| 标题 | 电信行业服务缺陷行为的思考 |
| 范文 | 丁海防 摘要目前电信行业服务中存在损害消费者合法权益的市场行为,我国电信行业现行法律法规对此行为给予了规制,但效果值得深思。为更进一步维护消费者的合法权益,本文提出实施《电信法》、遵守《反垄断法》、修改《消费者权益保护法》等八个方面规范电信行业服务缺陷行为的对策建议。 关键词电信行业服务缺陷消费者权益法律规范 中图分类号:F632文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-255-02 一、电信行业服务行为的问题现状 电信运营业是我国信息产业的一个重要组成部分,属于现代服务业。2008年5月24日,《关于深化电信体制改革的通告》正式宣布我国六大电信运营商整合为三家,截止到2008年4月的统计资料表明我国的电信用户已经超过9.5亿户,电信企业面对如此巨大用户群体的信息服务重任,电信服务质量成为提升竞争力的关键。现如今电信服务市场竞争规则和政府管制方面法律法规的不完善,已在一定程度上损害着广大电信消费者的合法权益。 (一)电信服务合同不规范问题 长期以来,规范电信经营者与用户之间权利与义务关系的合同、业务受理单、业务变更登记单等书面文件,被统称为“电信服务合同”,但其实质属于电信服务格式条款,是提供服务和协调用户争议的重要依据①,这些服务合同对于规范经营者行为、明确消费者有关权益客观上起到了一定的保护作用。但电信服务合同的格式条款是由电信业务经营者预先拟订的,加上格式条款使用人的行业垄断以及对该行业格式条款解释的垄断地位,基本上排除了消费者与电信运营商协商的可能性,这在事实上构成了缔约地位的不平等,其中有些格式条款规避法律,违反法理,直接造成双方当事人合同利益的失衡,从根本上违背《民商法》中的合同自由原則和公平原则。 (二)电信业务资费不合理问题 电信业务资费标准,是一种电信服务产品价格。由于电信企业提供电信业务种类较多,不同的电信企业提供的业务资费也不尽相同,尤其在套餐资费的框架内,出现了不合理的收费标准。移动公司、新联通公司、电信公司各自为扩大市场、争夺用户,频打“价格战”,政府虽“上有政策”,运营商却“下有对策”,造成了我国通信资费的混乱。 (三)手机短信资费问题 少数信息服务提供商擅自为消费者开通或更改某些信息服务或网络服务,并强制性收取费用;有些通信运营商通过短信设置陷阱,在消费者不知情的情况下诱导用户使用,擅自收取有偿服务费,“行规”使得电信运营商与信息服务商成为共同利益体,进而使得电信运营商姑息、放纵信息服务商的非法行为。 (四)侵犯外地户籍消费者公平交易权问题 外地户籍用户只能申请预付费电话或必须支付押金等,不能保证外地户籍消费者与本地户籍消费者享有同等的电信消费的权利。这不符合服务贸易的国民待遇规则。 (五)电信消费者账户费用误差问题 互联网的发展,出现电脑黑客侵袭电脑的现象,消费者账户费用出现误差的情况较多,电信企业没能及时发现进而引发与消费者之间矛盾增多。 (六)规定充值卡“有效期”问题 充值卡过期后,电信运营商对消费者提供的服务结束,将消费者所付费用予以强制没收并侵吞全部卡中余额,以单方的意思表示损害消费者的合法权益。 (七)重组之后,合同主体方变更引起通信不畅问题 按照企业对消费者的合同约定关系,随着合同主体方的变更,导致通话双方不能正常使用和通话,这对电信消费者也有不利的一面。 二、对电信行业服务行为现行法规的思考 面对上述电信行业服务中侵犯消费者权益的行为,政府出台法规进行规制,并通过行政和经济手段对电信行业服务行为进行直接干预,其目的在于提高电信市场资源配置效率,保证使用者对电信基础设施的公平利用,保障公众对电信服务需要的满足②。 2001年9月《中华人民共和国电信条例》正式以国务院令的形式颁布,是当前政府管理电信业的主要依据。《电信条例》特别强调了对电信消费者权益的保护。目前我国对电信行业经营行为的法律规制主要还有以下法律、法规、规章实现的:《反不正当竞争法》、《价格法》、《国家工商行政管理局关于对电信部门强制向用户收取话费预存款、话费抵押金行为定性出发问题的答复》、《电信服务规范》、《关于规范短信息服务有关部门问题的通知》、《电信用户申诉处理暂行办法》、《关于信息服务类用户申诉调查处理的实施细则》、《电信服务标准(试行)》等等,这些法律、法规、规章的相关条款从不同角度体现了国家积极介入、干预和调节,体现了国家对国内电信行业持续发展的基本态度,力求在法律层面上打造出一个公平竞争的市场环境,但是这些法规起到的效果却值得深思,尤其是下列状况仍是这些法规规制上的空白: 1.目前重组后的三家电信企业都是全业务开展,能否在电信服务领域逐步形成不同层次、不同形式的业务竞争,建立公平、有效的市场竞争格局③,允许其它法人、私企、外资进入电信市场,形成真正的竞争局面? 2.电信企业在经营活动中与用户签定的格式条款合同,根据我国《合同法》第三十九条规定:“格式条款当事人为了重复使用而预先拟定,并在订立合同时未与对方协商的条款”。