| 标题 | 浅探非政府组织参与公共危机治理 |
| 范文 | 吴惠灵 陈慧卉 摘要 我国正处在一个公共危机多发时期,政府单一管理的模式已不足以应对,非政府组织作为社会力量的重要组成部分,应是公共危机治理的关键主体。就目前来看,我国非政府组织在参与公共危机的治理中存在着诸多问题和困境,作用远远没有得到发挥。本文对以上问题进行了简要的分析,并提出了相应的对策建议。 关键词 非政府组织 公共危机 治理主体 参与能力 中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-204-02 一、非政府组织的概念界定 “非政府组织”这个概念是从Non-Governmental Organizations(简称NGO)直接翻译来的,与政府组织相对,在我国一般称为民间组织。 我国民政部从登记和管理的角度,确定我国非政府组织(民间组织)是指社会团体和民办非企业单位的集合。前者进一步分为基金会、学术性社团、行业性社团、专业性社团、联合性社团等,后者进一步分为教育类、科技类、文化类、卫生类、体育类、社会福利类等。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》第二条的规定,社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条的规定,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。 关于非政府组织的特征,西方学者和我国学者提出了众多观点。如美国赛拉蒙教授(Lester M. Salamon)认为,非政府组织应当具有组织性、 民间性、非营利性、自治性、志愿性 、非政治性、非宗教性;我国学者王建芹将非政府组织的特征概括为民间性、非营利性、组织性、志愿性、公益性、自治性;民政部民间组织管理局副局长李勇认为,社会团体包括基金会具有组织性、民间性、非营利性、自治性、非宗教性、非政治性、公益性和志愿性等特征,等等。 参考以上观点并结合我国实际,本文所称非政府组织是指介于政府组织与营利组织之间,具有公益性或互益性,执行非利润性社会职能的志愿性组织。包括已在民政部门登记和未经登记的非政府组织。 二、非政府组织在公共危机治理中的作用 一般认为,公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。①具体的说,公共危机就是指一个事件突然发生并对公众正常的生活﹑工作以至生命财产构成威胁的状态。2008年对中国来说是艰难的富于挑战的一年,年初的雪灾,5·12汶川大地震,三鹿奶粉事件,山西襄汾溃坝事故,煤矿透水事故等等,公共危机频频发生,对人们的生命财产安全以及社会心理造成了巨大的影响。我国政府在危机的治理中表现出强大的调动各种资源的能力,然而,伴随着社会、经济的发展,各种各样的危机接踵而至,单靠政府的力量已显薄弱,而非政府组织作为社会力量的一个重要组成部分,应作为公共危机治理中必不可少的主体发挥其举足轻重的作用。 (一)促进政府与社会的沟通——预防和预警 非政府组织来自社会,有着广泛的社会触角和民众基础,它能够在政府与社会之间搭建起沟通的桥梁,一方面及时搜集社会需求等各方面的信息传递给政府,帮助政府及早发现潜在的危机并予以消除;另一方面将政府的政策以更易于理解的方式传递给社会基层的民众,这种沟通形成了政府与民众之间的“缓冲带”。 同时,非政府组织是一个“透气”的平台,民众可以通过在非政府组织中的交流,将平时积压的情绪发泄出来,避免长期积累最终导致群体性冲突事件等公共危机的发生。比如刚刚发生的重庆出租车司机罢工事件,如果先前就成立一个出租车司机协会,由该协会来和政府沟通,相信问题将在沟通中逐渐缓解,而不至于出现最后的罢工。 (二)创造社会资本——增加信任,减少恐慌 非政府组织在社会资本的创造中具有特殊的作用。首先,参与到非政府组织中的民众一般都是相互信任的,他们同时可能属于不同的非政府组织,这种重叠的成员身份,有利于通过组织内部的互动将相互信任的人际网络扩展到整个社会。其次,社会成员可以在非政府组织中更好地定位自己的角色,提高参与能力,培养合作精神,增强社会责任感。这些丰富的社会资本将有利于减轻危机到来时的恐慌感,促使人们更好地参与到危机的处理中。 (三)筹集资源,积极参与救护 非政府组织是政府之外,筹集应对公共危机资源的主力军。它们通过游说、呼吁、动员等方式,引起社会对危机的关注;通过国际关系募集国外的资金;通过成员间的相互监督使企业更为主动捐款捐物。同时,非政府组织分布广泛,它们离受灾者可能更近,能够更迅速及时地将物资送达。 非政府组织是政府救助力量的有效补充,对于政府无法顾及的群体给予物质上和心理上的救济。它们拥有丰富的技术和人力资源,成员往往来自各行各业,在危机的应对中能够各尽其中。 (四)帮助恢复重建,安抚受灾群众的心灵 从国际经验看,公共危机发生之后的社会重建阶段是非政府组织参与最广泛、深入, 优势最突出的阶段,主要体现在三个领域:第一,细致专业领域,包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、文化恢复、志愿者和社会工作发展等方面,是 NGO 发挥重要作用的领域;第二,自治参与领域,通过公民参与、志愿者组织, NGO 往往可以保持社会资源的持续动员, 并形成自我组织、互助服务的社区发展模式;第三,公共倡导领域,为今后类似灾害的防治做出努力。