| 标题 | 法律监督统一立法的现实与理想 |
| 范文 | 李斌+张云霄 摘要：全国各省级地方性法律监督立法的普遍出现，反映出检察机关对于法律监督工作的重视，但立法条文的宣言化、口号化，导致法律监督能力并未因此提升、法律监督效果也未能有效改善，反而是由于各地实行的检察机关业务考评工作，由于考评重点的明确化、考评手段的细则化、考评效果的评估化，使法律监督工作逐步有形化、高效化，而且柔性监督手段更有利于被监督对象的接受从而产生监督效果。在对比分析的基础上，法律监督统一立法应当从业务考评工作中汲取有益经验，进行细密化的立法，并对法律监督手段加以补强，完善法律监督的效果评估机制，从而解决法律监督立法缺位、大而不当的问题。 关键词：法律监督；法律监督法；诉讼监督；业务考评 中图分类号：DF01文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.03.04 《宪法》第129条宣告了人民检察院作为法律监督机关的宪法地位，党的十八大报告中更是将法律监督作为健全权力运行制约和监督体系的一个重要方面。这一原则性的规定落实到司法实践中，需要细密化的规则予以配合。遗憾的是，在上位法层面，法律监督的规定仍乏陈可数，只是在《宪法》、《人民检察院组织法》中对检察机关的法律监督职能、工作内容进行了简要概括，更多的内容散见于三大诉讼法中，以及《看守所条例》、《监狱法》、《海关法》和《人民警察法》等相对孤立的原则性规定之中，而三大诉讼法均没有也无法以专章或专节形式规定检察机关的法律监督权。名不正则言不顺，作为法律监督主体的检察机关在行使法律监督职能时也遇到了上述掣肘问题，近十几年来各地检察机关一直积极推动法律监督的地方立法活动，正如浙江省人民检察院陈云龙检察长在2010年两会时提出《中华人民共和国法律监督法》立法议案的初衷，法律监督统一立法的目的就在于解决法律监督概念缺位、法律监督权限设定薄弱、手段不足、法律监督后果规定缺位等现实问题 ［1］。但纸面到现实仍有很大距离。 一、法律监督立法素描：以各省级地区的法律监督立法为模板 最早的一部地方性法律监督决定出现在1999年9月，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《关于加强检察机关法律监督工作切实维护司法公正的决议》，用短短7个条文拉开了地方性法律监督立法的大幕。这种立法活动自2009年开始进入加速完成阶段，全国九成省市的法律监督地方性法规均是在2009-2011年三年内完成的（参见图1），随着2011年9月底江苏省《关于加强对诉讼活动法律监督工作的决议》的出台，全国除港澳台的31个省市自治区均有了自己的地方性法律监督立法，从地方权力机关的角度，对检察机关的法律监督工作予以进一步明确和规范。 图1：地方性法律监督立法文件出台时间情况对比图〖HT〗 （一）立法内容具有高度同质性 这31个省市自治区的地方性法律监督立法不仅在创制时间上具有一定的重合性，在题目和条文内容上也具有高度的相似性。从题目来看，31个地方立法中，17个采用了“决议”的形式，另外14个则采用了“决定”的形式〖ZW(〗有论者对决议、决定的适用进行了研究，认为法律监督立法，不是具体执行某项工作，而是确立诉讼监督的重点、方式、机制等规则。它的效果不是源自“决定”的权威（即一经认定或确认就立即产生效果），而是取决于相关机关的贯彻落实与执行。从这个意义说，不论就诉讼监督还是法律监督进行地方性立法，均应使用“决议”的形式。(参见:邹开红,鲁俊华.诉讼监督地方立法的比较研究［G］//甄珍.人大监督与诉讼监督.北京:法律出版社，2010.)〖ZW)〗;全部采用了“加强”……的状语；绝大多数（30个）在题目中限定为“检察机关”、“检察院”的法律监督（诉讼活动监督），例外的是最后制定的《江苏省人大常委会关于加强对诉讼活动法律监督工作的决议》，在题目中并未限定为是检察机关的法律监督工作，这些共同点可以用甘肃省的《关于加强检察机关法律监督工作的决议》一言以蔽之。 从条文内容来看，这些地方性法规少则5条（比如安徽省），多则21条（比如广东省），以平均九条半的内容，基本涵盖了法律监督的主要方面，如监督重点、监督渠道、监督方式、监督机制、被监督单位的责任和义务、自身建设、相关方面的支持与参与、人大监督、相关细则的制定等，从内容到题目均有较大的同质性，许多内容存在相似之处。此处，以法律监督重点为为例，绝大多数地方立法将对诉讼活动（具体表述为刑事诉讼、民事审判、行政诉讼）作为法律监督的主要内容，例外的是湖北省的《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，将法律监督的视角已经扩展到了“执法及司法活动中违反法律规定的行为”。〖ZW(〗《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关法律监督工作的决定》第1条规定：全省检察机关应当始终坚持国家法律监督机关的宪法定位，自觉将法律监督工作置于党的领导和人大及其常委会的监督之下，进一步增强监督意识，忠实履行法律监督职责，加强宪法和法律规定的检察机关各项法律监督工作，依法监督和纠正执法及司法活动中违反法律规定的行为，保障法律的统一正确实施。〖ZW)〗 （二）立法条文宣言化、口号化，可操作性不高 31个地方立法中，29个采用了纲领性、宣言式的立法模式，最为典型的是安徽省《关于加强人民检察院诉讼活动法律监督工作的决定》，用五个“进一步……”条文，即“进一步提高对诉讼活动法律监督工作重要性的认识”、“ 进一步加大对诉讼活动法律监督的工作力度”、“ 进一步强化对诉讼活动法律监督的配合与支持”、“ 进一步提升诉讼活动法律监督的能力和水平”、“ 进一步营造有利于诉讼活动法律监督的法治环境”，与其说是法律规范，更加类似于宣言式的纲领性文件。