| 标题 | 浅议国际会议和国际组织的表决制度 |
| 范文 | 梁小燕 摘要表决制度历年来都是国际会议和国际组织中一个重要而且又十分敏感的问题,它是国际组织决议和建议或国际会议中公约草案产生效力必经的法律程序或程序性规则,认真分析并灵活运用表决制度是当前国际交往中各国共同关注的问题。目前,表决制度存在三大发展趋势,即全体一致规则适用的情形下降,平等投票权的变动,多数投票规则的多样性。本文对此试作简要的分析和探讨。 关键词多数投票规则 加权表决原则 协商一致原则 中图分类号:D923.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-037-02 在国际组织和国际会议中,规范性文件的通过被专门的表决规则所监管。遵守这些表决规则是这些规范性文件有效的的根本性条件。国际会议和国际组织间的表决规则具有多样性。表决程序更是国际组织在决策过程中的一项重要制度,直接影响着组织的运转方式以及作用的发挥。表决程序就是通过特定方式、规则来决定国际组织的某项决议草案能否得到通过和实施。 现代国际组织的表决制度起源于近代国际会议的表决制度,但随着国际关系的发展和科学技术的进步,无论是表决权、表决方式还是表决形式都与传统的表决制度不同,既有变化又有发展。表决权的分配原则可分为平权表决原则、加权表决原则和重复表决原则。表决权的集中制度分全体一致原则、多数表决原则和协商一致原则。表决制度最重要的发展趋势如下:第一,全体一致规则适用的情形下降。第二,平等投票权的变动。第三,多数投票规则的多样性。 一、全体一致规则适用的情形下降 全体一致规则适用的情形下降主要体现为:第一全体一致规则的保留领域有限。第二多数投票规则的出现和发展。第三协商一致规则的出现和发展。 (一)全体一致原则 全体一致原则统治了19世纪大半个世纪的国家主权绝对主义概念成为在这个时期内举行的各种国际会议中普遍运用全体一致规则的结果。全体一致规则是国际会议传统的表决方式,它是建立在严格的国家主权平等的基础上的。在国际会议和国际组织中很早就形成了一国一票和全体一致表决制,这一原则的理论基础是国家主权平等原则。在第一次世界大战以前,各种国际会议上盛行全体一致的表决方式。历史上一些重要的国际会议都是在议事规则上都是以全体一致同意通过为表决方式。例如:1815的维也纳公会、1856年的巴黎公会、1878的柏林会议、1897年和1907的两次海牙和平会议等。 现今,采用全体一致同意原则的国际组织已为数不多,但它仍是一个重要的表决方式,适用于一些区域性的国际组织就重要的问题的表决。对于一些封闭性的国际组织来说是维持自身存在的重要保证,其存在有其客观必然性和重要的现实意义。北大西洋公约组织理事会、华沙条约组织政治咨询委员会、欧洲理事会采用全体一致同意规则通过决议的表决方式。 全体一致原则充分体现了国家主权的平等,充分尊重了各国的民主和主权,使其通过的决议具有普遍的效力,但是隐藏了一个固有的缺点:导致一个或几个很少当数的国家可以否决绝大多数国家的意见。国际组织的决议或国际会议的公约草案与某些国家利益取向相反,必然导致这些国家对该决议不同意或不赞成,使它无法产生效力,从而降低工作效率,影响国际会议或国际组织的作用及运行能力,不利于国际社会的有效开展和扩大,甚至损害其他国家或整个世界的利益。正如斯搭所说:全体一致同意原则是为保障少数而设计的,但是由于夸大了平等原则,却变成了对多数的一项暴政。 (二)多数投票规则 为了克服传统表决程序的局限性和加强其组织的作用与运作能力,对某些非政治性事项和程序性事项的决议逐渐采用简单多数或特定多数表决程序,这是国际议事规则中一项意义重大的发展。不管是基于一国一票原则还是基于加权投票机制的复杂性,多数投票规则可能依赖组织或组织机构的不同可能要遵守不同的方法。