② 总之,非政府组织是公共危机治理中重要的主体,已经成为一种共识。公共危机治理将从政府单一管理的模式逐渐转化为政府与社会(特别是非政府组织)相互协调、相互合作的新模式。 三、我国非政府组织参与公共危机治理的现状与困境 尽管我们已经意识到非政府组织在危机治理中的重要作用,但是就目前看来,我国非政府组织在危机治理中的作用还远远没有得到发挥,参与过程中存在着诸多问题。 (一)主体性不足 中国长期以来的行政管理传统,政府有事只会找下级,非政府组织在危机应对中仍然处于被动的听命于政府的地位,而非与政府协调合作的“伙伴”地位。这种状况严重阻碍了非政府组织专业优势的发挥。例如在2008 年初的雪灾中,广州青年志愿者协会的心理安抚小组,每天只能派出一名义工;青年会发放的传单也仅限于小范围内;成员多为企业家、医生、教师、公务员的狮子会,也未能施展个人的专业优势。他们的主要职责,仍是听从安排,统一行动。③ (二)自身能力不足 非政府组织的能力不足主要是指其在动员各种资源参与公共危机治理的能力上羸弱。从宏观层面看,表现为非政府组织在公共危机应对中的社会影响很有限。从微观层面看,表现为缺乏专业人才,未掌握自身组织运营的成功经验,在资源动员策略和手段方面缺少建树。能力的不足严重制约着非政府组织在公共危机治理中的参与。 (三)参与深度不足 参与深度是指在危机治理中参与的制度化、常规化。④参与深度的不足直接导致社会民众参与危机治理的随机性、偶然性和盲目性。当民众满怀热情地希望参与到危机的救护中来,却找不到固定的参与渠道。这种情况降低了公众参与公共危机治理的程度,一部分人退出公共危机治理行动,而另外一部分人则可能自发地进入到危机现场,如 5·12地震中,很多志愿者独自前往灾区或者结成若干个群体前往,暴露出参与随机性和盲目性的严重问题。 (四)信息披露不足 信息的充分披露是一个组织接受监督和评估进而被信任的必要前提。政府和非政府组织要在公共危机的治理中获取民众的信任和支持,必须使信息公开透明。5·12地震中中国红十字会受到质疑,这是我们的前车之鉴。随着民主意识的逐渐觉醒和社会参与理性的不断增强,公开透明的信息成为社会民众监督非政府组织的必然要求。 四、非政府组织有效参与公共危机治理的对策建议 (一)转变观念,确立非政府组织的治理主体地位 传统观念塑造了一个全能型的政府,社会力量如非政府组织、企业等被排除在公共事物治理之外。随着社会经济的发展,后工业时代和全球化的到来,政府单一管理的模式已经不适应社会的变化和多样化的发展趋势。政府在公共危机的治理中,应该转变观念,确立公共事务治理主体多元化的理念和模式,在保持核心作用的同时,为社会释放出更多的资源。 如前所述,非政府组织的独特的社会基础决定了它在危机治理中的重要作用,政府应该主动建立与非政府组织的危机解决综合协调机制,确立相互之间的“伙伴”关系,而不再是通过行政命令来实现管理。非政府组织主体地位的确立也有利于危机治理中参与程度的深化,民众能够通过这个固定的渠道参与到危机的应对中来。 (二)政府推动建立应急联动信息通道 在公共危机的治理中,信息始终是一个关键的因素。应急联动信息通道的建立,能够第一时间将危机应对信息在政府与非政府组织之间共享,帮助治理主体迅速了解情况,统一规划,减少行动的重叠性和盲目性,提高应急效率。 (三)非政府组织加强自身建设,建立自律机制 如前所述,非政府组织能力的不足制约着它在公共危机治理中的参与。非政府组织必须加强自身建设,提高资源动员的能力,提高社会公信力和影响度,才能更好地与政府共同协调治理危机。其次,非政府组织应该建立相应的自律机制,包括监督机制和绩效评估机制,促进自身加强管理,形成规范化的参与,赢得社会公众的信任和支持。 注释: ①[美]R·J·斯蒂尔曼.公共行政学.北京:中国社会科学出版社.1989.114. ②罗伯特·希斯.危机管理.北京:中信出版社.2001. ③贾西津.NGO参与震后重建要点.广州:南方周末.2008-5-29. ④杨永芳.NGO有效参与公共危机管理的路径选择.江西青年职业学院学报.2008(3).64. 参考文献: [1]范玲,干燕丹.非政府组织在应对公共危机中的重要性.科技信息(学术研究).2008 (20). [2]石奎.危机管理中非政府组织的作用.桂林电子工业学院学报.2004(1). [3]黄文斌.非政府组织:公共危机管理中的坚定力量.法制与社会.2008(18). [4]黄志坚,吴健辉,方文龙.公共危机管理的社会资本作用分析——以汶川大地震和SARS的对比为例.华东经济管理.2008(9). [5]王劲颖.政府如何培育发展民间组织.社会科学.2001(8). [6]张焕金.我国民间组织状况及其培育和发展.学术交流.2005(9). [7]王建军.论政府与民间组织关系的重构.中国行政管理.2007(6). |
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