另外2个较为细则化的立法出现在广东和重庆，以广东省的《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》为例，全文21条，对法律监督的各个环节、监督机制、各机关的配合措施、监督能力建设等重点问题进行了分项列举，较为细致地梳理了诉讼监督工作的具体内容。但广东省的立法模式在全国的地方立法中的特立独行，也反映出法律监督地方立法普遍缺乏细化措施，多为泛泛而论的纲领性文件，缺乏可操作性。 （三）监督视角集中在诉讼活动，监督手段较为单一 从题目就可以得出这一结论，超过半数（17个）的地方法规都是将题目中的法律监督限定于对诉讼活动的监督。另外14个虽然题目中限定是诉讼活动的监督，但在正文的监督内容表述中，仍有9个省市将监督内容表述为对刑事、民事、行政诉讼的监督，基本上也等同于对诉讼活动的监督，仅有湖北、甘肃、宁夏、山东、西藏5个省市采取了广泛的法律监督范围，将职务犯罪查办、行政违法线索移送等也纳入监督范围。 监督手段的设置也具有相似性，绝大部分地方立法都将发送检察建议、纠正违法通知书、提起抗诉作为履行监督职能的主要手段，如九成地方立法将检察建议、纠正违法等监督手段明确列举（28个、90.32%），八成地方立法同时指出了抗诉手段对于监督职能形式的重要性（25个、80.65%）；其次较常采用的监督手段有查办案件、调查核实（13个、41.94%）或者建议再审（11个、35.48%）、建议更换承办人（11个、35.48%）等，三分之一以上的地方立法都列举了上述监督方式；另外在少部分地方立法中列出的监督手段有：引导侦查、提前介入（4个、12.90%）、通知立案（4个、12.90%）、民行案件中的公益诉讼、督促支持起诉（3个、9.68%）、量刑规范化改革（2个、6.45%）、类案监督（1个、3.23%）等。 二、法律监督立法效用考察：以北京市检察机关的司法实践为样本 法律监督的地方立法是否起到了强化检察机关法律监督职能的作用，需要通过实践中法律监督的运行情况进行对比分析，本文选取了北京市的立法和司法实践作为样本。北京市的《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》（以下简称《决议》）出台于2008年9月，属于较早出台的省份之一，而且《决议》出台距今已有5年多，对其效果进行定量分析足矣。鉴于立法对司法的作用有一定的滞后性，故将2008年也记为地方监督立法前的年份，之后2009-2012年4年记为地方监督立法后年份，在对比分析中既有《决议》出台前后四年法律监督情况的比较，也有对2005-2012年8年间法律监督工作开展的连续分析，进而分析出地方法律监督立法对司法实践的影响大小。〖ZW(〗以下数据如无特殊说明均来源于《北京市检察年鉴》（2006-2012）以及北京市检察机关历年的工作报告。〖ZW)〗 （一）对法律监督工作重视程度日益提高，但监督能力并未随之加强 最高人民检察院曹建明检察长在工作报告中曾指出：检察机关“法律监督职能作用发挥得还不充分，不敢监督、不善监督、监督不到位的现象仍然存在”［2］。基于此，北京市的《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》要求“全市各级人民检察院应当加强自身建设，切实提高法律监督能力。要提升检察队伍的整体素质，做到严格、公正、文明、清廉执法，正确行使法律监督职权”，出台《决议》的目的在于“进一步加强诉讼监督意识”、“进一步突出诉讼监督重点”、“进一步健全诉讼监督机制”、“进一步提高诉讼监督能力”［3］。 这种对法律监督工作的重视和强调在检察工作中也有所体现。以审判监督的重要手段抗诉为例，从北京市检察机关2005年至2012年的8年抗诉情况来看，基本上是上升趋势，尤其是在2006年至2009年保持了较高的增长率，自2010、2011、2012年开始有所下滑，但仍与2008年的抗诉数据持平（参见图2）。从前后两个4年的平均情况来看，2005-2008年的地方监督立法前4年（以下简称前4年）中年均抗诉案件53件，与同期年均起诉案件18595件相比，抗诉率为0.29%；2009-2012年的地方监督立法后4年（以下简称后4年）中年均抗诉案件75件，与同期年均起诉案件19899件相比，抗诉率为0.38%。从抗诉案件的绝对数量来看，后4年比前4年增长了41.5%，增长幅度较大（参见表1）。 但思想的重视并不等同于能力的提升。从前后4年检察机关上下级之间对审判监督手段行使的态度来看，检察机关的审判监督能力也没有因地方监督立法的出现而有较大改观。在检察一体制的制约下，一审检察机关提起的抗诉还有被上级检察机关撤回的可能。从这8年来看，共计撤回抗诉107件，撤抗率达到20.94%，有的年份（2005年）撤抗率甚至达到37.78%，也就是说1/5的提抗案件被上级机关否定。前4年北京市检察机关年均撤抗13件，同期年均提起抗诉的案件53件，撤抗率为24.53%；后4年年均撤抗14件，同期年均提起抗诉的案件75件，撤抗率为18.39%，虽然撤抗率的小幅下降反映出检察机关自身法律监督能力有了一定提升，但撤抗率始终保持在二成左右的现实，也意味着检察机关上下级之间尚有统一提高法律监督能力的空间。而且从抗诉案件占同期起诉案件的比例来看，由于同期提起公诉的案件也有着7%的增长速度，审判监督数量的增加有水涨船高的因素，从抗诉率来看，前4年抗诉率为0.29%，后4年抗诉率为0.38%，增长程度甚至不到0.1%，总体而言，以抗诉手段进行的审判监督工作任重而道远，并未随着地方监督立法的生成而有较大改观（参见表2）。 