| 标题 | 检察机关提起公益诉讼制度探析 |
| 范文 | 摘 要 2015年7月，全国人大常委会授权最高检开展为期两年的公益诉讼试点，开启了我国检察机关提起公益诉讼的新篇章。作为我国的法律监督机关，由检察机关提起公益诉讼有着深厚的理论基础和实践根基。试点以来成效显著，提高了诉讼效率、节约了司法资源，又解决了公民在诉讼中“囚徒困境”的局限，但检察机关提起公益诉讼在立法上仍处于空白阶段。6月底，试点工作即将到期，建议立法以解决检察机关提起公益诉讼“无法可依”的局面。 关键词 公益诉讼 检察机关 立法 作者简介：李微筱，郑州大学法学院2014级法学理论专业硕士研究生，研究方向：立法学。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.016 十八届四中全会提出“探索检察机关提起公益诉讼”，拉开了我国公益诉讼的序幕。自2015年7月，全国人大常委会授权最高检在部分开展公益诉讼试点，为我国公益诉讼的全面开展积累了丰富的经验。目前，我国法律并未明确作出检察机关提起公益诉讼的规定，仍面临着立法的困境。本文通过从理论层面和实践方面进行分析，以期对我国公益诉讼法律制度的建立和完善及法治建设进言献策。 一、檢察机关提起公益诉讼的依据 （一）理论依据 1.法理基础的支撑 法谚有云：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”，看得见的方式便是法律依据。我国《宪法》明文规定，检察机关是我国的法律监督机关；同时《人民检察院组织法》规定，“人民检察院行使检察权，保护社会主义全民所有的财产” 。新修订的《民事诉讼法》、《环境保护法》以及其他司法解释等均公益诉讼作了相关规定。尽管上述法律皆未明确规定检察机关有权提起公益诉讼，但为检察机关成为原告主体提供了法律预留空间。公益诉讼是为了保护公共利益和国家利益而进行的诉讼，国家积极倡导公益诉讼的目的在于通过法律，使司法更好地获得变革社会的力量。作为法律规定的国家权力机关，检察机关有权对诉讼活动进行监督提出司法建议，其提起公益诉讼是充分体现职责和权力的正当性。 2.职能性质的定位 检察机关作为公权力机关，是国家的法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益是其最基本的职能。因公益利益涉及到不特定多数人的利益，具有涉案范围广、人数众多、资金较大、影响深远等特点，这类案件由力量相对薄弱的公民个人或社会组织提起不利于及时有效保护公共利益。由权力强大且专业性强的检察机关，才能与违法企业及行政机关进行实力相抗衡的博弈，充分发挥自身在法律和诉讼等方面的优势，有效监督企业、公权力等行政机关及时纠正违法损害公共利益的行为，积极采取措施避免公共利益遭受更多损害。 3.法经济学的考量 司法资源的适用是需要成本的。制度经济学的观点认为：一种合理的诉讼制度，可以有效融合诉讼资源，最大限度的救济受损的权利，实现诉讼资源和诉讼目的与社会主体利益的平衡。社会利益冲突趋势多元化的发展，人们之间的利益冲突突破了单一的法律关系模式，不同的争议内容在多个主体之间交叉融合涉及到国家和社会整体的利益。通过传统的民事诉讼、行政诉讼等方式，将会耗费大量的人力、物力、财力。公益诉讼可以将这些不同性质的利益一次性解决，法院的判决对全体成员适用，为当事人减少了诉讼成本；同时将多个诉的纠纷通过一个诉讼即可圆满完成，有效节约了司法资源。 （二）实践基础 1.早期的司法实践历程 1997年，河南省方城县检察院以国有资产流失一案代表国家利益提起诉讼，是我国第一起公益诉讼，法院判决的胜诉，有效维护了国家利益。其后，各地检察机关纷纷效仿。如2003年，四川阆中市人民检察院就侵害环境一案向法院提起民事诉讼。