现在有两种方法:一是基于简单多数的投票;二是基于特定多数的投票。 多数投票规则比较真实的反映了国际组织成员国之间在综合国力、贡献大小等方面的差异,它是现代国际关系中各国实现较量的结果并且将各成员国的权利同它们对组织的贡献与责任结合起来,有利于增强组织的能力,保障组织决议的形成与实施。多数投票规则克服传统表决程序的局限性,加强其组织的作用与运作能力,提高工作效率。然而这个原则也有一个弊端:它可能造成多数不顾少数的反对意见强行通过一个公约或决议,而如果这个少数的力量颇大,就可能出现少数拒不执行,从而使国际会议或国际组织的决议成为废纸的局面。 (三)协商一致原则 协商一致规则是国际会议议定约文或国际组织通过决议的一种新的程序性规则。由于投票表决制度采用的是生硬的投票方式,容易在国际会议上或是国际组织内产生对抗性形式。自20世纪60年代以来,国际会议或国际组织逐渐形成了一种新的决策程序即协商一致程序。 协商一致原则是在实践中逐渐形成的。最先规定协商一致原则是1961年联合国和平利用外层空间委员会的一次委员会会议上。1982年联合国第三次海洋法会议进一步倾向于把协商一致原则制度化,是真正具有实质性效果并在国际法史上具有重大意义的一次会议。这次会议自始至终地适用该原则,而不是全体一致或多数表决原则。还有一些国际组织或机构采用协商一致原则。 协商一致原则的适用范围。第一,国际组织讨论一事项涉及到重大的国际政治、经济或其他政策性问题和国际法的原则问题。第二,联合国下属的小组委员会和特设委员会。第三,以召开定期国际会议为特征的国际组织。第四,联合国和一些其他国际组织主持召开的制定多边国际公约的国际会议。 协商一致原则评价。协商一致原则是国际会议和国际组织表决制度的新发展,体现了国家主权平等原则,适用了当今国际社会的需要,在现代多边外交活动中得到了广泛的应用。协商一致程序减弱了投票表决中的对抗和确保公约草案或大会决议得到最广泛的接受,可以方便并建设性地取得正式的表决规则以记录各国的观点,有较大灵活性和实用性。但是由于它允许各国对决议提出保留或发表自行解释的声明,从而影响决议的全面实施。同时,协商一致还存在着概念模糊、耗时较长的缺陷,有待在实践中进一步改进和完善。 二、平等投票权规则的变动 平等投票权的变动主要体现在一些国际经济组织中通过排除稍微不现实的一国一票制,而采用加权表决制或重复表决制。 (一)平权表决制 平权表决制规定在国际会议上或国际组织内所有成员国不论国家领土大小、经济实力和军事力量的强弱,都享有平等的一个代表权和投票权。它是基于国家主权平等这一原则,强调对每一个国家的尊重。到目前为止,在国际会议上或国际组织内这种基于国家主权平等原则的一国一票制度的适用范围仍然是广泛的。既使是采用一国数票的加权投票制较多的国际经济组织,在对重大政治性问题、与成员国有重大利益关系的问题、讨论事项多为政策性问题等投票时,仍采用一国一票规则。 (二)重复表决制 重复表决制(pluralvoting)是指一些殖民地有单独的代表或一个国家的特定区域单元有单独的代表的一种表决权分配制度。这种情况比较突出的是国际贸易组织。中国在国际贸易组织中有四个独立的代表席位,分为中国大陆、中国香港、中国澳门和中国台湾。还有一些组织像万国邮政联盟、国际农业学会等。国际电信联盟重复表决制提供了一个的特别的情况:一个国际组织本身又是另一个国际组织的成员。《世界贸易组织协定》第九条第一款规定,在部长会议和总理事会上,世贸组织的每一成员有一票投票权。欧洲共同体投票时,其票数应与参加欧共体成员国数相等。 (三)加权表决制 加权表决制是国际经济组织特有的表决制度,它不按传统表决制度的一国一票,而是以特定成员国的责任、贡献、利害关系等为标准,赋予各成员国不同等质量的投票权制度。