图2：抗诉工作年度变化对比图 表1：2005-2012年北京市检察机关抗诉职能履行情况 年度 起诉(件) 二审提抗(件)再审抗诉(件)抗诉合计(件)抗诉占同期起诉比例 200517579432450.26% 200618171453480.26% 200719929561570.29% 200818700611620.33% 200919619855900.46% 201019354746800.41% 201119657575620.31% 201220965598670.32% 表2：2005-2012年北京市检察机关提抗及撤抗情况 年份提 抗（件）撤抗（件）撤抗率% 2005451737.78 2006481020.83 2007571831.58 200862711.29 2009902426.67 2010801417.5 2011621320.97 20126745.97 合计56412021.28 （二）监督手段薄弱，监督效果差强人意 虽然北京市检察机关已经认识到“现行法律对某些方面的诉讼监督规定的较为原则，法定程序不健全，缺乏实践操作性，在很大程度上制约了诉讼监督工作深入开展”，但北京市的《决议》也未能改变上述局面，对监督手段并未明确列举，只是强调“创新监督工作机制，改进监督工作方法，增强监督实效。要充分运用法律赋予的监督手段，全面加强对诉讼活动各环节，尤其是诉讼活动中执法过程的法律监督”，在向被监督对象提要求时，才对监督手段稍有提及，即要求各被监督对象充分重视、配合检察机关提出的“纠正违法通知书和检察建议”、“民刑事案件的抗诉、建议再审”、“列席审委会”等，监督手段的设定基本上与三大诉讼法的规定一致，较为笼统，而且对监督对象不配合监督工作的后果没有规定。立法的粗疏，在司法上的反映也很直接。 以立案监督为例，根据《刑诉法》规定检察机关发现公安机关应当立案而不立案的可以要求公安机关说明不立案理由，发出《要求说明不立案理由通知书》，认为不立案理由不成立的，可以通知公安机关立案，公安机关接到通知后，“应当”立案。刑诉规则中又增加了对不应当立案而立案的监督，可以通过制作《要求说明立案理由通知书》的形式进行监督。监督的过程就是采用制发《要求说明（不）立案理由通知书》、《通知立案书》/《撤销立案书》的形式，对公安机关不执行立案监督意见的，可以继续采取发出《纠正违法通知书》的形式予以纠正，如果公安机关仍不纠正的，可以报上一级检察机关协商同级公安机关处理。上述监督环节虽然环环相扣，但监督的手段也无外乎发送文书、纠正违法等保守手段，导致实践中的监督效果并不理想。从北京市检察机关2005-2012年的立案监督情况来看，对公安机关应当立案而不立案的监督（以《要求说明不立案理由通知书》形式）逐年增长，2005-2009年的数量基本稳定在年均120件左右，2010年之后几乎连年翻番，最高2012年636件比最低的2006年110件，增长了六倍之多，三年年均增幅达到131%。相对于检察机关高涨的立案监督热情，公安机关的配合程度并不令人满意：要求说明不立案理由后公安机关主动立案的比例一直未超过半数，只在2012年取得了刚不到七成的成绩；再之后采取的通知公安机关立案，虽然法律规定，公安机关“应当”立案，这种强制性的规定在实践中仍有落空的可能，如2007、2009、2010、2011年均有少则1件、多则5件的案件，公安机关因各种原因未执行立案通知。总体而言，对公安机关应当立案而不立案的监督成功率在2009年之前一直处于两成不到的低谷，2010年之后成功率开始大幅提高，最高（2012年）取得了84.28%的成功率，8年来进行立案监督1825件，监督成功956件，监督成功率刚刚过半数，54.03%，监督效果差强人意（参见表3）。〖FL)〗 表3：2005-2012年北京市检察机关立案监督工作情况 监督 类型 年度 对应当立案而不立案的监督（件） 要求说明不立案理由公安机关主动立案要求说明不立案理由成功率通知公安机关立案 公安机关执行通知情况 立案未立案执行通知成功率不立案监督成功率 对不应当立案而立案的监督（件） 提出纠正已纠正 不当立案监督成功率 200513275.30%911-122.22%13.64%--- 200611076.36%1212-100.00%17.27%--- 200711954.20%1210183.33%12.61%--- 20081231310.57%713-185.71%21.14%1-- 2009129129.30%1816-88.89%21.71%12200.00% 20102187433.94%4544-97.78%54.13%302996.67% 201135815743.85%7469193.24%63.13%11510490.43% 201263644369.65%6193-152.46%84.28%34631089.60% （三）各项监督工作并未随地方监督立法出台而显著提升，反而因业务考评的开展而有了质的突破 虽然审判监督工作地方监督立法的前后4年变化不大，但其他法律监督内容如立案监督、民行监督、侦查监督、监所检察监督等在后4年尤其是2010年之后有了质的飞跃。如前所述，对公安机关应当立案而不立案的监督在2005-2009年一直保持在年均120件左右的数量，但2010年开始，数量几乎翻倍增长，年均增幅达到64%以上；对公安机关不应当立案而立案的监督在2008年之前几乎没有，只有2008年的1件，即使是在《决议》出台后的2009年，也仍为1件，并未显示出《决议》在改变监督薄弱环节的作用，同样是自2010年开始，对不当立案的监督有了十数倍的增长，2010年提出纠正30件、2011年纠正115件、2012年更是攀升至346件，几乎是每年翻番式增长。