2008年，广州市珠海区检察院向法院提起公益诉讼案件，法院判决被告某洗水厂败诉，开创了检察机关提起环境公益诉讼的先和。此时司法的大门已经开启，各地陆续出现检察机关提起公益诉讼的案例，这些案件的有益尝试为检察机关提起公益诉讼的有序开展积累了丰富的经验。 2.试点阶段的发展状况 2015年7月1日，全国人大授权常委会授权最高检在13个省市开展公益诉讼试点以来，我国的公益诉讼案件迅猛涌现。试点至2016年初，半年内检察机关提起公益诉讼12件；一年后，最高检数据显示：检察机关在履职中共发现线索2982件，公益诉讼1710件，诉前程序案件1668件，向法院提起公益诉讼案件42件 ；另据数据统计，试点开始至2017年1月底，试点检察机关收集公益诉讼案件6207件，其中诉前程序案件4155件，提起公益诉讼案件526件 。从最初的12件到一年半之后的526件，公益诉讼的发展打破了所谓的“无人诉、不愿诉、不敢诉”的局面，维护了社会公共利益，真正发挥了检察机关作为法律监督机关的作用。此外，根据授权决定，诉前程序的实行，消化了一部分案件，绝大多数案件经由行政机关主动纠正违法行为得到了解决，有效弥补了行政公益诉讼主体的缺位，同时也督促了其他适格主体主动积极参与公益诉讼。 二、检察机关提起公益诉讼的困境 作为我国的法律监督机关，检察机关提起公益诉讼制度有着一定的理论基础和实践基础。从试点期间的实践来看，公益诉讼的深入开展取得了显著的成效，弥补了行政权力的不足，但也存在着一定的弊端，主要面临着法律制度缺位等尴尬局面。 （一）法律规定的主体不明确 在我国，关于检察机关提起公益诉讼制度的依据散见于《民事诉讼法》、《环境保护法》、司法解释以及党的政策纲领性文件，且均未对其主体资格进行法律明确规定。在后来的两高为保障公益诉讼试点工作所发布的文件中，检察机关也主要是以支持起诉或督促起诉的方式办理公益诉讼案件，法律并未明确确立检察机关提起公益诉讼的主体地位。试点期间公益诉讼案件数量的激增，导致许多案件处于尴尬地位，主要原因在于无法律的明文规定，“无法可依”成为最大的瓶颈，从而导致各地区法院在适用具体案件时，存在程序与具体环节无法统一的局面。“当法律条文的多少不足以评价法治水平高低的时候，一个正本清源的法治理论以及依次而构建的法制体系则显得更为重要。” （二）具体受案范围狭窄 最高检发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）规定，檢察机关提起公益诉讼的领域主要在污染环境、食品药品安全领域、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，在公民法人或其他组织怠于提起诉讼时，可以向人民法院提起诉讼。但在司法实践中，关于赡养抚养费及妇老儿童、残疾人等弱势群体的公益，知识产权等公益诉讼的案例频发，这些案件的适用由于未纳入到公益诉讼制度中来，往往通过民事法律或其他法律来加以解决。通常，这些诉讼牵涉到众多人利益甚至是社会和国家利益，被告可能是企业或者是政府机关，由普通公民或者社会团体组织作为原告提起，无法与强大的公权力相抗衡，难以达到司法救济应有的社会效果和法律效果。 （三）案源阻力的限制 案源是公益诉讼的前提和基础，十八届四中全会《决定》和《试点方案》等将检察机关提起公益诉讼的线索限定在“在履行职责过程中发现”，这一单一的先决条件阻碍了案件来源的渠道，排除了其他主体自行收集线索的可能。从试点省份案件收集情况来看，某些地区案源相当匮乏，不仅会影响其他主体参与公益诉讼的积极性，长此以往将使公益诉讼处于无案可办的困境。应认真加强研究案源机制的建设，建立与行政执法部门的案件线索移送机制，完善内部各部门的协调机制，构建检察各业务部门之间互送线索的移送渠道。对公益诉讼个案、特殊案件进行归纳总结，以便拓宽案件来源。