作为承诺人的用户,在签定合同时只能选择承诺,不允许提出新的要约,这类“霸王条款”是否能有立法上规制? 3.电信业务资费标准方面,《电信资费结构性调整通知》规定了对电信资费实行政府定价和政府指导价,但不足的是没有有效解决电信资费客观上存在的问题:缺乏透明的电信成本核算、采取不合理的资费结构和计算方式、缺乏完善的价格监管法规;对电信资费进行管制条例和法规缺乏可操作性、现行法规中对于电信监管机构的规定与权责的界定仍存很多待明确之处。 4.就手机短信而言,消费者在享受 “短信文化”的同时,直接侵害消费者切身利益的负面影响与日俱增:强迫输入广告的短信、诈骗性质的短信、散发色情、迷信性质的滋扰短信等,在技术层面电信企业可否加以控制,保护消费者不受困扰?如消费者拒收短信产生的费用由电信运营商承担的监督规则可否立法? 5.充值卡“有效期”的标注是否明显、醒目?以起到对消费者提醒注意的作用。“有效期”的终止实际上只是经营商对消费者提供服务的结束,消费者能否有权利要求转存或退还余额?电信经营者损害消费者公平交易权的单方行为能否立法禁止? 6.电信企业重组后,按照《合同法》规定,合同主体一方发生变更,权利义务也要随之转移。重组以后消费者的知情权、公平交易权、选择权能否得到保障?新的合同主体在服务质量,服务水平等能否让消费者在重组中分享权益? 综观电信行业服务领域的已有法律规范,表现出明显的不足和缺陷:级别低、立法内容上滞后、不全面且有相互冲突状况、权威性不够,上述问题存在迫切需要我国电信行业加快立法能有效地(下转第257页)(上接第255页)规制我国电信行业服务的缺陷行为。 三、规范电信行业服务缺陷行为的对策建议 电信行业作为国民经济的基础性、战略性、先导性产业,服务是电信行业永恒的主题。随着新技术、新业务的不断涌现,电信服务工作不可避免地遇到了许多新情况、新问题。与此同时,广大用户的维权意识也在不断增强,对电信服务的要求越来越高,要建立规范的电信行业服务制度,笔者以为: 第一,修改、完善《电信条例》,将其上升为《电信法》。新《电信法》应以打破垄断、维护公平竞争为立法宗旨,以法律形式明确市场主体之间的平等地位,完善和规范市场准入制度,鼓励竞争,禁止各种垄断行为。《电信法》除了要对电信格式合同的定义、订立程序、订立原则及合同条款的解释等做出规定之外,还要以专章的形式规定电信格式合同条款的效力以及判断标准,同时可以借鉴德国的《一般合同条款法》,详细列举不公正格式条款的主要表现形式。 第二,严格遵守已实施的《反垄断法》。禁止电信企业达成限制竞争的协议;禁止电信企业滥用市场支配地位;严格控制电信企业合并与并购、组成垄断性企业;对各种行政性垄断进行严格规制。形成以《电信法》为核心,结合《反不正当竞争法》、《价格法》 、《反垄断法》,建立一个规范不正当竞争行为的法规体系。 第三,借鉴德国《反限制竞争法》立法模式,对电信企业的特定市场垄断行为纳入对市场上所有企业的垄断性行为规范的概括条款中,同时电信立法应该支持、鼓励电信企业对新技术的投资研究,并对科技成果给予有力的保護,推动电信技术的不断革新,促进新技术的推广和使用,保障、促进电信行业的健康发展。 第四,制订《电信服务格式条款监督办法》,建立相应的电信服务格式条款的监督机制。贯彻公平和诚信原则,切实维护电信用户利益,体现电信企业合理化经营所必须的免责条款。 第五,建立专门的电信行业会计制度,突破原来的电信资费管理方式④借鉴学习如FCC规范美国电信营运商成本会计管理的统一会计科目制度,英国OITEL的“电信成本分离”方案等国外经验,实施不对称管制、资费独立、消除交叉补贴、重在结构性调整规制模式⑤,最终形成“政府调控市场,市场决定价格,价格引导需求”的管理机制,提高消费者福利,推动电信产业的健康发展。 第六,设立小额争议解决程序,结合我国电信经营中经常出现的实际问题,法院或仲裁委员会专门受理并解决消费者因产品或服务缺陷造成的损害、争议标的额较小的纠纷案件,最大限度地减少消费者诉讼的成本。 第七,修改《消费者权益保护法》,成立消费者权益保护民间组织,加强消费者协会的职能,规定消费者援助制度,将一部分处罚职能转由消费者协会来执行,使消费者协会对消费者权益起到真正的保护作用⑥。 第八,建立电信运营企业自律组织,及时和明确地告知用户使用电信业务的任何限制,促进电信服务质量的提高,交流、协商解决彼此间的问题并允许消费者携号自由转换运营商,共同重视对网络和业务安全的监管责任,加大用户隐私保护力度,并为对抗垃圾信息、病毒和其他安全威胁提供更好的工具。 总之,目前我国的电信行业本质上是一个不健全的市场,尚处在改革时期,营造规范化、法制化的政策环境以及电信法律监管体系对于我国电信业服务行为的实施至关重要,因此,必须把电信资费的调整、电信市场改革等问题联系在一起,完善与电信行业服务相关的立法,从法律高度界定行业服务,以健全的法律体系规范运营商和管制部门的行为,为电信行业发展提供法律保障,尽快使我国的电信行业走上科学化、民主化、系统化、法制化的轨道。 |
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