同样的现象也出现在侦查监督、民行监督、监所检察监督中，如对刑罚执行和监管活动的监督中，监所检察部门在2005-2009年采用书面纠正违法通知书、检察建议的形式进行监督的寥寥无几，尤其是书面纠正违法的情形更是每年只有一两件，这也与监所检察部门与被监督对象长期共处，无论是办公处所还是日常的办公活动，甚至用餐问题都有赖于被监督者的配合和解决，由此也导致了刚性监督手段行使阙如，对监督中发现的问题多采用口头检察建议的形式，监督的随意性大、强度不够。这种情形也是一致延续到《决议》出台后的2009年，直至2010年才有了较大改观：2010、2011、2012年的书面纠正违法情形较之2009年的2件增长的四五十倍，一举升至年均102件。 这种法律监督实践质效提升与地方监督立法出台的时间间隔性，在一定程度上排除了地方监督立法对实践的作用力，加之2005-2012年均未有大规模的立法修改活动，新《刑诉法》、《刑法修正案（八）》的生效实施基本上是在2012年5月之后，可以说，立法的变化并非法律监督工作在2010年之后发生显著变化的原因。通过考察北京市检察机关的工作实践，发现造成2010年之后各项法律监督工作均取得显著提升的一个重要原因，就是检察机关自2010年开始实施的基层检察机关建设考核工作，按照最高人民检察院的意图，这项工作的目的在于“通过考核引导和督促基层检察院全面履行法律监督职责，推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化建设，促进基层检察院建设科学发展”〖ZW(〗 参见：《基层人民检察院建设考核办法（试行）》（2010年3月26日颁行）第2条。〖ZW)〗,其中检察业务建设中的重要组成部分就是对“履行各项检察职能”以及相应的“执法质量”、“执法效果” 的考核。虽然北京市早在2009年就出台了《北京市基层人民检察院建设考评实施办法》，但无论是在考评内容还是具体项目上都较为粗疏，导致最终考核效果不明显，与诉讼监督职能行使相关的各项工作在2009年并没有出现明显变化，直至2010年最高人民检察院《基层人民检察院建设考核办法（试行）》的出台，北京市据此修改了相应内容、细化了考核重点和评价标准，尤其是完善了考评结果的运用机制——考核成绩优秀或者考评总成绩排名连续上升且进步幅度最大的基层检察院, 可被评选为“首都先进检察院”，而“年度考评排名下降幅度最大且降幅达到三名以上的基层检察机关，考评领导小组将安排与该院领导班子集体谈话，分析原因，并将该院列为帮促院，提出改进意见”。〖ZW(〗 参见：《2010年度北京市基层人民检察院建设考评实施办法》第31条。〖ZW)〗可以说，业务考核工作不仅将提高检察机关的监督能力作为重点内容，最终考评成绩与基层检察机关尤其是基层检察机关领导班子的利益相关性，也促使各基层检察机关开始重视与考核得分点有关的工作，如立案监督中“监督侦查机关或检察机关侦查部门立案的，每立案一人计1分；判处不满3年有期徒刑的，每人加1分；判处3年以上不满10年有期徒刑的，每人加2分；判处10年以上有期徒刑的，每人加4分；判处无期徒刑、死刑的，每人加10分”〖ZW(〗 参见：《2013年度北京市基层人民检察院建设考评细则》第3条。〖ZW)〗，相较于捕后质量不高等导致的减分，这种可能大幅提升考评成绩的加分项深得人心，也是各院在履职工作中的重点工作内容，于是体现在监督数据的变化上，就是2009年之前各项数据大体稳定或者增幅有限，而到2010年考核办法正式实施后，各项数据就出现了大幅度的上升，呈现跳跃式增长。 （四）刚性监督手段的拓展空间不大，柔性监督生命力更强 虽说考核的指挥棒效应带来了各项监督工作节节攀升，但监督手段性质的不同，也造成各项监督工作并非齐头并进。如抗诉作为有着严格要求的监督方式，不同于检察建议、纠正违法、通知立案等弹性较大、标准较为灵活的监督手段，并未因考核标准的出台而有突出变化。以刑事抗诉监督权的行使为例，《决议》规定，“人民法院对人民检察院依法提起的刑事抗诉案件和民事、行政抗诉案件，应当依照程序及时审理，原判决、裁定确有错误的，要依法纠正”，用宣言式的条文要求法院对检察机关以抗诉手段行使诉讼监督职能予以支持、配合，但这种宣言式的条文落实到司法实践中，并未起到立竿见影的效果。北京市检察机关2005-2012年间采用二审程序、审判监督程序提抗511件，年均64件左右，提抗率也在千分之二到千分之四左右小幅波动，提抗数、提抗率都较为稳定，并没有因《决议》出台、考评工作等因素而有明显变化。从抗诉成功率来看，8年间法院共计审结抗诉案件406件，其中191件被改判或发回重审，另有215件维持原判，抗诉意见被采纳率仅为47%，仅有不到半数的抗诉得到了法院的认同。即使考虑到《决议》出台、考评工作开始对抗诉工作的正向促进作用，对前后4年的抗诉成功率进行对比分析，发现前4年年均抗诉成功17件，占同期法院审结抗诉案件的43.13%，后4年年均抗诉成功30件，虽然绝对数量几乎翻了一倍，但占同期法院审结抗诉案件的比例即抗诉成功率仍不到五成，为49.59%，从这个角度来看，前后四年的审判监督效果（获得法院改判、纠正法院错误判决）并没有明显的提升，在半数以下徘徊（参见表4）。 与抗诉这一刚性监督手段的有限行使不同，检察建议、纠正违法通知书等弹性较大的监督手段，无论是作用范围还是监督效果都略胜一筹。