| 标题 | “以人为本”理念下我国行政合理性原则之反思与重构 |
| 范文 | 郑雪芹 摘要“以人为本”作为当今最热门的政治话题,反映在行政法上,就是要求行政主体树立人本法律观,重视行政合理性。因为“以人为本”与行政合理性原则都体现了现代行政法治的要求。本文正是在这一层面上对我国行政合理性原则的理论和制度进行了考察、反思,并对其地位与适用进行了重构,以期对我国的行政法治建设有所裨益。 关键词以人为本行政法治行政合理性原则 中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-195-03 一、“以人为本”与行政合理性原则的法学解读 “以人为本”是相对“以神为本”与“以物为本”提出来的。 “以人为本”的“本”,不是本体论的概念,而是价值论的概念,是讲在这个世界,这个国家什么是“根本”,什么是最宝贵的问题。“以人为本”表明:相对“神”、“物”而言,人是根本、人最重要豍。 “以人为本”的科学发展观在法学领域的体现与应用,就是人本法律观,即:人不仅是法律的主体,也是法律的目的和手段;法律服务于人的发展,维护人的权利,满足人的需要,实现人的利益豎。反映在行政法学研究上,“以人为本”的科学观发展要求我们以人本法律观为指导,树立有限政府理念,构建服务政府核心,突出责任政府形象,实现行政法治。 强调控制权力,促使行政权力保持足够的理性、节制和谨慎,是尊重和保障人的生命权、人身自由、财产权、思想及表达自由、宗教信仰等基本人权的重要前提,这在一个层面上体现了现代行政法治的深刻内涵;在另一层面上,现代行政法治则需要政府拥有足够的热情和相当的能力,致力于改善人们的就业、受教育、劳动、收入和生活质量,为促进社会生产力的进步、经济和社会福利的增长以及人权的不断发展而努力。在政府推动的社会变革时期,在立法不到位而出现的法律空白领域,如果信奉“法不规定即无权力”或者说“没有法律便无行政”,行政将变得无所作为,行政领域的法治将变得狭隘和不完整,而合理行政的意義正好凸现于此。 学界一般将合理行政问题视为行政法的一项基本原则,即行政合理性原则。行政合理性原则得以确立的理论前提,在于其能够解决行政裁量的广泛存在与权力监控需要间的两难关系。可以说现代行政的特点就是行政事务和行政权力迅速扩张,行政机关不可避免地拥有巨大的自由裁量权力。法谚云“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”所以,对行政裁量权的行使必须加以必要的限制,实施权力监控。显然,传统的合法性控制有些力不从心了,而更应遵循的是合理性控制。因为裁量权的本质属性是判断及其选择,而判断是否正当,选择是否合理便成为行政裁量权是否正确行使的主要辨别要求。相应地,行政合理性原则便成为对此种权力实施监控的主要原则。此外,行政合理性原则还是规则正义与实质正义的桥梁。法律规范作为设定人们行为的制度规则,应当体现社会正义的要求,符合规则正义。而就“徒法不足以自行”来说,法律体现的规则正义只能通过执法人员将其适用于具体的事实,才能得到落实。“行政是人的活动,而人的活动并不能与机器的运作相比较”豏。在这方面,行政合理性原则恰好可以实现规则正义与实质正义之间的衔接,因为它要求行政机关在适用法律裁量行政时,必须体现公平、公正、正义价值,必须适度,必须符合法律的目的。 行政合理性原则作为实现实质正义和公平的重要原则,其确立也是行政法治原则不断实践的结果。传统的依法行政或者说行政合法性理念只是强调形式上的合法行政效果,也使得对行政机关的监督主要是羁束行为的规定方式。但是随着行政裁量行为的日益扩张,人类逐渐认识到,行政法不仅应控制政府的羁束行为,同时更应控制政府的裁量行为。