的独立地位，主任检察官只是监督者，而非责任主体。检察业务与行政工作相分离，部门负责人负责行政工作，必须退出检察业务。检察官的独立性与业务办理的专业化水平之间应相互协调，需采检察官独立办案与主任检察官专业监督相结合的改革路径。需要注意的是，改革必须在法律框架内进行。为了给检察官办案责任制改革扫清障碍，应当适时修改《人民检察院组织法》、《检察官法》、《人民检察院诉讼规则》中与诉讼规律相矛盾的规定，实现检察院工作人员的分类管理，确立检察官单独的职务序列；从制度上取消业务部门的行政管理层，明确检察官的独立地位；明确主任检察官的法定地位，落实身份和待遇保障。 参考文献： ［1］ 龙宗智.主诉检察官办案责任制的依据和实施条件［J］.人民检察，2000，（2）：9. ［2］ 钱业桐.检察机关案件管理模式的扁平化［J］.国家检察官学院学报，2013，（6）：45. ［3］ 吴祥义，等.主诉检察官办案责任制的困境与出路［J］.中国检察官，2010，（12）：60. ［4］ 龙宗智.为什么要实行主诉检察官办案责任制——一论主诉检察官办案责任制［J］.人民检察，2000，（1）：19. ［5］ 彭真军，黄鹏.当前主诉检察官制度改革中存在的问题和对策［J］.当代法学，2002，（8）：154. ［6］ 潘祖全.主任检察官制度的实践与思考［J］.上海检察调研，2013，（4）：36. ［7］ 周晓燕,庄伟.主任检察官的理论与实践可行性研究报告［EB/OL］.（2013-12-10）［2014-02-25］.http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp?DMKID=218&XXBH=14687. ［8］ 顾忠华.闵行：主任检察官制度的先行者［J］.检察风云,2013，（24）：10. ［9］ 龙宗智.为什么要实行主诉检察官办案责任制——一论主诉检察官办案责任制［J］.人民检察，2000，（1）：17. ［10］ 姜世明.法院组织法［M］.台北：新学林出版社，2012：203. ［11］ 管欧.法院组织法论［M］.台北：三民书局股份有限公司，1990：175-180. ［12］ 林钰雄.检察官论［M］.北京：法律出版社，2008：29-32. ［13］ 龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革［J］.法学研究，2013，（1）:36. How to Strengthen the Responsibility of Prosecutors: Rethinking the Head Prosecutor System WANG Yichao （Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China） Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work. Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor 本文责任编辑：周玉芹 参考文献： ［1］ 龙宗智.主诉检察官办案责任制的依据和实施条件［J］.人民检察，2000，（2）：9. ［2］ 钱业桐.检察机关案件管理模式的扁平化［J］.国家检察官学院学报，2013，（6）：45. ［3］ 吴祥义，等.主诉检察官办案责任制的困境与出路［J］.中国检察官，2010，（12）：60. ［4］ 龙宗智.为什么要实行主诉检察官办案责任制——一论主诉检察官办案责任制［J］.人民检察，2000，（1）：19. ［5］ 彭真军，黄鹏.当前主诉检察官制度改革中存在的问题和对策［J］.当代法学，2002，（8）：154. ［6］ 潘祖全.主任检察官制度的实践与思考［J］.上海检察调研，2013，（4）：36. ［7］ 周晓燕,庄伟.主任检察官的理论与实践可行性研究报告［EB/OL］.（2013-12-10）［2014-02-25］.http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp?DMKID=218&XXBH=14687. ［8］ 顾忠华.闵行：主任检察官制度的先行者［J］.检察风云,2013，（24）：10. ［9］ 龙宗智.为什么要实行主诉检察官办案责任制——一论主诉检察官办案责任制［J］.人民检察，2000，（1）：17. ［10］ 姜世明.法院组织法［M］.台北：新学林出版社，2012：203. ［11］ 管欧.法院组织法论［M］.台北：三民书局股份有限公司，1990：175-180. ［12］ 林钰雄.检察官论［M］.北京：法律出版社，2008：29-32. ［13］ 龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革［J］.法学研究，2013，（1）:36. How to Strengthen the Responsibility of Prosecutors: Rethinking the Head Prosecutor System WANG Yichao （Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China） Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work. Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor 本文责任编辑：周玉芹 参考文献： ［1］ 龙宗智.主诉检察官办案责任制的依据和实施条件［J］.人民检察，2000，（2）：9. ［2］ 钱业桐.检察机关案件管理模式的扁平化［J］.国家检察官学院学报，2013，（6）：45. ［3］ 吴祥义，等.主诉检察官办案责任制的困境与出路［J］.中国检察官，2010，（12）：60. ［4］ 龙宗智.为什么要实行主诉检察官办案责任制——一论主诉检察官办案责任制［J］.人民检察，2000，（1）：19. ［5］ 彭真军，黄鹏.当前主诉检察官制度改革中存在的问题和对策［J］.当代法学，2002，（8）：154. ［6］ 潘祖全.主任检察官制度的实践与思考［J］.上海检察调研，2013，（4）：36. ［7］ 周晓燕,庄伟.主任检察官的理论与实践可行性研究报告［EB/OL］.（2013-12-10）［2014-02-25］.http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp?DMKID=218&XXBH=14687. ［8］ 顾忠华.闵行：主任检察官制度的先行者［J］.检察风云,2013，（24）：10. ［9］ 龙宗智.为什么要实行主诉检察官办案责任制——一论主诉检察官办案责任制［J］.人民检察，2000，（1）：17. ［10］ 姜世明.法院组织法［M］.台北：新学林出版社，2012：203. ［11］ 管欧.法院组织法论［M］.台北：三民书局股份有限公司，1990：175-180. ［12］ 林钰雄.检察官论［M］.北京：法律出版社，2008：29-32. ［13］ 龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革［J］.法学研究，2013，（1）:36. How to Strengthen the Responsibility of Prosecutors: Rethinking the Head Prosecutor System WANG Yichao （Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China） Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work. Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor 本文责任编辑：周玉芹 |
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