以侦查监督中的书面纠正违法活动为例，2005-2012年北京市检察机关在审查批捕阶段针对侦查机关违法行为发出纠正违法通知书228件，年均28.5件，除2005-2009年数字较为稳定外，自2010年开始翻番增长，近三年的年均增长率达到193.33%，占同期审查批捕案件的数量也从最低的0.19%，增长到3.17%，增长了16倍之多。伴随监督数量增长的还有监督效果的提升，8年间收到侦查机关回复、违法行为得以纠正的有182件，监督成功率为79.82%，甚至不乏有的年份（2010年）取得了100%的监督成功率（参见表5）。较之数量稳定、成功率低的抗诉手段，柔性监督手段的适用范围更广、可拓展空间更大，而且也有着更好的监督效果。 表4：2005-2012年北京市检察机关抗诉结果情况 年份起诉（件）提 抗（件）提抗率‰撤抗（件）撤抗率%提抗成功改 判（件）发回重审（件）维持原判（件）抗诉成功抗诉成功率(%) 200517579452.561737.78286034615.00 200618171482.641020.8338105141551.72 200719929572.861831.5839202222250.00 200818700623.32711.2955197212655.32 200919619904.592426.67662311323451.52 201019354804.131417.566185312342.59 201119657623.151320.9749236322947.54 201220965672.9645.9758297293655.38 表5：2005-2012年北京市检察机关审查 批捕阶段书面纠正违法情况 年度 审查批捕阶段发出书面纠正违法案件数（件） 提出纠正已纠正监督成功率 20057457.14% 200622100.00% 20072-0.00% 200811436.36% 200915853.33% 20103333100.00% 2011564376.79% 20121028886.27% 综上，地方监督立法的出台一方面促进了检察机关对法律监督工作的重视，但由于监督手段的单一化、监督保障的白条化，地方检察机关对推进法律监督工作心有余而力不足，无论是监督能力还是监督效果未随着立法的诞生而发生质的飞跃，只是随着刑事诉讼执法的规范化、文明化尤其是检察业务考评重点的变化而产生了些微的进步，监督立法对司法实践的影响不大。而且从监督效果来看，刚性的监督手段由于法律后果的缺失、监督者与被监督者之间关系的微妙化，导致适用少、效果小，比较而言，柔性监督手段由于法律后果并不严重，也未过多触及被监督者的利益，从而更容易被接受而产生一定的监督效果。 三、法律监督统一立法的瓶颈：以业务考评办法与法律监督地方立法的对比为视角 不仅三大诉讼法对法律监督的内容规定概括、宣言化，范围狭窄，缺乏具体、操作性强的法律规范，就连上述试图对法律监督问题进行细化的地方性法律监督文件也同样存在一个共性的问题，即总则规定的监督权力的广泛性与分则规定的具体监督方式的狭窄性之间的矛盾，所谈及的监督方式无外乎抗诉、检察建议、纠正违法等，对监督对象不执行监督意见的，缺乏硬性的罚则，多是宣言性、倡议性的规定，要求各个被监督机关认真配合、积极整改等等，没有牙齿的法律，往往也发挥不了应有的威慑力和影响力。一部统一的法律的缺位，往往意味着对某一类事项规制的缺乏，从另一个角度说，也往往意味着对某一类公权力的运行缺乏必要的制约与监督。法律监督统一立法任重而道远，在立法的必要性不存异议的前提下，如何立，就是一个现实问题。对照对上述法律监督立法的定性及定量分析，汲取检察机关绩效考评工作的有益经验是一个该当选项。 （一）立法模式的选择 北京市的《决议》全文共7条、1400余字，对监督范围、监督重点、监督工作机制、自身监督能力建设、被监督对象的配合、行刑衔接工作、人大常委会对检察机关监督等七个方面对检察机关的法律监督工作，主要是诉讼监督工作进行了简单的白描，如上所述，无论是监督手段、监督范围还是监督后果上都缺乏可操行性的规定，这种宣言式、粗线条的立法模式也是其2008年出台后未能产生如期效果的一个重要原因。对比北京市的《基层院考核工作办法》，自2009年出台以来，年年有更新，尤其是所附的《考核工作细则》以及相应的评分标准，使以法律监督为重要内容的检察机关工作有了具体的操作指南，并且在考核指挥棒的指引下，触及监督的薄弱环节、监督的重点环节，大大加强了监督的方向性和可操作性。以2013年7月新修改的《北京市基层人民检察院建设考评实施办法》为例，全文共38条、5700余字，并辅之以三个考评细则和三套考评表，将分院、基层院、派出院作为不同主体，量体裁衣，分别制定了相应的考评细则和考评表，其中对区县院考评细则共126条、对分院考评细则共130条，对派出院考评细则共17条。无论是考评细则还是考评表的设计，均将法律监督的重点内容予以关注，监督工作是否履行、效果是否良好，对应了相应的考核分数、考核比重。如在侦监工作的考核中，法律监督工作仅次于对审查逮捕质量（分值比例42%）的要求，将其细分为监督立案（分值比例13%）、监督撤案（分值比例8%）、纠正漏捕（分值比例7%）、监督侦查活动违法（分值比例12%）四个方面，共占考核总分的40%，其中监督侦查活动违法又细分为制发纠正违法通知书和建立公检联席会议两种形式，前者适用于侦查活动中的严重违法情形，后者适用于轻微违法情形予以通报的，而且均要求确实产生效果的（违法行为得以纠正、监督建议得到认可并整改），才能获得相应的考核加分,甚至对后者的监督形式、监督效果体现都进行了明确要求，即必须形成相应的会议纪要、会议通报。〖ZW(〗 参见：《2013年度北京市基层人民检察院建设考评细则》第6条。