| 标题 | 行政问责制度化的现实困境及对策分析 |
| 范文 | 张丽萍 摘要行政问责制度是当代中国社会主义政治文明建设中的制度创新。但是当前我国的行政问责还存在着行政问责主体缺失、客体不清、信息缺失、机制缺失等现实困境,如何走出困境,值得我们深入研究。 关键词责任政府 行政问责制度化 中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-187-02 一、行政问责的逻辑起点-责任政府 责任政府的出现是现代民主发展的结果。关于责任政府的内涵,在不同的历史时期不同的国家,不同的学科领域都有着不同的理解和认识。我国学者张成福教授是比较早提出责任政府理念的,在他看来责任政府“不仅仅体现为一个全新的追求民主政治的政府理念,同时也是一种对政府行政进行公共性控制的制度安排。”我国学者蒋劲松认为,行政意义上的责任政府有三个要点,第一个要点是行政机关内部决策权的配置,即实行首长负责制还是合议制;第二个要点是权责一致;第三个要点就是问责制。可见,问责制是建设责任政府的重要内容之一。 现代法治政府,首先必须是一个负责任的政府。问责蕴涵着责任理念,实施问责制,必然要求政府树立向公众负责的行政理念。这种理念会内化为公务员的内心信念,形成良好的行政品质,提高责任意识。同时,问责制作为追究机制将会对责任政府的实现起到保障和促进的作用。 2003年的“非典”事件引发了社会对“官员问责制”的广泛关注,带动了对行政问责的理论研究和问责实践的探索。去年9月以来,一批官员因为重大责任事故而被免职,在中国掀起了新一轮的“官员问责风暴”。 行政问责是指政府或者行政官员因未能履行其职责,或在履行职责过程中滥用行政权力,抑或因行政不作为而违反法定义务,以致影响行政秩序和行政效率,或者损害行政相对人的合法权益,给政府造成不良影响和后果时,由特定主体追究其责任,责令其承担某种否定性后果的规范性制度设计。 二、行政问责制度的现实困境 制度化的行政问责应当要对问责的主体、客体、事项、程序及责任等基本要素要有明确而科学的规定。但是由于我国的行政问责制度化建设还刚刚起步,因此在实践中不可避免的带有一定的缺陷和不足之处,主要体现在以下几个方面: (一)问谁的责——问责对象不明确 在问责制执行过程中,经常会出现一些人所说的“丢车保帅”的情况?有时我们看到,一些官员刚刚调任某个地方,结果因为发生特大安全生产事故而引咎辞职;有的地方官员在没有安全监管义务的情况下,却由于事故重大,不得不辞去现任职务。之所以会出现这种情况,原因当然很多,但我觉得一个重要原因是我国现有的行政责任制权责脱节、权责不对等等现象比较普遍。一个地方出现重大安全生产责任事故之后,上级官员往往根据安全生产事故的社会影响,决定罢免官员级别的高低。一些地方党政官员非常重视安全生产责任,但无职无权,在提高安全生产方面难以有所作为;少数官员虽然具体负责安全生产责任,但由于缺乏必要的人事权和财权,很难改变生产现状,所以,发生安全事故之后,他们只能饮恨成为“替罪羊”。所以,如何做到权责对等,也是今后完善问责制的一个课题。 (二)谁来问责——问责监督机制不完善 行政问责包括“同体问责”和“异体问责”。目前,我国行政问责主体还局限于行政系统的内部,属于“同体问责”的范畴。在“同体问责”中,行政问责往往停留在“上对下问责”的局面。因此,立法机关、司法机关等问责主体是“话语缺失”的,更甚之,公众与社会没有发动问责的机会。异体问责是指政府系统以外的问责主体,包括人大、司法、政党、团体、新闻媒体以及公民个人对政府及其工作人员的问责。 (三)问什么责——问责范围、方式、标准突显随意性 在实践中,行政问责行为常常是在有重大社会事件突发时才展开,它成为社会紧急危机事件处理中对老百姓的临时交代与应付,应付完了就没了,等有事的时候再拿来应急,行政问责成了临时粉墨登场的一种道具,它缺乏持续性、稳定性与规范性。在问责的范围上,行政问责一般仅停留在人命关天的大事上,且一般仅限于安全事故领域。行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为,而不针对无所作为的行政行为。