| 标题 | “躲猫猫”事件背后的行政法问题分析 |
| 范文 | 杜 维 摘要 2009年年初发生在云南省晋宁县公安局看守所的在押人员李荞明非正常死亡事件引发了网民热议,国内媒体高度关注。随后组成的网民调查委员会将此次事件推向了高潮。本文运用行政法知识,着重从政府信息公开、权力机关与司法机关的行政法制监督、看守所制度改革三个方面对此次事件进行分析与论述。 关键词 政府信息公开 公众知情权 司法监督 看守所制度改革 中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-083-02 一、 政府信息公开与公众知情权 (一)现行法律制度对政府信息公开的要求 “躲猫猫”事件发生以后,有关部门对于李荞明死因百般搪塞,最后竟给出了其是在与同监室的狱友在看守所天井里玩“躲猫猫”游戏时,遭到狱友踢打并不小心撞到墙壁导致。后来组成的网友调查委员会的报告也没能揭露李荞明的真正死因。2009年两会期间,有人大代表提出了完善信息公开机制,让政府信息能够更好地为公众所知悉。其实我国现在缺乏的并不是信息公开的制度,而是对已有制度的执行。 自2008年5月1日起开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)具体规定了政府信息公开的范围、方式和程序、监督和保障。条例第二条规定“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”作为行政机关的看守所,它负有将自身一些规章、制度、在押人员身体状况等不属于国家秘密的信息按照《信息公开条例》向社会公开的义务。从行政法理论来看,依法行政原则是行政法的一项基本原则,它“要求政府在法律范围内活动,依法办事;政府和政府的工作人员如果违反法律,超越法律活动,即要承担法律责任。”①《信息公开条例》第九条对信息公开的范围做了规定,其中第一项即为“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”政府信息。本案中,关于李荞明死因的信息当然属于涉及死者及其家属切身利益的信息,按照规定理应公开。但无论在事发后还是在事件的调查过程中,看守所都没有公开死者死因。这显然是对于“依法行政”原则的违背。 (二)现有制度下公众知情权的保障——人大(国家权力机关)的监督 事件发生以后,为平息公众猜测,云南省委宣传部曾征集网民组成调查委员会,试图让公众对时间原因进行调查。尽管推出网民调查团的初衷良好,但由网民参与调查毕竟于法无据。从法律角度来讲,这样的调查不具有法律效力。因为我国现行法律并没有赋予社会公众独立的调查权,网民的调查不符合程序正义,网络参与调查师出无名。那么,这样的事件发生以后,我们应当如何捍卫公众的知情权? 其实要解决这样的问题并不难,只需要激活现行体制,公众知情权仍然可以得到保障。正如中国政法大学法学院何兵教授所称,可以启动人大对公安机关的监督体系。若当地人大启动监督程序邀请有关公民参与调查,公安机关就必须出具所有材料,网民也就不会有无力感和挫败感了。遗憾的是,“目前,这些制度长期处于失灵或低效的状态”(何兵语)。即便舆论群情激愤,当地人大仍然没有及时介入更逞论邀请公民参与调查。在合法的制度框架内相关部门并没有迅速行动起来,使现有的制度形同虚无,才在客观上催生网民调查团的面世。而由云南省委宣传部主导的网民参与调查又不合法,遭遇了师出无名的尴尬,最后的调查报告只能草草收场,不能不让人深思。 二、行政法制监督中的司法监督 行政法制监督中的司法监督主要包括法院的监督和检察院的监督,其内容主要是针对行政机关具体行政行为和行政机关工作人员违法犯罪行为实施监督。