〖ZW)〗 两相对比，地方监督立法的宣言化、纲领化，使其的诞生并未能带来法律监督工作的革新，反而是细致入微、繁而有物的考评办法更有效、更高效地促进了法律监督工作的进步。因此，在探讨统一的法律监督立法时，有必要参考这种有效、有用的立法模式，防止法律监督法的大而无当。 （二）法律监督手段的补强 通过对实践中法律监督手段发挥作用的考察，发现监督手段薄弱导致监督效果差，其中刚性手段（如抗诉、通知立案）发挥作用的空间有限、成功率低，不及柔性手段（如纠正违法、检察建议）等。地方监督立法中往往仅对监督手段进行粗略、与法条一致的描述，对如何行使、如何发挥效用并未提及，如在民行案件监督问题上，北京市的《决议》只是规定了法院对于“民事、行政抗诉案件，应当依照程序及时审理，原判决、裁定确有错误的，要依法纠正；对人民检察院建议再审的，应当及时审查决定是否启动再审，符合再审条件的，要依法再审。应当会同人民检察院进一步落实并规范检察长列席同级法院审判委员会的制度”，具体如何行使民行抗诉权，如何监督民行案件，并未过多涉及。而在北京市的考评办法中，针对民行案件的监督问题，不仅区分了提请抗诉、提出抗诉、再审检察建议等不同方式，对于检察建议适用的范围又区分为针对诉讼程序的监督和针对执行的监督，均包括审判程序（执行）违法情形或审判人员（执行）违法行为、裁判（执行文书）笔误等瑕疵问题两类重要程度不同的问题。可以说这种针对性、时效性更强的法律监督手段的确立和完善，是促进法律监督工作有效进行的重中之重。 （三）法律监督效果的评估 法律监督权的行使贵在有效，即能带来法制统一、公平正义的良好社会效果。但考察中发现地方监督立法并未重视监督效果的评估工作，仅将人大常委会对检察机关的监督、定期或不定期听取检察机关报告，作为评估的主要手段，缺乏科学有效、直观便捷的评估标准和评估体系，容易导致法律监督工作看上去做了，实际上却没有什么效用的尴尬局面。对比考评工作的要求，通过百分制、排名制的考核体系，用分值大小、权重、各个检察机关的横纵对比，作为评价法律监督工作是否做到实处的标准、杠杆，起到了很好的效果。同样以民行监督中的检察建议制发为例，考评细则中对检察建议的监督效果有明确要求，检察建议的提出必须“正确适当且必要，并要求人民法院书面采纳回复了本检察建议，采取了撤销、变更、更换承办人、对责任人员进行违纪处分等纠正方式，方能计分。针对裁判笔误提出的检察建议，仅限于较为严重的、对当事人权利义务产生影响的笔误问题。仅针对裁判或执行文书中校对不细致产生的笔误发出检察建议的，不计分。发出检察建议错误或没有必要的，不仅不能计分，还应减分。 “错误”指检察建议指出的审判程序或执行问题不存在或指出的问题不准确，“没有必要”指检察建议所指监督事项无监督价值，提出检察建议损害了检察建议的权威性。 〖ZW(DY〗参见：《2013年度北京市检察机关民事行政检察工作考评表》。〖ZW)〗对检察建议的法律后果——撤销、变更、更换承办人、对责任人员进行违纪处分等纠正方式——进行了明确，而且要求检察建议的提出必须确有必要，如果没必要的，滥用监督权，反而要被扣分。以此来强调、规范法律监督权的行使，也是法律监督统一立法的可借之鉴。 结语 《宪法》总则规定地位的无上性与法律监督细则的分散性、无序性，造成了实践中对法律监督的有用性、效用性的种种质疑。对照指导基层院工作重点、工作方向的业务考评工作，法律监督立法应当从立法模式的细则化、法律监督手段的补强化、监督效果的评估化等方面有所突破，使法律监督工作有章可循、有据可依，真正将宪法规定落实到司法实践中。 参考文献： ［1］陈云龙.关于提出“制定《中华人民共和国法律监督法》立法议案”的说明［EB/OL］.(2010-03-08)［2013-06-23］.http://www.jcrb.com/zhuanti/szzt/lianghui2010/jjjch/gzh/201004/t20100402_339602.htm. ［2］曹建明.2010年全国两会《最高人民检察院工作报告》［EB/OL］.（2010-03-11）［2013-06-23］.http://www.xinhuanet.com/2010lh/100311a/wz.htm. ［3］慕平.2008年9月在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议上所作的《北京市人民检察院关于开展诉讼监督工作情况的报告》［EB/OL］.(2008-09-24)［2013-10-11］. http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/09/24/[email protected] Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation: Based on the Qualitative and Quantitative of Legal Supervisions Local Legislation LI Bin1, ZHANG Yunxiao2 (1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078; 2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China) Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved. Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal 本文责任编辑：李晓锋 两相对比，地方监督立法的宣言化、纲领化，使其的诞生并未能带来法律监督工作的革新，反而是细致入微、繁而有物的考评办法更有效、更高效地促进了法律监督工作的进步。