问责一般只针对经济上的过失,而对政治等其他领域的过失却不问责,问责的环节也多局限于执行环节而少问责决策和监督环节。 问责的本意是为了促进责任政府、法治政府,使政府决策和行为更加科学、合理,因此问责的事项不应仅仅局限在已经发生的重大安全事故方面,而应进一步拓展,问责的介入时间也不应局限在事件已经发生之后,可以拓展到决策和监督环节,比如对一些重大事项进行质询、听证等。 问责的方式手段,是问责制中的重要内容。方式手段真正落实了,问责制的意义才能真正体现出来。官员被问责原因多种多样,问责方式也各有不同,辞职、引咎辞职、责令辞职、免职,那么问责的标准究竟是什么?在法律规定的范围内,只有“免去职务”的概念,没有“引咎辞职”的概念;在法律规定的范围之外,才有“引咎辞职”的问题。换句话说,所谓“引咎辞职”,不是上级党政机关主动要求党政官员辞去职务,而是党政官员在意识到问题的严重性之后,主动承担行政伦理和社会伦理责任。 近年来,一些公共事件的责任人,由于有关部门的不尽责,风头过后最终没有受到应有的惩罚和追究,依然逍遥于“问责”之外。这种现象极大地影响了人民群众对党和政府的信任感,也挑战了问责制的严肃性。这种现象的出现和问责手段方式的不落实有直接的关系。所以,强化问责手段措施的落实,依然是完善问责制过程中的重要任务 (四)如何问责——缺乏立法保障 从1997年以来,我国各地政府陆续展开了行政执法责任制的建制及推行工作,着力将行政执法绩效评估和责任追究机制引入行政管理中。但是从总体上看,我们在政府问责,尤其是高官问责上,依然缺乏统一而具体的操作标准,国家层面的依据分散在公务员法、《行政机关公务员处分条例》、《重特大安全事故行政问责暂行办法》等法律法规当中,立法层次不高、不统一、不明确等问题较为突出,地方行政问责的规范也普遍存在刚性不足、可操作性弱等缺陷。在缺乏强有力的规则约束下,行政问责的法治化程度不高,其成效多取决于中央和地方的决心,以及社会的关注程度。这样导致的结果是,对一些民众极度关注的失职事故,往往问责力度较强,而一旦不受众人瞩目,则问责力度就显得疲软,或者是风头过后再对免职官员另外“委以重任”。如此,问责风暴就容易成为缓解民众情绪的幌子,而难以对官员施政起到真正的制约作用。 三、以政治体制改革为契机,完善和发展行政问责制度 如果从我国政治文明建设的进程来看,问责制度可以看作是我国民主政治建设的一个组成部分,是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。任何制度的生存和完善都需要一定的社会条件。完善我国的行政问责制度,应从以下几个方面着手: (一)由“行政问责风暴”向“行政问责机制”的转变 不言自明,“问责风暴”一词虽系新造,但不可不谓传神地描绘了中国当下“山雨欲来风满楼”的政坛生态。一方面重大的公共安全事件层出不穷,井喷式地呈现出来,另一方面则是与之相对应,在对多领域、多批次政府官员的厉行问责中,无论是其波及面的广度,还是纵深挖掘的力度,都不啻于一场地动山摇的巨大风暴。但是这样的问责往往以权力意志为转移,出了问题,追究与否,追究哪些人、追究到什么程度,主要根据上级领导的意图和意见来确定,随意性很大。常态化的政府问责,必须以健全的问责机制为基础,通过立法确保各级政府部门和官员的权力始终处于一种负责任状态,杜绝任何行使权力的行为脱离法定责任机制的监控。 2004年3月,温家宝总理在《政府工作报告》中强调指出,各政府要做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”为行政问责制的实施指明了方向。 因此,实施和完善行政问责制,必须建立一系列配套的制度。首先,建立完整的行政责任制,做到职责明确。我国传统的行政职能部分之间职权划分不清、职责交叉比较严重,致使部门之间相互推委责任的现象比较普遍。权责清晰是实现问责制的一个基本原则。问责必须先明责,要按照权责一致的原则,明确各种权力岗位的责任。其次,在机制形式上,既要“日常监督机制”也要有“应急处理机制”。目前,从我国问责的实践来看,正是因为常态机制的缺乏,才出现了所谓的问责风暴。