在英国、美国、法国、德国等行政法起源和发达国家,随着司法审查的不断实践,法院不断扩张其审查范围,充实演绎司法审查的各项原则,对行政行为由形式审查逐步走向实质审查,行政合理性原则通过司法审查不断得到完善。 二、我国行政合理性原则的确立与困境 在中国,行政法理论研究起步较晚。虽然自建国以来大量的行政性法律、法规和规章均在一定程度上体现了合理性的精神,但迟至上世纪80年代末90年代初,行政法治原则作为行政法的基本原则,以及它的两项基础性操作原则——合法性原则与合理性原则,才为中国行政法学界所共认。关于行政合理性原则的基本涵义和“合理性”的标准,我国学者作了极为热烈的探讨。姜民安教授认为:行政合理性原则包括行政公开和行政公正原则豐;罗豪才教授教授认为:合理性原则是行政法治原则的另一个重要组成部分,指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性豑;胡建淼教授认为:行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原则,而且又是对行政合法性原则的补充,它要求行政主体的行政行为不仅要合法,而且同时要合理。违反合法性原则将导致行政违法,违反行政合理性原则将导致行政不当豒。还有一些学者甚至提出“合理就是按照法令政策办事”豓,“合理性原则中的合理性及其相应内涵在法律规定的范围之内是不可能寻找到的,而必须从高于法律规则的行为规则中去寻找,即从人类公认的道德规则中去寻找”豔,“该原则要求适当地平衡一种措施对个人造成的损害与对社会获得的利益之间的关系,也禁止那些对个人的损害超过了对社会的利益的措施”豖。总之,可谓见仁见智。这也体现了行政合理性原则内涵的丰富多采和难以界定。我国虽然已将合理性原则作为行政法的一项基本原则,但该原则的发展任存在许多困境。 首先是合理性原则的法律地位没有得到足够的重视,自该原则提出伊始,似乎便被简单地赋予了与合法性原则分工的角色,形成了这样一种很自然的认定:后者解决行政合法非法问题,前者解决行政是否适当问题。在行政合法性原则与合理性原则的法律地位上,行政合法性原则被认为是主要原则,而合理性原则被视为是合法性原则的补充。 其次,合理性原则的丰富内涵并没有体现在相关法律当中,这使得合理性原则在实际的操作中没有发挥应有的作用。在我国的行政法律当中,只有极少数的法律条文体现了行政合理性原则,如《行政处罚法》第四条第一、第二款规定:行政处罚遵循公正、公开的原则。《行政诉讼法》第一款第四项规定:行政处罚显失公正的,可以判决变更。显然,这些规定远不能适应现代行政发展的需要。 最后,行政合理性原则的适用范围过于狭窄。我国行政合理性原则的实践运用在范围上主要适用于行政管理领域,包括行政复议,而没有在行政诉讼中明确赢得一席之地。在我国《行政诉讼法》所提供的诸多司法审查标准之中,用来检验行政自由裁量合理性的主要是“滥用职权”和“显失公正”。而在2000-2004年的《中国审判案例要览》中刊载的318个行政案例(不包括国家赔偿案例和司法赔偿案例)中,行政机关败诉的为220件。在判决中明确适用滥用职权标准的案例(其中有一例既适用滥用职权标准、又适用超越职权标准)共有4个,占败诉案例的1.8%;在判决中适用显失公正标准的案例共有10个,占败诉案例的4.5%。可见“滥用职权”和“显失公正”作为目前审查行政自由裁量行为的主要标准,其在司法实践中适用比例是少之又少的。此外,单一的合法性审查范围还导致行政复议与行政诉讼脱节。