我国现行法律法规均明确规定了司法监督。下面将结合案件对这两种监督进行分述。 (一)法院的监督 法院对行政机关的监督主要是通过行政诉讼进行,对于行政相对人而言具有权利救济功能。当相对人权利收到侵害而又在行政机关内部无法得到解决时,有必要通过司法程序处理和解决。本案中,看守所作为国家行政机关,有义务保障在押人员的安全,但李荞明在看守所内离奇死亡,其生命权没有得到基本保障。无论是看守所对李荞明刑讯逼供,还是如事后所言是纵容牢头狱霸所致,它对于李荞明的死都有不可推卸的责任。因此,李荞明的家属可以向法院提起行政诉讼,要求行政赔偿。由于本案中李荞明家属并未提起行政诉讼,因此关于法院的监督本文不再赘述。 (二)检察院的监督 人民检察院作为行政法制监督的主体,主要限于对严重违法乱纪、可能构成犯罪的国家公务员的监督。此外,人民检察院还具体对劳改、劳教场所及其管教人员实施日常监督,通过处理劳改劳教工作中的违法行为,保障这一特定行政管理领域的行政法治。我国立法对后者有明确规定。《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)第五条第五项规定:“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。”第十九条第二款规定:“人民检察院发现监狱、看守所、劳动改造机关的活动有违法情况时,应当通知主管机关予以纠正。” 法律的这种规定,本意是想借检察机关之手,杜绝刑讯逼供等现象,切实维护在押人员的生命权、健康权等宪法权利。然而在我国现行体制下,检察院即要行使侦查权,又要行使监督权,难免出现“自己监督自己”的现象。加之现实国情下国家政策、党的指示的干预,检察院作为监督机关,难以对看守所起到实质性的监督作用,才会屡屡出现在押人员非正常死亡的现象。对于检察监督的完善,王田海表示:“检察机关将认真研究如何强化法律监督,避免和杜绝类似事件再次发生。我们已明确要求全省检察机关的监所检察部门,要从中汲取教训,举一反三,认真对照检查,切实加以整改。要做到敢于监督、善于监督,又要注重监督实效。及时发现存在的安全隐患问题,及时向公安机关提出整改建议,对各种苗头性问题,要做到早预见、早报告、早处置。”② 三、对看守所制度的反思 (一)看守所职权的行使 看守所是未决犯罪嫌疑人的审前羁押场所,其基本职能是保全刑事诉讼和预防再犯,行使和执行羁押权。对于判处有期徒刑在2年以下、不便送往劳动改造管教队执行的罪犯,也可以交由看守所监管。我国现行看守所管理体制是以县级以上的行政区域为单位设置并由同级公安机关领导管辖。国家通过法律赋予看守所羁押犯罪嫌疑人的权力,同时也对看守所施加了保障被关押人员安全的义务。但遗憾的是,现实中的看守所只记住了自己的权力,而忽略了自己应当履行的义务,才会屡屡发生被关押人员非正常死亡的事件。 (二)相关部门应对措施 “躲猫猫”事件并不是第一起看守所在押人员非正常死亡案件,之前还有广西法官黎朝阳遍体鳞伤死于兴安县看守所,在押人员罗静波在海南儋州第一看守所遭同监仓数名嫌犯殴打致死,等等。针对一系列看守所在押人员非正常死亡案件,最高人民检察院、公安部联合印发了《全国看守所监管执法专项检查活动方案》。根据该方案,从2009年4月20日至9月30日,检查人员将对全国看守所在押人员的体表状况进行逐一检查,确认其身体是否存有损伤。《活动方案》规定,每检查一名在押人员身体损伤状况,检查人员都将对照在押人员入所健康体检表,确定损伤形成的时间、地点、原因、过程以及伤势程度,确定造成损伤的人员情况以及处理情况。 为看守所里的每个在押人员都做一次全面体检,既有直观的现实意义,也有十分鲜明的象征意义。