因此，在探讨统一的法律监督立法时，有必要参考这种有效、有用的立法模式，防止法律监督法的大而无当。 （二）法律监督手段的补强 通过对实践中法律监督手段发挥作用的考察，发现监督手段薄弱导致监督效果差，其中刚性手段（如抗诉、通知立案）发挥作用的空间有限、成功率低，不及柔性手段（如纠正违法、检察建议）等。地方监督立法中往往仅对监督手段进行粗略、与法条一致的描述，对如何行使、如何发挥效用并未提及，如在民行案件监督问题上，北京市的《决议》只是规定了法院对于“民事、行政抗诉案件，应当依照程序及时审理，原判决、裁定确有错误的，要依法纠正；对人民检察院建议再审的，应当及时审查决定是否启动再审，符合再审条件的，要依法再审。应当会同人民检察院进一步落实并规范检察长列席同级法院审判委员会的制度”，具体如何行使民行抗诉权，如何监督民行案件，并未过多涉及。而在北京市的考评办法中，针对民行案件的监督问题，不仅区分了提请抗诉、提出抗诉、再审检察建议等不同方式，对于检察建议适用的范围又区分为针对诉讼程序的监督和针对执行的监督，均包括审判程序（执行）违法情形或审判人员（执行）违法行为、裁判（执行文书）笔误等瑕疵问题两类重要程度不同的问题。可以说这种针对性、时效性更强的法律监督手段的确立和完善，是促进法律监督工作有效进行的重中之重。 （三）法律监督效果的评估 法律监督权的行使贵在有效，即能带来法制统一、公平正义的良好社会效果。但考察中发现地方监督立法并未重视监督效果的评估工作，仅将人大常委会对检察机关的监督、定期或不定期听取检察机关报告，作为评估的主要手段，缺乏科学有效、直观便捷的评估标准和评估体系，容易导致法律监督工作看上去做了，实际上却没有什么效用的尴尬局面。对比考评工作的要求，通过百分制、排名制的考核体系，用分值大小、权重、各个检察机关的横纵对比，作为评价法律监督工作是否做到实处的标准、杠杆，起到了很好的效果。同样以民行监督中的检察建议制发为例，考评细则中对检察建议的监督效果有明确要求，检察建议的提出必须“正确适当且必要，并要求人民法院书面采纳回复了本检察建议，采取了撤销、变更、更换承办人、对责任人员进行违纪处分等纠正方式，方能计分。针对裁判笔误提出的检察建议，仅限于较为严重的、对当事人权利义务产生影响的笔误问题。仅针对裁判或执行文书中校对不细致产生的笔误发出检察建议的，不计分。发出检察建议错误或没有必要的，不仅不能计分，还应减分。 “错误”指检察建议指出的审判程序或执行问题不存在或指出的问题不准确，“没有必要”指检察建议所指监督事项无监督价值，提出检察建议损害了检察建议的权威性。 〖ZW(DY〗参见：《2013年度北京市检察机关民事行政检察工作考评表》。〖ZW)〗对检察建议的法律后果——撤销、变更、更换承办人、对责任人员进行违纪处分等纠正方式——进行了明确，而且要求检察建议的提出必须确有必要，如果没必要的，滥用监督权，反而要被扣分。以此来强调、规范法律监督权的行使，也是法律监督统一立法的可借之鉴。 结语 《宪法》总则规定地位的无上性与法律监督细则的分散性、无序性，造成了实践中对法律监督的有用性、效用性的种种质疑。对照指导基层院工作重点、工作方向的业务考评工作，法律监督立法应当从立法模式的细则化、法律监督手段的补强化、监督效果的评估化等方面有所突破，使法律监督工作有章可循、有据可依，真正将宪法规定落实到司法实践中。 参考文献： ［1］陈云龙.关于提出“制定《中华人民共和国法律监督法》立法议案”的说明［EB/OL］.(2010-03-08)［2013-06-23］.http://www.jcrb.com/zhuanti/szzt/lianghui2010/jjjch/gzh/201004/t20100402_339602.htm. ［2］曹建明.2010年全国两会《最高人民检察院工作报告》［EB/OL］.（2010-03-11）［2013-06-23］.http://www.xinhuanet.com/2010lh/100311a/wz.htm. ［3］慕平.2008年9月在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议上所作的《北京市人民检察院关于开展诉讼监督工作情况的报告》［EB/OL］.(2008-09-24)［2013-10-11］. http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/09/24/[email protected] Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation: Based on the Qualitative and Quantitative of Legal Supervisions Local Legislation LI Bin1, ZHANG Yunxiao2 (1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078; 2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China) Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved. Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal 本文责任编辑：李晓锋 两相对比，地方监督立法的宣言化、纲领化，使其的诞生并未能带来法律监督工作的革新，反而是细致入微、繁而有物的考评办法更有效、更高效地促进了法律监督工作的进步。