我国《行政复议法》第1条规定行政复议的目的之一是“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”,这说明行政复议机关有权依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查,即是行政合理性原则全面适用于行政复议领域。在行政自由裁量权不断膨胀的情况下,由于行政诉讼法在合理性审查方面作了狭窄的规定,将大量的行政不当行为排除在行政诉讼之外,使不服行政复议决定的相对人不能就不当行政行为提起诉讼,无法得到有力的司法救济,既不符合行政复议法、行政诉讼法的立法宗旨,也不符合当今世界各国行政合理性审查宽度扩大之潮流。 综上,由于源头上的行政立法合理性规制的缺失,以及司法最终的行政诉讼合理性审查的乏力,自然使得对具体行政行为合理性的监控大打折扣,从而现实中许多具体行政行为“合法”地侵害人民群众合法权益的事例也就不难解释了。 三、“以人为本”理念下我国行政合理性原则之变革与展望 (一)行政合理性原则之地位提升 如前所述,学界目前基本认同行政合法性原则是行政合理性原则的前提,行政合法性原则是主要原则,行政合理性原则是行政合法性原则的补充。合理是合法范围内的合理,任何违法的所谓“合理性”概不允许豗。 笔者认为,正是对“法”与“理”内涵的不同理解,使得对于合法性原则与合理性原则之间的关系人为地割裂开来。“法”与“理”本来就是一对互相包含、相互渗透密不可分的范畴。如果我们把法作一个广义的理解,法不仅包括实定的法律规范,还包括了法的原则、精神、一般法理等,实际上吸收了部分“理”的内容,例如誠实守信、平等对待、合乎公序良俗、尊重和保护基本人权等等。不仅在实定法制定的过程中已经吸收了伦理道德,而且在实定法之上还存在着指导实定法实施的自然法精神。可以说法与理在更深层面上同一,理超越了形式意义,是一种更高层面的法。严格地讲,合法性不过是合理性的法律形式化而已,没有法律形式化的合理性当与合法性具有同等意义,通过实践合法性从而实现合理性显得极富逻辑性。唯有承认并强调这一点,合理性原则的地位才能获得理论基础,进而其实证效力才能得到真正重视。 事实上行政与法的关系不断朝着多元的方向发展,从形式法治走向实质法治,从审查行政行为在形式上是否符合法律到审查其实质上是否合法合理,这也正是普通法系与大陆法系国家当下行政法发展的共同趋势。不仅如此,随着当代行政越来越表现出自由裁量权扩大的趋势,以行政合理性原则为基础的“合理性”控制已成为对行政权最高层次和最重要的控制方式。合理性控制,不仅表现在规则设定阶段的控制即“规则性控制”,而且也表现在行为实施阶段的控制即“过程性控制”,同时还表现在“补救性控制”以及其它控制方式上,成为一种适应现代行政法治和行政活动发展的法律控权方式中最为基础的控制形态。除此之外,行政合理性原则还应该是行政法规范本身的一个价值性要素,只有当行政法规范本身具有合理性时,才会被人们信守和遵从。而在我国包括行政法在内的整个现在法律制度,主要是继受西方而非从我国固有的文化历史传统中内生的,因而常常与我们的文化价值观相悖离。正因为如此,在我们社会的法治化探索过程中和法制建设实践中,规避、抵制甚至破坏法律的现象就显得司空见惯、不足为奇了。此时,如果仅靠形式意义上的行政“合法”性救济已演化为虽假“法”之名而实属另一意义上的“行政滥权”与“行政无序”,那样“虽形具而质不存”。基于此,在我国行政法治化进程中,高扬行政合理性之价值意义,彻底纠正机械的“法律工具主义”之流弊,应是中国建构法治文明的当务之急。再回到合理性原则在行政法的地位上来,其应成为当代行政法基本原则的法理基础自不待言。 (二)行政合理性原则之适用重构 基于行政合理性原则的产生源自行政自由裁量权的存在和扩张,我国学术界普遍认为行政合理性原则主要适用于自由裁量领域,同时,行政合理性原则是行政法的原则,而不是行政诉讼法学的原则,不适用于司法机关所主持的行政诉讼活动豘。