不过,人们自然也要提出一个问题:此次专项检查活动结束之后,看守所在遏制刑讯逼供、打击“牢头狱霸”、维护在押人员合法权益方面会有多少改进呢?如果专项检查活动只是停留于“运动式治理”的层面,而不能在体制改革和制度建设的层面有所推动,那么,今后又该采取什么样的“专项行动”,又该怎样为在押人员做体检,才能保证看守所在押人员的合法人身权利不受戕害呢?所有这些问题的解决,都有赖于看守所制度的完善与改进。 (三)看守所制度改进及其阻碍 “躲猫猫”事件发生后,全国人大代表林荫茂提交了一份书面意见,建议修改《看守所条例》,加管监管,并颁布实施细则以保障嫌疑人的合法权利。自1990年颁布的现行《看守所条例》已经施行了19年。此间,中国的刑事诉讼制度已经由原来的“公、检、法流水作业模式”转变为“控辩审三角结构模式”。而在看守所管理体制上,作为主要侦查机关的公安机关还依然作为看守所的上级主管部门,无疑已与现行刑事诉讼结构极不协调。因为公安机关在承担侦查职能的同时,可能出现为了“侦查需要”而对羁押在看守所内的犯罪嫌疑人施以暴力的现象——反正看守所也是自己的地盘。而对于辩方,尤其是为嫌疑人提供法律帮助的律师,看守所则百般刁难,不予批准其与嫌疑人的会见。这些在司法实践中常见的“怪现状”之所以能大行其道,均可以追溯到看守所管理体制。只有在制度上将侦查权与羁押权分离,才能真正建立起对看守所的科学监管机制,最大限度地遏制超期羁押和刑讯逼供,保障在押人员的合法权益。因此,最为可行的方案,是将看守所从公安机关脱离,交由司法行政机关管辖。当看守所与公安机关“划清界限”之后,才能彻底避免两者同属“一家人”的瓜田李下之嫌。另一方面,看守所转由司法行政机关管理后,当律师的会见权受到看守所侵害时,司法行政机关也可以更便捷地进行协调,以及时化解律师会见难。 实际上,上述呼吁与建议在法理上已经没有任何疑义,甚至已经普及成为一种社会常识,但因为在实践上面临着公安机关、检察机关与司法行政机关的权力分割问题,以及由此涉及的人事编制、机构变动和财政调整等等复杂的利益问题,所以,尽管实务人士、专家学者一再大声疾呼,将看守所由公安机关转入司法行政机关、实行羁侦分离的改革却迟迟不能启动。就算不断有看守所在押人员非正常死亡的案件发生,似乎也没有给现行体制带来一点实质上的改变。在这次最高检、公安部印发的《活动方案》中,也看不到这方面的改革动向,不禁让人感到一种沉重的况味。 四、结语 随着调查委员会报告的出炉以及相关责任人员的免职、撤职、处分决定,“躲猫猫”事件现在似乎已经尘埃落定。然而一条鲜活的生命换来的,不应该仅仅只是一份调查报告,或者对某些人的行政处分。我们呼唤更高层的司法介入与司法监督,是因为我们关注个案的正义;推动看守所管理体制的变革和政府信息公开化,是因为我们更需关注制度的正义。我们要找寻的,不仅是“躲猫猫”的真相、给责任者相应的处罚,更期待制度的变革能够带给社会更多对公民人权的保障。“死者长已矣”,而活着的人们,还应当继续为现行制度的完善而继续努力。“躲猫猫”事件虽然不是在押人员非正常死亡的开始,但我们希望通过法制的建设与完善,可以使它成为一个结束。 注释: ①姜明安主编.行政法与行政诉讼法(第三版).北京大学出版社,高等教育出版社.2007年版.第64页. ②代兴波,许建龙.云南“两院”负责人坦言“躲猫猫”事件.法制资讯.2009(3). 参考文献: [1]王石川.“躲猫猫”事件后人大代表在哪里?.新西部.2009(3). [2]陈鹏,王研.看守所何时不再“躲猫猫”.法制与经济.2009(3). [3]高科.试论行政法制监督中司法监督的功能.湖南大学法律硕士学位论文. |
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