| 标题 | 地方立法中的立法技术问题探析 |
| 范文 | 邹仰松 摘 要 新修订的《立法法》在历史文化保护、城乡建设与管理、环境保护等方面赋予设区的市具有地方立法权，可以制定地方性法规，缓解了立法供给不足的矛盾。为此，切实提高立法技术就成为这些地方立法权实现优质行使必须积极面对与破解的重要课题。 关键词 立法法 地方立法 立法技术 立法质量 中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.345 立法是国家的重要政治活动，这项活动的开展需要具备专业知识的支撑、需要娴熟掌握相关的立法技术，进而为社会创制行为规则。一部法规经过缜密立法程序后面世，立法者之立法目的能否实现，所立之法能否发挥应有的社会作用，与这部法规能否科学布置体例结构、准确规范运用文字，与法的内容是否契合客观实际，均有密切的内在联系。为满足立法质量的硬性要求，立法者必须在立法技术的引领和推动下，不断锤炼和提升操作层面的立法技能。相应的立法技术是立法活动规律之总结，亦是对立法经验的科学认知。新修订的《立法法》在历史文化保护、城乡建设与管理、环境保护等方面赋予设区的市具有地方立法权，可以制定地方性法规，缓解了地方层面立法供给不足的矛盾。为此，在地方立法实践中，为实现立法活动的科学化，以立法技术及其规范为基本的遵循，就成为立法质量的重要支撑。因为“法律规范中结构不科学、表述不科学、语言使用不科学等问题一定程度上影响了立法的质量，有的甚至影响了法律的实施。” 一、立法技术是立法系统的有机组成部分 与法治是“治国理政的基本方式”的确立相契合，立法行为越来越吸引社会各界的关注，立法工作越来越受各界重视，立法技术在立法活动中的份量不断加重。围绕立法技术展开的各种研究日益成为一个理论与实践课题，“立法技术是在立法实践中产生并发展起来的，关于法的内容的确定、表述及完善的方法和技能的总称。” 从宏观的角度而言，立法技术之范畴涵盖基础知识、已有经验、科学方法、技巧手段等方面，立法体制技术、立法程序技术、法的结构安排技术、语言文体表达技术、规划计划方法、工作技能技巧、法案修改废止形式、法的清理和汇编方式、立法性文件格式等是其内涵。 从微观的视角而言，立法技术仅仅限于立法活动中对法规的起草和制定有直接意义的文本结构安排技术、文字表述技术等。立法技术是立法系统之重要构成，具有独特之地位；立法者所立之法能否发挥积极的社会效果，立法目的与立法价值之实现，均构建于立法技术之上，以之为支撑。 以系统论之观点，世上任何事物均以系统之形式存在或表现出来，一切事物均可看作是一个系统。就立法论之，立法是个活动过程，是动态的、有序的，亦是一个系统。基于立法系统之视角，立法活动的有效进行是与立法技术的支持相契合的。 一是立法实践是立法技术的前提，立法技术的形成与发展以立法实践为基础。立法技术产生发展起来后，其立法技巧和有效方法又推动立法实践的开展，形成一种同步统一的关系。 二是作为特定国家机关的一项专门活动，质量是立法的生命，因而立法质量就成为立法技术服务和服从的归宿，为立法质量服务是立法技术的价值与功能。我们对法之观察，可以是形式亦可以是内容，法之形式受立法技术之影响更为直接，但内容与形式间是统一的，形式服从服务于法之内容，所以法之内容是立法技术的终极服务对象。 三是立法技术并非独立于立法制度之外，二者共同统一于一个立法系统之内的。一方面立法技术的价值与功能发挥的程度取决于立法制度的完善程度，二者在这方面成正比关系；另一方面，立法程序、立法体制等具体立法制度的发展亦需要立法技术的推动。 从某一个具体的立法系统来说，立法技术的提升可以推动立法科学化，使立法臻于较高水平，使立法正确调整社会关系，准确反映立法者之目的，促进立法系统的有效运行，满足各方的立法需求。可见，立法技术是优质立法的前提和基础，在立法系统中立法技术具有重要的地位，甚至一个国家的法治水平亦可以从立法技术中窥见一斑。 二、立法技术是提升立法质量的重要依托 法的发展与立法技术的进步息息相关。“立法活动需要有各方共同遵循的立法技术及其规范，只有这样才能保证立法质量。”党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。对此，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时明确指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”在全面依法治国的大潮下，立法质量是我们建设社会主义法治国家的基础，立法质量之高低是影响法治国家建设质量和水平的重要因素，必须杜绝立法质量出现瑕疵之情形。全面推进依法治國，全方位建设法治中国，从根本上讲都取决于立法质量，取决于一个健全、完备、高质量的法律体系。基于此，质量主导型立法就成为立法活动所要追求的目标和发展方向，在地方立法过程中更是要特别注重。 提高立法质量永无止境，追求质量主动立法是个系统工程，需要国家与地方有机联动。从地方的角度上讲，影响立法质量的因素有立法理念、立法制度、立法技术、立法内容、立法形式等，努力推动立法内容、立法制度、立法形式、立法理念等方面的科学化、合理化，是提升立法质量的有效途径。