享有加权投票权的成员国所投的一票并不代表一票,而是数票;或是这一票的效力与其他普通成员国的效力不同。另外个别的国际经济组织由于组织的性质和职能的不同,以会员国的人口为标准来决定或分配表决权。国际经济组织采用多数表决程序规则有效地发挥国际组织的功能,广泛深入地进行国际合作所必须的。 三、多数投票规则的多样性 多数投票规则的多样性。不管是基于一国一票原则还是基于加权投票机制的复杂性,多数投票规则可能依赖组织或组织机构的不同可能要遵守不同的方法。现在有两种方法:一是基于简单多数的投票;二是基于特定多数的投票。一个组织的宪法性文件提供简单多数或特定多数两种投票方法,依赖问题的类型决定适用哪一种投票方法。 1.简单多数的投票。就是说决议有过半数成员国同意即可通过。这种方式多为国际组织所采用。例如:《国际民用航空宪章》规定理事会的决议需经过半数理事同意。 2.特定多数的投票。此种形式主要是为了避免多数一方强行通过决议,要求一定比例的多数或确定的多数,以保证决议的权威的一种表决方式。因此,这种特定多数的表决方式又可分为一定比例的特定多数和确定的特定多数。 第一,一定比例的特定多数。常见的如下:联合国宪章规定,大会对于重要问题之决议应以到会及投票之会员国三分之二多数决定。非洲统一组织宪章第十条规定,一切决议均由本组织成员国三分之二的多数决定。世界知识产权机构关于承认国际协定管理措施的规定,则采用四分之三多数。而国际民用航空机构关于接纳原敌国入会的表决则采用五分之四的多数。 第二,确定的特定多数。《联合国宪章》第二十七条规定,安全理事会关于程序事项的决议,应以15个理事国中9个理事国的可决票来表决。安全理事会对于其他一切事项的决议,应以15个理事国中9理事国的可决票包括全体常任理事国的同意票表决。欧盟理事会的议事规则这样规定,成员国票数总共87票,有关一般问题的决议以特定多数62票通过,程序性问题以简单多数44票通过。 随着国际交往的扩大、国际合作的加深以及政治经济的全球化,要求国际会议和国际组织的表决制度效率化和民主化,这种要求不可避免地开始对传统表决的冲击,这种冲击主要表现在旧表决制度本身的原因。主要体现在两个方面:一方面是对全体一致同意表决方式的冲击。全体一致规则是好的,充分尊重了各国的民主和主权,但一些重要的国际组织面对全球重大问题久议不决,主要原因是其决策制度缺乏效率而且隐藏了一个固有的缺点:一个或几个很少数的国家可以否决绝大多数国家的意见。此外,完全采用全体一致原则不仅会降低工作效率,而且影响组织的作用及运行能力。因此,充分降低同意的百分比,即采用低于百分之百同意率的决策规则有其客观必然性。多数投票规则的出现和发展及其多样性和协商一致规则的出现和发展是历史发展的必然结果。另一方面是对平等投票权的冲击。国家在法律地位上是平等的,这就要求国际组织投票权分配采取同权分配制度,但是各国按照它们的性质在权力、领土等方面肯定是不平等的,各国在人口、资源、经济发展程度、能力、贡献等方面也是不平等,各个国家的利益必然有差异。因此,为了实现实质上的平等,国际组织应在投票权分配上采用加权表决制度。 注释: 梅红.简述国际组织的表决方式.法学评论.1985(5).第74页. 黄惠康.现代国际组织的表决制度.社会科学.1984(6).第47页. 王军敏.国际会议和国际组织的协商一致原则.外国法评论.1998(3).第90页. 王正超.论“协商一致同意”制度.法律与政治.1988(6).第41-43页. 万鄂湘.海洋法公约与条约制度的新发展.武汉大学学报.1990(1).第64页. 李秋容.论国际组织的表决制度.经济与社会发展.2005(4).第84页. 黄惠康.国际经济组织表决制刍议.法学评论.1987(3).第32页. |
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