| 标题 | 浅议我国的社会保险法草案 |
| 范文 | 吴 昊 摘要我国城镇社会保险制度主要依据1994年颁布的《劳动法》和1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》;在工伤保险和失业保险方面,国务院也出台了有关条例;但在养老、医疗、生育保险方面,仅出台过一些政策性文件,尚无专门法律法规。全国人大常委会办公厅2008年12月27日下发通知,就《中华人民共和国社会保险法(草案)》征求意见,影响空前。但我国社会保险法(草案)仍然存在着许多的不足。本文在分析了我国社会保险法(草案)存在的问题之后,给出了社会保险法改革的原则和具体措施。 关键词社会保险法(草案)社会保障养老保险 中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-037-02 一、引言 当今欧美各国的社会保障制度已经进入成熟阶段,无论是“福利国家”的北欧模式,还是政府与市场结合的美国中间模式,或者“完全积累制”下的拉美模式,虽然各自都有弊端和不尽如人意之处,但毋庸质疑地已经成为现代社会保障制度的基石。在我国,尽管各种社会保险制度已实施多年,却没有一部专门的综合性法律加以规范。社会保险制度从1993年实施以来到如今有16年的历史。而且在这16年来并没有一部统一的社会保险法。各地都纷纷出台了当地的社会保险暂征办法等文件,指导当地有关部门操作了16年的历史。城镇社会保险制度主要依据1994年颁布的《劳动法》和1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》;在工伤保险和失业保险方面,国务院也出台了有关条例;但在养老、医疗、生育保险方面,仅出台过一些政策性文件,尚无专门法律法规。全国人大常委会办公厅2008年12月27日下发通知,就《中华人民共和国社会保险法(草案)》征求意见,短短3天就搜集到3万条建议。可见我国社会保险法(草案)仍存在着不足,在以后该法的执行过程中,仍有许多需要完善的地方。 二、社会保险法(草案)存在的立法缺陷与不足 (一)没有形成统一、清晰的理念与原则 社会保险法(草案),最大的问题是至今还没有形成统一的清晰的理念和原则。社会保险法是公民社会保险权的确立和实现问题,社会保险法是权利保障法,即社会保险立法的首要任务是规定社会保险权利的享有和保障。然而,社会保险权利保障的理念远未被学界和立法者所认同,社会保险立法更多地定位于事本位而非人本位。缺乏先进的立法理念,必然导致在社会保险法的基本价值、原则、适用范围等重要问题上无法形成共识,导致社会保险立法基点不当,缺乏前瞻性、主动性和回应性。在草案总则中第一和第二条接近于原则,如提到要使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定;制度要广覆盖、保基本、多层次、可持续,保险水平应当予经济社会发展水平相适应。但这些还是限于具体制度设计中的原则。 (二)受益人群规定不详 草案根据五大险种分别设计了覆盖人群的范围,养老、医疗等五大险种原则上只覆盖到城镇居民,工伤等部分险种纳人了农民工。农村居民社会保障,主要通过逐步建立农村养老保险和新型农村合作医疗制度实现。草案规定“进城务工的农村居民按照国家有关规定参加社会保险”这一规定语焉不详,并未明确农民工是否跟城镇居民一样享受各项社会保险。党政机关、事业单位这些特殊人群目前的社会保险大多是特殊对待的,那么就一般社会保险基本理念人人公平享有的原则,在基本的社会保险安排中不应特殊,最多是通过补充的方法进行特殊对待,但这点在草案中也基本未涉及。 (三)统筹层次过低 市县一级的低层次统筹极大限制了社会保险的社会共济作用,也阻碍了劳动力的自由流动;社保基金在小范围内的封闭运转,也导致资金安全问题频发。一些专家因此呼吁将社保基金统筹的层次提升至省一级,缓解各种弊端,有的还提出全国统筹。但反对意见认为,按目前的财力,不要说全国统筹,连实现省级统筹也非常困难。其实其中涉及到各地的利益均衡问题,由于目前的社会保险缴费水平各地不一,给付待遇大不相同,这就造成各地收缴的社会保险资金和结余也大不相同,结余多的一般不愿被统筹掉;享受待遇高的地方的居民也不乐意因统筹而降低原有的福利待遇,但是统筹层次低和各地方案不一确实影响了劳动力流动。连欧盟各国都在寻求社会保险的统一,那么作为一个整体国家,社会保险走向全国统一应该是个必然趋势,作为立足长远的法律应该对这一目标有明确表述,至于何时统一、如何统一还可以在以后草案和法律完善中进一步提出。 (四)社会保险费征收和基金监管及保值增值 这方面涉及的是社会保险金的实际征收主体、管理主体和运作主体实质性权力和责任界定问题。对此,由于我们没有对部门利益和责任有清晰的认识和认定,很容易造成在征收资金和使用资金时各部门争权夺利,而在界定责任时又尽量回避的现状。如今就社会保险费究竟由谁征收就存在税务和社会保险两个部门之间各执一词的情况,而在实际工作中也已经形成了由税务部门和社会保险部门“共管”的格局。在如今的社会保险法草案中则悬而未决地提到“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定”。随着全国社会保险覆盖面扩大,预计到2010年仅城镇基本养老保险基金收人就将超过1万亿元,全年各项基金累计余额更是天文数字。如何确保这笔“救命钱”的资金安全,是社会保险制度设计中的核心问题之一。其实,不管社会保险是费还是税,最需要规定的是征收者的权力和责任,尤其是后者,责任界定及其后果的承担应该在社会保险法中有详细的规定,以彻底避免政府征收部门挪用、乱用等不良后果。