同时，要注重与政府法制部门、社会团体、公益组织等外部的沟通协调，多层面获取公益诉讼线索。 三、检察机关提起公益诉讼制度的路径分析 在试点期间，检察机关提起公益诉讼成效颇丰。试点工作即将到期，笔者就试点实践经验结合我国实际法治情况提出一些完善建议。 （一）制定法律确立原告主体地位 “良法是善治之前提。”法治社会的治理以法律制度的健全和完善为前提的。目前，我国的公益诉讼制度散见于法律及司法解释和政策中，未形成统一的法律体系。《民事诉讼法》及《环境保护法》等将公益诉讼的原告界定于“法律规定的机关和有关组织”范围内，且条件过于严苛，使得很多公益诉讼因为原告主体适格问题被排除在司法的大门。作为监督机关的检察机关提起公益诉讼更是处于立法的空白，不利于公益诉讼的全面开展。通过试点的检验，我国的公益诉讼制度进入了可操作实行的阶段，应尽快立法确立检察机关的公益诉讼主体地位，确立普遍遵循的程序规则，使人们对公共领域的利益和秩序尊重观念进一步增强，有效发挥检察机关的监督作用，以看得见的方式实现社会公共利益的公平正义。 （二）扩大公益诉讼的受案范围 实践中，《试点方案》和《试点方法》的受案范围趋同，主要存在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域”，受案范围的狭窄，不利于公益诉讼的开展。我国正处于社会转型期，公共利益的多元化纠纷形式纷纷出现，如弱势群体的权益保护、知识产权保护等其他领域案件的频发，在于法无据的情形下可能会导致诉讼无门，一些权益无法得到很好地救济。司法是社会救济的最后一道保障，如果这些纠纷不能及时得到司法上的有效解决，将给社会造成不必要的安定因素，影响我国的法治建设进程。为最大限度保护当事人的合法权益，尽可能的让更多公益在内的利益纷争进入法律制度，通过法律保障各方利益的协调，因此有必要在立法中确定公益诉讼的案件适用范围。 （三）监督救济机制的加强 人对权力的追逐和偏爱决定了权力天然的具有扩张性，任何权力的行使都难免存在滥用的趋势。公益诉讼是为了社会公共利益而进行的诉讼，这一诉讼目的是高尚的、光明的、为社会所提倡的。试点以来，检察机关提起公益诉讼有力纠正了行政机关的违法行为、节约了司法资源；但检察机关提起公益诉讼大多每诉必胜，过高的胜诉率将会给法院带来极大的压力，从而导致恶性循环的更高胜诉率。作为公权力的国家法律监督机关，检察机关在行使权力时难免会存在违法、滥诉的可能性，因此，有必要建立良性循环的公众法律监督机制，做好多方监督，以防范公益诉讼常态化滥诉的可能。 四、结语 自试点以来，检察机关办理了大量的公益诉讼案件，既保护了公共利益，也维护了客观法律秩序的活动，促进了原被告法官之间的力量悬殊的平衡，缩小了各方地位和能力的差异，构建了更为平衡的诉讼结构。公益诉讼的开展，不仅是我国诉讼方式的改革，也是我国权力监督体系和法律监督体系的重大变化。由检察机关提起公益诉讼制度，是维护国家利益和社会利益的需要，是完善我国诉讼制度和法律监督制度的要求，顺应了当前司法改革的潮流。“大量公益诉讼的办理为修改完善相关法律提供了实践样本”，“近年来出台的一系列司法解释和规范性文件，为修改完善相关法律提供了理论基础”。在实践中检察机关提起公益诉讼制度具备了形式合法性和实质正当性基础，两年的试点工作即将结束，期待着我国的公益诉讼制度步入一个新环节，为我国的法律体系和法治事业增添新活力！ 注释： 《人民检察院组织法》第4条. 谢文英、王治国、郑博超.对环境保护食品安全等提起公益诉讼 检察机关有独特优势大有可为.检察日报.2016. 侯建斌.完善立法全面开展公益诉讼.法制日报.2017. 李卓.公益诉讼与社会公正.法律出版社.2010. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。