| 标题 | 环境污染防治中第三方治理制度的探讨 |
| 范文 | 摘 要 国家给予环境保护高度重视，但环境治理制度内在缺陷使其发展举步维艰，环境污染第三方治理制度作为矫正机制应运而生。本文运用价值判断、规范解析、理论分析等方法在对该制度产生的法律依据和实践困境审视的基础上，对其建构完善进行探讨。 关键词 环境污染 防治 第三方治理制度 法律责任 作者简介：何璐希，四川大学法学院，研究方向：能源法律与政策。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.022 一 、环境污染防治中第三方治理制度产生 2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是对“推行环境污染第三方治理”理念的首次提出。2014年12月，《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（简称“意见”）是我国对环境污染第三方治理进行较为全面系统规定的第一部正式性法律文件。该文件不仅对第三方治理体制的涵义与总体要求进行了明确规定，为省、自治区、直辖市的具体实施提供了宏观指导；对完善第三方治理机制、规范第三方治理市场和助推环境公用设施投资运营市场化进行了具体规划；也为第三方治理制度的具体实施操作提供了政策性的支持和引导。2015年的《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》是中央层面在第三方治理领域推行的具体实施方案。各个省份相继颁布符合自身特点的法律政策，将中央原则性的规定进行了具体的倡导。 1979年的《环境保护法（试行）》第6条规定了“谁污染谁治理”原则。1989年的《环境保护法》没有直接规定该原则，而是以“污染者治理”的理念在环境法律体系的具体制度中得以体现。2014年的《环境保护法》第5条中的“损害担责”原则一改通行的“谁污染谁治理”理念，在强调由污染者承担法律责任和治理的必要费用的同时，不再强调具体的环境治理主体。这为第三方机构的出现提供了正当性的法律依据，也为环境污染第三方治理制度提供了具体的法律依据和开放的制度空间。 二 、环境污染防治中第三方治理制度的审视和构建 （一）代执行制度 我国现行环境法律制度体系中没有明确的有关环境污染第三方治理制度的规定，但是在详尽的梳理中可知，代执行制度与其具有相似性。环境法上的代执行制度是由行政法中的代履行制度发展而来，其不是一项基本环境法律制度，而是零星地出现在一些单行的法律法规中，例如，《固体废物污染环境防治法》中“代处置”，《水污染防治法》中的“代治理”等。该制度以限期治理制度为前提，是限期治理制度的后续和保障制度，当后者不发挥作用之时才适用。在实际操作中，执法机构由于担忧引发行政诉讼或越权导致处罚，往往在即使作为行政强制措施的限期治理制度没有发生具体实效的前提下，也舍弃适用对行政强制执行制度的代执行制度。 （二）第三方治理制度法律责任 与一般的环境民事法律责任和环境行政法律责任不同，环境污染第三方治理法律责任是两者的部分竞合。申言之： 1.排污企业与第三方机构违反环境服务合同约定所承担的违约责任。 2.排污企业与第三方机构对造成的环境损害所承担的环境侵权损害赔偿责任。 3.排污企业作为环境管理相对人所承担的环境行政责任。 环境污染第三方治理制度处于初级阶段，现有制度存在诸多问题，重点表现在法律责任分配不平衡，政府职能不明确，排污企业责任重。现有法律责任分配尽管规定了第三方的法律责任，排污企业的法律责任仍旧没有减轻的迹象。 首先是排污企业无论是否履约排污，对第三方机构产生的环境法律责任所带来的不利后果均需要承担。 其次，地方政府对环境服务企业不再进行审核，进入市场滥竽充数的第三方企业利用环境立法空白和漏洞以及排污企业对环境专业技术和环境法律知识的缺乏，提供不合格甚至不合法的环境服务，最终加重排污企业责任，规避己方责任。这使排污企业往往又回归到自身治理的老路，也即“谁污染谁治理”的环境污染防治模式，而第三方治理制度最终无法发挥真正的作用。 （三）环境污染防治制度的现实状况 环境污染防治制度秉持管制模式立法思路，同时以环境要素为标准进行制度设计，例如我国现行的《大气污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等。制度模式以“命令——服从”为重心，制度设计尽可能体系化地对政府进行各项环境行政管理的授权和确权，以行政指令的方式给污染制造者下达排污指标或者发放排污许可证，这是环境污染防治制度的目标。 制度逻辑上，由于是以环境要素为标准，因此相关法律的制定、监督执法权的分配呈现出分散的状态。不同职能部门分管不同环境要素的管理任务。