针对现实弊端,草案对社会保险基金预算的设立、编制、批准、执行分别做出规定;同时规定,社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险基金的收人、支出、结余和收益情况,单位和个人可以向社会保险经办机构查询、核对其缴费和领取社会保险待遇记录,要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。对于社保基金的投资运营,学界也多有讨论。有关各方一致认为,应当在保证基金安全的前提下进行某种市场化运作,达到保值增值的目的。但对于具体的操作细节,看法并不统一。草案未就此做出具体规定。 (五)政府责任不明确 社会保险法(草案)中最大的问题是对政府责任语焉不详,部门利益回避导致的分歧随处可见。草案明确了单位和个人的参保义务和法律责任,但对政府在社会保险中该承担何种责任和义务,却语焉不详。整个草案中,对政府应该承担的责任规定只有两条,一是“国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持”,二是“县级以上人民政府应当在社会保险基金不敷支出时,给予补助”。政府不是“应当”而是“必须”承担相应的责任。一些财力非常差的地方政府是“吃饭”财政,只能保证发工资,有的地方足额发工资都很困难。对这样的贫困县,社会保险责任则应由中央财政负担。监督制度才能维持良性运行。从德国首创社会保险之初,政府财政就分担社会保险缴费和支付的一部分,此外,就是公共管理责任,因为社会保险是公共品,必须由政府主导和强势监督,制度才能维持良性运行。而在我而在我们的社会保险制度设计中只有个人和企业雇主的缴费责任,政府的财政责任从来不在视线之内,政府部门只有收别人钱、管别人钱和替别人用钱的权力,几乎不承担什么责任。其实这些是需要在立法中重点研究和规范的。 (六)部门利益不一致问题没有解决 起草过程中,由于社保制度改革推进迟缓和利益观念的冲突,各方一直争议不休,内容从覆盖范围到统筹层次,到社保基金征收、监管到运营,几乎包括社会保险立法的各个方面。基金监督等。草案中多处都有类似“具体办法由国务院规定”的表述,这些都是在实践中还没有成熟经验,难以在法律里规定,或者部门间分歧较大、难以达成一致的内容。相关内容在广泛征求意见的过程中,即引发各方基于不同利益取向的争论。与此有关的是部门利益回避导致的分歧随处可见,草案当中有十数条授权性规定,即授权国务院制定具体办法。这些都是在草案制定过程中未求得一致意见的分歧所在。问题包括,城镇居民的基本医疗保险、农.民的养老保险等,以及社会保险费的征收办法,社会保险的统筹层次等。由于各部门在磋商草案过程中,分歧很多,草案不得不回避分歧,其结果就是模糊了问题,制造了矛盾,影响了法律的严肃性和权威性。 三、完善我国社会保险立法的建议与对策 我国社会保险法在完善过程中必须注意坚持以下几个原则:一是全面性原则。我国制定《社会保险法》的目的是化解劳资矛盾,处理好各方面利益关系,从而有利于社会和谐,促进社会稳定。因此,制定《社会保险法》要尽可能全面,避免挂一漏万。二是公平性原则。世界上没有绝对的公平,只有相对的公平。这不仅表现在不同人群之间的公平,而且体现在政府、企业与个人所承担责任的公平。不同人群享受的社会保险待遇如何逐步缩小等等问题?在新的《社会保险法》要有明确的意见。三是安全性原则。随着社保覆盖面的不断扩大,基金的规模将越来越大,如何管理好老百姓的“保命钱”显得极为紧迫。目前预算外社会保险管理模式是造成各地社保案频频发生的重要原因,因此,必须加快建立在公共财政体制下的社会保险预算,积极探索符合中国国情的社保预算模式,为社保基金的安全性系上“保险”。四是效率性原则。这涉及许多方面,最重要的方面是积累的大量社保基金如何实现保值增值。五是可操作性原则。一部好的法律重要特点就是其可操作性,如果制定的《社会保险法》仅是些原则性话语,不能解决实际具体问题,倒不如不制定出台或暂缓制定出台。六是可持续性原则。制定《社会保险法》不应是权宜之计,更不是部门的法律,而应是有利于社会保险制度的可持续发展,通过立法来解决障碍此项制度可持续发展的不利因素。同时,也要考虑我国社会保险制度如何与国际接轨的问题。在新的《社会保险法》对这些要有应对措施。 我国社会保险法完善的几点思路如下: 第一,应按照城乡一体化的发展方向,提出全民社保的思路。在设定的期限内,逐步取消社保双轨制或多轨制,实现城镇居民和农村居民社保的对接,国家机关、事业单位和企业社保的对接。社保法应把农民纳入社保范围,实现参保对象的最大化。全民社保,不分城乡,不分等级,才能充分体现社会公平,构建和谐社会。 第二,按照社保法草案规定,基本养老保险基金实行省级统筹,其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤,由国务院规定。这虽然比原来前进了一大步,但还不够彻底。尽管草案也提出要“逐步实行全国统筹”,但这个“逐步”没有明确的期限,容易成为拖延和“慢慢来”的托词。修订稿应该像制定五年、十年发展规划那样,提出用多长时间实行全国统筹。有了明确的时间目标,才会产生压力、激发动力,从而大大加快全国统筹的进程。 第三,参保、取保的时间门槛要降低。劳动者参加养老、医疗、失业三险,此前都有较高的起点时间限制,达不到一年或半年时间,就不够参保或取保资格。社保法修订稿应该作出改进,比如可否将参保、取保的时间门槛下调为三个月或一个月,让更多劳动者可以从中受益。 |
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