笔者以为,行政合理性原则的适用范围应当从以下多角度加以分析豙: 第一,行政合理性原则不仅适用于自由裁量行为,而且适用于整个裁量行为。从法律的运作实践来说,即使法律授予行政机关的是羁束行为或者说羁束裁量权,由于成文法依赖语言符号,而语言又有自己的模糊性,所以仍存在自由裁量的可能豛。实践中羁束裁量和自由裁量难以区分的情形很多,甚至在一定情况下,通过对自由裁量行为实施规则的细化,还可以将自由裁量行为转化为羁束裁量行为,从而实现两者之间的相互转化豜。因此,行政合理性原则的适用范围,并非仅仅限于行政机关的自由裁量行为(狭义自由裁量行为),而且及于整个行政机关的裁量行为,甚至及于羁束行为。 第二,行政合理性原则不仅适用于行政实体裁量,而且适用于行政程序裁量。所谓实体裁量,简言之,是行政机关对行政实体权利义务内容的裁量。行政程序裁量,则是行政机关对如何作出行政决定的方式、方法、步骤、形式包括时间的裁量。以往人们往往注重对行政实体裁量中行政合理性原则的运用,而较少关注该原则对程序裁量的运用。实际上,英美等国行政合理性原则的产生和发展历史,已经表明行政合理性原则首先是适用于行政程序裁量行为,而不是行政实体裁量行为,中国在引进行政合理性原则概念的同时,也不应当忽视该原则在行政程序裁量中的适用。 第三,行政合理性原则既适用于法律裁量,也适用于事实裁量。尽管根据法律位阶规则和法律解释规则,行政机关在实施行政管理时应当执行高位阶法律规范和符合立法原义地解释法律法规,但是,对具有同等效力的法律规范,行政机关如何选择法律没有明确规定时,行政机关便享有了裁量选择的权力,这其中必然体现着一定的合理性要求,因为本身没有法律的直接规定。同样,关于法律抵触与法律之间不一致本身也是一种判断和裁量。至于合理性原则在事实裁量中的适用,则主要表现为行政机关在根据证据或有关信息认定某一事实是否存在时,其对证据和信息的取舍有时并没有明确的证据证明力的等级规则可以援引,而需要自由心证。此时,就需要行政合理性原则来保障行政机关对事实的最终认定,既能够行使裁量权,又能够符合客观情理和法理。 第四,行政合理性原则既适用于行政执法行为,也适用于行政立法行为,还适用于行政救济行为。笔者认为,仅仅因为《行政诉讼法》第5条只规定了合法性审查原则,就否定合理性原则在行政诉讼法上的运用,理由并不充分。一是不应当忽视合理性原则的确立起源的历史事实。无论是英美法系,还是大陆法系,合理性原则的确立并不是直接来自行政法的设定上,而是首先建立在行政诉讼法的判例确定之上,即正是通过法院的司法审查才确立了合理性原则在行政法上的地位。二是行政合理性原则的确立历史也表明了这样一个事实,即英美等国法院确立行政合理性原则时,恰恰是将合理性问题包容在合法性原则范围之内的依据之下进行的。因此,从世界范围来看,并不能因为成文法没有使用“合理性原则”的概念和表述,就否定合理性原则在行政诉讼法上的可适用性。、三是援引我国《行政诉讼法》第5条规定作为排除合理性原则适用于人民法院在行政诉讼中活动的理由,理论基础并无坚实。严格地说,《行政诉讼法》第5条确立的是人民法院对被诉具体行政行为的合法性审查原则,而不是行政法上的合法性行政原则(或者说行政合法性原则),合法性行政原则与合法性审查原则并不等同,前者是对行政机关行政活动的要求,后者则是对人民法院司法审查活动的要求,自不应混同。援引《行政诉讼法》第5条以表明司法审查活动仅适用行政合法性原则,本身就是对行政合法性原则适用范围的一种误解。特别是在对那些严重不合理行为已达到应当认定为违法予以判决撤销或确认违法的层次时,区分合法性审查原则和合法性行政原则的不同有着决定性意义。