日常监督机制既可以及时发现和纠正比较小的过错行为,包括不作为行为;也有利于确定责任的归属,为有过错行为的责任追究提供依据,具有监督与预防的效果,可以做到防微杜渐。再次,建立健全行政信息公开制度,保障问责主体的知情权。问责主体要有效地对政府及其官员进行问责,必须以对政府信息的知情为前提。在我国行政问责机制中,存在着严重的权力不对称和信息不对称现象。官员在做什么,怎么做,公众并不知情,因此不可避免地导致行政问责的狭窄。进而使得行政问责由此变成一种灾难后被动的善后程序,而不是日常政治生活中时刻警醒行政人员的主动诫勉。因此,只有政府的政务公开,实现阳光施政,把政府及其官员置于公众的监督之下,才是具有实质意义的行政问责。 (二)问责主体从“同体问责”向“异体问责”拓展 当前我国行政问责的主体局限于单一的同体问责而缺乏有效的异体问责。政府官员经过公众授权而拥有公共权力,从根本上说,最重要的问责主体是公民及其代表机构。但人大及公民的问责在实践中严重缺位的。实现问责主体从“同体问责”向“异体问责”拓展,首先必须完善人大的监督机制。我国宪法规定了人大对行政机关有一定的政治监督职能,如质询、辞职、罢免等。但这些规定尚未完善,主要是权力与程序虚置。加强人大制度的建设对政府责任的落实具有关键意义,人大不仅要强化原有的监督职能,还可以在此基础上开拓新的监督渠道,如不信任案的提出,弹劾制等,以增强人大的问责力度。其次,要加强社会公众的问责意识。我国著名的政治学家俞可平指出,公民参与是衡量现代社会政府治理民主化的指标,良好的治理有赖于公民的积极参与。只有公民积极参与,才会使政府负起责任,不敢消极懈怠;只有公民积极参与,才可以使政府具有合法性、透明性、回应性、有效性,才能实现政治国家与公民社会的良好合作,达到“善治”的状态。 因此在建设责任政府的过程中要培养公民的公民意识和公民精神,使公民认识到自己是政治生活和公共生活的主体,而非“臣民”,从而调动公民参与问责的积极性和主动性。近几年来,在行政问责制度建立和发展的过程中,公众参与、社会舆论在推动官员进行问责的作用越来越大。在实践的推动下,各地开始就行政问责主体进行规范,出台相关法律法规拓展问责主体,使得问责的主体更加多元化,同体问责逐渐向异体问责拓展。 (三)行政问责法治化——实体法与程序法相结合 目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。这三种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律,其它两种规范文件虽有一定的约束力,但只能算是执政党的内部纪律规范。而在我国的法律实践中,历来存在着“重实体、轻程序”的观念,在制定行政问责法律法规时我们应当克服这一倾向。当条件成熟时制定一部《行政问责法》,规范问责主体及权力,规范问责客体及职责,规范问责事由、厘清问责标准,规范问责程序,主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等,做到问责的制度化、程序化、规范化。 随着我国社会主义市场经济体制的建立与社会法治化的不断推进,人们对于政务公开、透明行政的呼声越来越高,对廉洁、高效政府的要求也不断提升,行政问责制度化正在成为中国新一轮政治体制改革的亮点。如何走出一条适合我国特色的行政问责制度化之路,需要我们不懈的努力。 参考文献: [1]刘祖云,王彬彬.责任政府:行政问责从学术、立法到机制的逻辑.学术界.2008(132). [2]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构.行政法学研究.2005(2). [3]俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社.2000. [4]张劲松,贺小林.论行政问责制面临的困境及重构的路径.理论探讨.2008(5). |
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