最终导致了在具体制度的设计上，环境污染防治的整体性和个体性没有得到合理的整合与协调。这也是导致该制度缺陷之一的运动式执法的原因所在。 制度工具上，该制度用于实现目标的手段通常为发放排污权许可证和制度相关的强制性标准，如环境质量标准和污染物排放标准。但在具体实施中又会面临环境标准简化与统一性和环境标准复杂化和特定性的矛盾。 一方面，环境标准的简化和统一性加强了环境行政执法的操作和落实的针对性。 另一方面，环境标准的复杂化和特定性又更能符合污染防治的目标和规制对象的多样化，落实到实践方面，易于更好地协调国家与地方之间有关环境污染防治的关系。这一点又与制度实施层面有关联之处。 制度实施上，国家层面的宏观立法在层层下达的方式下易于最终异化。国家在环境污染防治制度的立法方面所作出的是有關根本目的、主要要求和基本原则等的宏观建构，在环境污染防治制度的管制模式下，行政权力运行的科层制使地方政府基于自身诉求和利益的考虑，在对宏观政策方面存在再解释与政策再界定的问题。这也是该制度另一缺陷的原因之所在。 三、环境污染第三方治理制度的构建 （一）改进环境代执行制度 环境代执行制度不是一项独立的制度，更不是环境法中的一项基本法律制度，并且由于其是限期治理制度的补充制度，加之具有行政强制执行措施等性质，往往被执法机构所忽略和舍弃。但基于环境代执行制度是第三方治理制度的雏形，在具体实践中有利于节约制度创新成本，现行法律体系应当将环境代执行制度作为一项独立的制度，提升法律效力的档次，改变其是限期治理制度无法实施或者不发挥作用时所选择的后备制度的局面。从而赋予排污企业更大的权限，可以对治污主体进行选择。 （二）引入独立的第三方机构 首先，这里的第三方机构是不同于环境公众参与机制中除排污企业之外的民间环保组织、环保志愿者和普通社会公众，而是制度创新层面的具备环境专业技术的第三方环境服务公司。 其次，引入环境服务公司进入第三方治理体系的主要目的在于发挥环保服务公司自身专业优势的前提下，解决排污企业的环保技术困境，以提高环保职能部门执法效率，健全第三方治理制度。在引入环境服务公司的过程中，还应当制定相应的市场准入门槛，结合具体的环境污染防治的需求和监管部門的现状，平衡标准的统一化和特定化的冲突。 此外，由于引入环境污染防治的第三方机构使原始的“命令——服从”行政管制二元模式转变为三方主体，注重构建三方的权利义务、关系、责任承担方式的配套措施也尤为重要。 （三）第三方治理制度法律责任的构建 法律责任的建构中首当其冲的应当是政府角色的转变，由“专制的管理指挥者”变为“中立的组织协调者”，政府的行政管制模式应当转变为三方的互动模式，由控制型思维模式转变为指导和监督机制。《意见》中第9条对相关方的合作关系规范、履约保障和监督机制进行了规定。因而政府应当推广标准合同范本，在具体的制作细节中可以将合同条款进行硬性条款和软性条款的区分。而在排污企业和环境服务公司订立合同之时，有关环保职能部门可以进行监督，切实保障相关方的履约机制。同时，明确第三方治理制度中三方具体的环境民事法律责任和环境行政法律责任，以及具体责任之间三方的责任边界，填补立法空白和法律漏洞，从而更好地落实第三方治理制度中法律责任的追究机制。 值得重视的是，明确环境服务公司的环境行政主体地位和环境行政责任以充分发挥环境行政处罚的威慑作用和保障第三方机构接受法律的监督和制裁。 四、结语 尽管国家宏观政策给予了高度关注，但是现有制度管制模式以及“命令——服从”的机制阻碍了具体实践，并且出现了环境标准的二元困境、地方政府对政策进行再界定导致环境污染防治政策的异化和环保目标的虚化以及排污者和执法者合谋规避等弊端。环境污染第三方治理制度是我国环境法律制度的创新。该制度既是基于我国现行环境法律的不断发展以及当前环境污染防治所面临的困境而提出，也是推动我国环境法律向前迈进的一项制度。它使我们不仅对现有环境污染防治管制模式的逻辑路径和内在缺陷进行反思，而且对我国现行的环境法律制度进行审视，从而对制度建构和完善提供了全新角度的思考。该制度作为当前形势的矫正制度以“损害担责”原则为法律依据，提出改进环境代执行制度、引入第三方机构和完善法律责任等，以助益于构建体系合理、逻辑完整的第三方治理法律制度。 参考文献： [1]邓可祝.第三方治理制度中排污企业的注意义务——从泰州环境公益诉讼案说起.上海政法学院学报（法治论丛）.2015（9）. [2]骆建华.环境污染第三方治理的发展及完善建议.聚焦.2014（20）. [3]周珂.环境污染第三方治理法律责任的制度构建.河南财经政法大学学报.2015（6）. [4]刘超.管制、互动与环境污染第三方治理.中国人口资源与环境.2015（2）. |
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