因为严重不合理状态是指超越一般理智的人所能理解和接受,超越了一般法理的基本原则要求的裁量结果,构成了一种推定为违法的结果状态。因此,就对行政行为监控的最终落脚点在违法的认定上而言,行政合理性原则与行政合法性原则只是调整的层面不同,本质上是相通的,是和谐一体的。由于在合法性行政和合法性审查的内容要求上两者具有共通性,故宽泛、笼统地说人民法院在行政诉讼中的司法审查行为适用行政合法性原则未尝不可。但是,不能因此而否定行政合理性原则在行政诉讼中的可适用性。四是我国加入世界贸易组织后,将行政合理性原则适用于行政诉讼已成必然要求。《服务贸易总协定》第6条规定:“1.在已作出具体承诺的部门中,每一成员应保证所有影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和公正的方式实施。2(a).每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政程序,在受影响的服务提供者请求下,对影响服务贸易的行政决定适当进行审查,并且请求被证明合理的情况下提供适当的补救。”这里明确使用了“合理”一词对服务贸易的普遍性措施的实施及其司法审查提出了要求。 (三)行政合理性原则之未来挑战 未来行政合理性原则的走向和命运,不只是取决于在理论上重构好行政合理性原则的适用蓝图,更取决于我国立法和司法的实践。虽然行政合理性原则在中国的实践已不仅局限于实证法的原则规定和具体要求,而且已经在行政执法、行政复议、行政诉讼中得到一定的适用。但是行政合理性原则要继续在实践中焕发光彩、具有更强的活力,还需要解决好以下三个方面的问题: 第一,行政立法中的合理性问题。行政立法过程中也有一个科学立法和反映合理性的问题。行政立法方面应当讲求一个“善法”观念,该观念支持行政立法行为不断寻求行政领域的制度文明,而规范合理性则是行政法律制度文明的最低标准或最起码的要求。在行政合理性原则的指导下,充分运用抽象行政行为中的自由裁量权,通过制定行政立法和非立法性行政规范,合理制约具体行政执法中的自由裁量行为,这是行政法学研究中的薄弱环节。 第二,法院合理性审查的适度性问题。就法院的司法审查而言,当前面临较大挑战的是,无法否认行政合理性审查带有用司法裁量审查和判断行政裁量是否合理的性质。中国的法官们在这一问题上始终有瞻前顾后的徘徊、疑虑,因为中国的理论界没有给他们以深厚的学理支持,而所审理的涉及合理性问题的案件又引发了不仅法学界,而且相关学界的关注,甚至挞伐。至蔚为明显的是,在涉及颁发学位证书、医疗事故构成、交通事故责任认定等行政裁量权色彩浓烈的行政案件中,许多人提出只能由相关专业的学者专家加以裁量和判断,法官只是法律专家,不是专业权威,不能取代学术权威和专家的判断,否则司法裁量取代了学术自由和专业判断,会危害权力划分的根基,司法权会取代行政权。但是,行政合理性原则在外国的实践经验应当能为我国行政法官们提供更多有用的借鉴,也应当能够回答相关学者和部门的担心和责难。只要能够在司法裁量和行政裁量之间实现裁量标准的共鸣和介入的适度,应当能够实现既尊重和保障行政裁量的自主权,又能够保证裁量的合理性,防止裁量权的滥用。毕竟,没有监督的权力必然会导致腐败的危险,这是不变的真理。因此,法院在适用行政合理性原则,对行政裁量行为实施合理性审查时,如果解决不好适度性问题,则在相关学术界和相关行政机关的激烈挞伐,以及立法的漠然置之的双重夹击下,很可能会使已走出的宝贵的一步又倒退,则行政合理性原则依然会在行政领域图有名声,而无实义,行政合理性原则的生命也将萎缩甚至枯竭。 |
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