因此，在探讨统一的法律监督立法时，有必要参考这种有效、有用的立法模式，防止法律监督法的大而无当。 （二）法律监督手段的补强 通过对实践中法律监督手段发挥作用的考察，发现监督手段薄弱导致监督效果差，其中刚性手段（如抗诉、通知立案）发挥作用的空间有限、成功率低，不及柔性手段（如纠正违法、检察建议）等。地方监督立法中往往仅对监督手段进行粗略、与法条一致的描述，对如何行使、如何发挥效用并未提及，如在民行案件监督问题上，北京市的《决议》只是规定了法院对于“民事、行政抗诉案件，应当依照程序及时审理，原判决、裁定确有错误的，要依法纠正；对人民检察院建议再审的，应当及时审查决定是否启动再审，符合再审条件的，要依法再审。应当会同人民检察院进一步落实并规范检察长列席同级法院审判委员会的制度”，具体如何行使民行抗诉权，如何监督民行案件，并未过多涉及。而在北京市的考评办法中，针对民行案件的监督问题，不仅区分了提请抗诉、提出抗诉、再审检察建议等不同方式，对于检察建议适用的范围又区分为针对诉讼程序的监督和针对执行的监督，均包括审判程序（执行）违法情形或审判人员（执行）违法行为、裁判（执行文书）笔误等瑕疵问题两类重要程度不同的问题。可以说这种针对性、时效性更强的法律监督手段的确立和完善，是促进法律监督工作有效进行的重中之重。 （三）法律监督效果的评估 法律监督权的行使贵在有效，即能带来法制统一、公平正义的良好社会效果。但考察中发现地方监督立法并未重视监督效果的评估工作，仅将人大常委会对检察机关的监督、定期或不定期听取检察机关报告，作为评估的主要手段，缺乏科学有效、直观便捷的评估标准和评估体系，容易导致法律监督工作看上去做了，实际上却没有什么效用的尴尬局面。对比考评工作的要求，通过百分制、排名制的考核体系，用分值大小、权重、各个检察机关的横纵对比，作为评价法律监督工作是否做到实处的标准、杠杆，起到了很好的效果。同样以民行监督中的检察建议制发为例，考评细则中对检察建议的监督效果有明确要求，检察建议的提出必须“正确适当且必要，并要求人民法院书面采纳回复了本检察建议，采取了撤销、变更、更换承办人、对责任人员进行违纪处分等纠正方式，方能计分。针对裁判笔误提出的检察建议，仅限于较为严重的、对当事人权利义务产生影响的笔误问题。仅针对裁判或执行文书中校对不细致产生的笔误发出检察建议的，不计分。发出检察建议错误或没有必要的，不仅不能计分，还应减分。 “错误”指检察建议指出的审判程序或执行问题不存在或指出的问题不准确，“没有必要”指检察建议所指监督事项无监督价值，提出检察建议损害了检察建议的权威性。 〖ZW(DY〗参见：《2013年度北京市检察机关民事行政检察工作考评表》。〖ZW)〗对检察建议的法律后果——撤销、变更、更换承办人、对责任人员进行违纪处分等纠正方式——进行了明确，而且要求检察建议的提出必须确有必要，如果没必要的，滥用监督权，反而要被扣分。以此来强调、规范法律监督权的行使，也是法律监督统一立法的可借之鉴。 结语 《宪法》总则规定地位的无上性与法律监督细则的分散性、无序性，造成了实践中对法律监督的有用性、效用性的种种质疑。对照指导基层院工作重点、工作方向的业务考评工作，法律监督立法应当从立法模式的细则化、法律监督手段的补强化、监督效果的评估化等方面有所突破，使法律监督工作有章可循、有据可依，真正将宪法规定落实到司法实践中。 参考文献： ［1］陈云龙.关于提出“制定《中华人民共和国法律监督法》立法议案”的说明［EB/OL］.(2010-03-08)［2013-06-23］.http://www.jcrb.com/zhuanti/szzt/lianghui2010/jjjch/gzh/201004/t20100402_339602.htm. ［2］曹建明.2010年全国两会《最高人民检察院工作报告》［EB/OL］.（2010-03-11）［2013-06-23］.http://www.xinhuanet.com/2010lh/100311a/wz.htm. ［3］慕平.2008年9月在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议上所作的《北京市人民检察院关于开展诉讼监督工作情况的报告》［EB/OL］.(2008-09-24)［2013-10-11］. http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/09/24/[email protected] Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation: Based on the Qualitative and Quantitative of Legal Supervisions Local Legislation LI Bin1, ZHANG Yunxiao2 (1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078; 2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China) Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved. Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal 本文责任编辑：李晓锋 |
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