在提升立法质量的过程中，立法技术是不可或缺的重要推手。因为立法活动是一种复杂的劳动，需要集体协作，既要遵循法定程序，又要符合专业素养，需要有各方共同遵循的立法技术及其规范，只有这样才能保证立法质量。 但在立法实践中，有一些问题是需要注意的，诸如文字使用不严谨产生歧义或模糊、用词不规范或口语化、法条之间逻辑不合理等，这些问题的存在首先使立法质量大打折扣，其次妨碍了法规的实施，伤害了法规的权威和尊严，这些问题的发生有非常清晰的立法技术因素。立法实践中，若是缺乏对立法技术的系统研究，缺乏必要的立法技术支撑，立法质量显然是很难有保证的，尤其是一部立法之中分则部分内容最多，最需要运用好立法技术。在立法领域，不管是国家层面还是地方层面，实现立法精细化，是立法活动的发展方向与必经路径，是中国特色社会主义法律体系已经形成后的必然要求。在法规中，用词要规范、条文表述要严谨、框架设计要缜密、内容要科学，是地方立法的基本要求和发展方向。诚然，我们对立法质量的界定要有一个更为科学的理解，立法技术的运用与合理的立法形式是立法质量的必要条件，但并非唯一的要件，这是不能忽略的，否则就会落入形而上学之误区。 三、以立法技术为支点推动地方立法发展 保证上位法在特定地方区域内得有遵守和执行，是地方立法的首要任务，亦是地方立法首要功能。多渠道多举措强化立法质量是地方立法权行使过程中必须正视的课题。强化地方立法质量，推进地方立法发展，首先要避免若干误区： 一是立法政绩化，立法之目的并非为了解决问题，而是为了立法而立法，实践中出现的不同地区之间的“立法竞赛”即是如此情形，这完全偏离地方立法权设置的初衷的。 二是追求大而全，在地方立法实践中，一些地方性法规动辄几十上百个条款，但真正体现“地方性”的条款却不多，最终发挥实效的条款则更少。这首当其冲即是立法者的立法理念，若地方立法者的立法理念认定法一定是厚重的，要有足够的体量，那么在地方立法中发生大量照搬上位法条款并作简单修辞及顺序调整之情形，就很难避免了。其实，地方法规的精简化，既有助于社会集中精力参与立法讨论，亦是用数量确保质量之可行办法。然而长期以来，相当地方法规大量照搬或是重复上级法规，即使是真正具有地方特色的法规，制定公布后亦沦为了“僵尸法规”，没有发挥应有的社会效果。为此，在推动地方立法进程中，提高地方立法质量永无止境，设区的市立法务必选准题，突出地方特色，尽量避免综合性立法，应聚焦具体问题，选择法律关系相对单一的事项进行立法，着力针对本地区特有问题，有针对性地立法。 三是囿于利益化，在地方立法过程中，为部门利益或者地方利益，巧借立法之路径借法扩权、逐利等是备受社会诟病的一个突出问题，这也是在提升地方立法质量过程中必须面对和克服的难题。诚然，我们也不否认，立法实质上是多方利益的综合反映，立法过程亦是各方博弈之过程。 立法是一门极具专业性和技术性的科学活动，立法技术的运用和遵循贯穿于整个立法的过程。要实现优质立法，使客观实际与立法内容相契合，有效把握立法活动的具体规律，惟有掌握了立法技术，别无他法。推动地方立法事业的发展，必须掌握立法技术、遵循规范，方能确保地方立法质量。通过对有关立法技术及规范的娴熟运用，有助于立法工作之科学化、规范化，提高立法质量。立法技术规范，是立法技术运用的具体规则及要求，涵盖法的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则；实质上就是對立法工作中一些技术层面的问题诸如用词规范、表述方式、法案结构等具有典型意义的事项进行研究归纳总结，通过研究、归纳、统一后所形成的规则、制度；其核心是内容和文字的表述要统一，彰显了法的形式要件，是在文字和文本形式上保证立法质量的重要环节。推动地方立法发展，必须推动立法技术规范的完善，必须强化微观层面和宏观层面对立法技术的研究，以解决地方立法实践中遇到的难题和困惑，诸如面对一个具体的立法草案，是采用条款式还是章节式，有时候真的很难拿捏。对此，要具体问题具体分析，若所立之法调整事项单一、范围较小，那么条款式结构显然是比较合适的；若所立之法调整事项复杂、范围较大，那么章节式结构就是最佳之选择。同时，需要注意的是，从立法技术的视角而言，单项化、精细化的立法是现代立法技术所追求的目标和方向。为此，在推动地方立法的进程中，我们要充分重视立法技术规范的功能与价值，在立法实践的基础上不断完善立法技术规范，借助立法技术所夯实之基础，行使好《立法法》所赋予之地方立权，最终“使我国的地方立法逐渐走向以立法技术为基础的科学立法。” 参考文献： [1]李高协.立法中需要研究的几个技术障碍问题.人大研究.2014（11）. [2]吴秋菊.试论地方性法规立法技术.湖南师范大学.2003. [3]李高协.浅议地方立法技术及其规范.人大研究.2015（3）. [4]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编.中央文献出版社.2015（4）. [5]杨树人.论我国地方立法技术存在的问题与对策.成都行政学院学报.2009（3）. |
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