| 标题 | 城乡建设用地增减挂钩政策解读 |
| 范文 | 曹绍甲 李显书 摘要城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)政策的提出和逐步实施,很好地缓和了建设用地扩张和耕地保护之间的矛盾,同时极大地推动了建设用地的节约集约利用。本文由挂钩政策提出的背景入手,从挂钩的内涵、工作程序、项目区的组织、周转指标的管理等方面进行探讨,最后提出应注意的相关问题。 关键词城乡建设用地 增减挂钩 耕地保护 中图分类号:F292文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-290-02 随着我国城镇化和工业化的迅速发展,城镇建设用地的需求日益膨胀,同时农村建设用地又普遍存在铺张浪费的现象,城乡建设用地呈现同步增长的趋势,这给我国的耕地保护工作带来了巨大的压力。为了解决“吃饭”和“建设”的问题,党和国家大力推进实施“城乡建设用地增减挂钩”政策,为统筹城乡协调发展带来了新思路。 一、挂钩政策提出的背景 当前我国的土地管理工作面临着十分严峻的形势: 1.社会经济迅猛发展,耕地数量锐减,“保红线”压力巨大。 2.城镇化、工业化等的快速推进,导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长,第二轮全国土地利用总体规划设想的“城进乡退”格局实现难度很大。 3.城乡建设用地之间存在明显的效率落差,并有扩大趋势,必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用,特别是需要设法扭转长期以来未能妥善解决的农村建设用地粗放利用问题。 4.单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向,加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径。 保护耕地与经济发展占地都为刚性需求,除提高土地集约利用水平外,平衡农村居民点用地规模与城市建设占地规模的关系,通过统筹城乡用地,用农村建设用地来弥补我国城镇建设用地的缺口成为解决双保(保增长、保红线)问题的一个思路。 二、挂钩政策的依据和内涵 2004年10月,国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》,决定说:“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。” 2005年10月,国土资源部颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》,明确了城乡建设用地增减挂钩试点工作的基本要求、项目管理、相关配套政策等。 2006年4月,国土资源部下发了《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》,明确在天津、江苏、山东、湖北、四川五省(市)开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。 2007年7月,国土资源部下发《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》,强调要统一思想,明确要求,严格管理,稳步推进城乡建设用地增减相挂钩试点工作。 2008年6月,国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,进一步明确了挂钩的内涵:“依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。” 三、挂钩的工作程序 挂钩工作应以落实科学发展观为统领,以保护耕地、保障农民权益为出发点,以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点。主要分为五个阶段: 1.筹备和启动:选择项目区。 2.编制试点工作总体方案:试点地区选择试点市、县、乡、村,各市、县依据要求编制试点计划与规划,省综合平衡后形成省级试点工作总体方案。 3.报批、审查:国土资源部审定各省试点工作总体方案,并下达周转指标;各省分解指标到试点市、县;市、县制订指标规划计划;各级国土资源管理部门建立指标台帐。 4.具体实施:按照试点实施工作计划与项目区实施规划组织实施,制定分年度归还计划,并按季、按年逐级报送实施情况报告。 5.检查、验收:项目完成后,省级国土资源部门组织检查、验收,部审查各省报送的试点工作情况总结,并核定规划指标。 四、项目区的组成和设置 项目区由调整增加为城镇建设用地的地块(建新区)和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块(拆旧区)组成,拆旧地块与新建地块要一一对应。“建新区”主要由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成;“拆旧区”主要由参与整理复垦的(要动工的)农村居民点、独立工矿用地、公路用地、水工建筑用地等地类构成,现阶段以农村居民点为主。 项目区的设置一定要科学合理,拆旧地块和建新地块尽可能接近,项目区应在试点市、县行政辖区内设置,原则上控制在县级行政单元内;优先考虑城乡结合部地区,参与整理的行政村尽量集中连片,项目区内建新和拆旧地块要相对接近,便于实施和管理;避让基本农田。 五、周转指标的使用和管理 挂钩试点规模严格按照国家和省(区、市)下达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。分别以行政区域和项目区为考核单位,两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。挂钩周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。 项目区内拆旧整理复垦耕地面积大于建新占用耕地的,剩余部分不得作为建设占用耕地指标在项目区外使用。 周转指标必须专项用于项目区内建新的规模控制,不得挪作他用;周转指标由项目区内拆旧建设用地整理复垦耕地归还,其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。 六、应注意的几个问题 1.群众的认识问题。现实中还是有很多农民对挂钩政策不了解,部分人持观望甚至反对态度。鉴于此,要大力宣传开展挂钩政策的必要性和重大意义,提高群众认识,转变观念,以挂钩能为群众带来的实实在在的受益带动他们的积极性。 2.责任主体问题。按照行政辖区和项目区双层审批、考核和管理的要求,挂钩试点工作的组织需要各级政府以及相应的国土资源管理部门各负其责,但是,由于参与者涉及到各级政府、农民以及企业,谁是整项工作的责任主体需要明确,实质是明确该项工作的性质,即公益性还是经营性? 3.资金保障问题。挂钩政策隐含的一个思路是发挥级差地租杠杆作用,在最低限度地动用政府的公共资金情况下,利用城镇建设用地和农村建设用地的收益剪刀差以及相关优惠政策,实现项目区内的资金自我平衡,从而推动城乡用地的结构优化和空间布局合理化。对于经济发达地区的城乡结合部而言,这种可能性是存在的,但是对于广大农村欠发达地区,资金能否自我平衡,特别是启动资金的来源如何解决,都是亟待解决的问题。 笔者认为,可以政府投资为主,同时,要积极探索筹资渠道,鼓励和引导政府资金、社会资金共同投入挂钩项目;要创建和完善激励机制和奖惩措施,确保每步工作都有明确的责任主体及目标时限要求,强化差别化管理,充分调动各方参与挂钩工作的积极性。 4.规划协调问题。挂钩必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划以及建设社会主义新农村的相关要求。但是,村镇建设规划普遍滞后,挂钩试点专项规划普遍缺位,项目区实施规划与现行土地利用总体规划及村镇建设规划不衔接的问题比较突出。 项目区的布局必须要与新一轮土地总体规划修编调整相衔接,并编制挂钩试点专项规划统筹指导,形成完善的挂钩试点规划体系:土地利用总体规划—挂钩试点专项规划—挂钩试点项目区实施规划。 5.政策配套问题。挂钩是一项牵一发而动全身的工作,涉及各种社会利益的协调和平衡,需要多部门、多主体的通力合作,而相关的监管机制、社会保障制度、财政政策等都处在“边实践、边总结、边规范”的过程中,有待进一步健全。 参考文献: [1]王雨蒙,张安录.基于新农村背景下城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的思考.2006年全国中青年农业经济学者年会论文集. [2]城乡建设用地增减挂钩试点管理办法.国土资发[2008]138号文. [3]杨巧玲.对城镇与农村挂建设用地挂钩政策的探讨.安徽农业科学.2007.35(2). [4]吴洵凤,俞义.对城乡建设用地增减挂钩工作的思考.浙江国土资源.2009(3). |
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