| 标题 | 浅析公益林市场化的法律问题 |
| 范文 | 摘 要 公益林是森林重要组成部分，以发挥生态效益、社会效益为主，目前的公益林经营是行政强制型模式，缺乏灵活的市场化资金运作机制，管理模式单一。因此，本文基于桐庐县、缙云县公益林实地调查分析，探讨公益林市场化的必要性與可行性，希望能提出一些法律对策给公益林建设带来一些思路。 关键词 公益林 市场化 法律制度 基金项目：中国计量大学第二十一届学生科研计划项目114号。 作者简介：宋浩，中国计量大学法学院。 中图分类号：D922.6 ???????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.156 一、公益林市场化的必要性分析 （一）森林生态保护与经济发展本的客观矛盾 人们日益增长的精神文化需求，对美好生活环境提出了更高的要求，但是另一方面当前我国较低的生产水平导致外部性特征比较突出，造成的社会负担较重。换句话说，人们对经济发展的片面追求和森林生态系统长期以来未被货币化导致了生态环境遭到严重破坏是一个极端，对森林进行完全封禁式管理和保护又是另一个极端。孙馗力等则从公益林外部经济性和外部不经济性两个方面进行了阐述，林业生态效能是典型的外部经济性，没有通过市场交换实现其对生产者的价值补偿。 单一的政府财政支出主导模式显然已经相形见绌，引入灵活的市场机制，有利于平衡好生态利益与经济利益，减少负外部性。 （二）全球范围内森林生态系统市场化趋势的蔓延 在全球范围内，森林生态系统服务市场化早已不是什么新鲜事了。据Landell-Mills.N等于2002年在一项有关“森林环境服务的新兴市场全球性评述”研究中披露，世界上已有287例以上的森林环境服务交易，这些交易涉及四种环境服务类型，其中75例是碳贮存交易，72例是生物多样性保护交易，61例是流域保护交易，51例景观美化交易，还有28例属于“综合服务”交易。 然而我国公益林市仍基本停留在森林生态旅游这一阶段，市场化途径仍在摸索中。 （三）基于治理理论的森林生态保护也是大势所趋 Wood Donna和Barbara Gray首次提出了协作治理理论的概念，指多个利益相关主体在面对公共事务时所作出共同决策并形成一致意见的治理模式（1991）。国内学者俞可平认为：好的治理意味着追求公共利益最大化的社会管理过程;是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系（2000）。通过公益林市场化将政府、公民、非政府组织等结合起来，不仅没有稀释和取代国家权威（Francesch，2015），还是促使公益林生态利益与经济利益最大化的社会管理过程。 让政府和公民共同对其进行管理，有助于推动经济发展与社会进步。 二、公益林现状以及存在的问题 桐庐县从2001年开展森林分类经营以来，公益林建设已历时多年，各级财政对公益林累计投入资金23398.8万元，现有公益林1194450亩，占县域面积的43%，其中88.32%为省级以上公益林。而缙云县公益林总面积1006263亩，占县域面积的44.56%，且均为省级重点公益林。 （一）公益林产权纠纷 桐庐县公益林补偿、错划、保护和利用等仍存在不少群众纠纷，其中公益林补偿有近半对象是村和组，到个人的较少。同村之间、同县之间甚至县与县之间存在公益林重叠问题，产权问题难以解决，不仅补偿资金落实困难，林地所有权、管护权、开发利用权等不同的权利也容易混淆发生纷争。 （二）公益林管理机制不完善 全县护林员中约有54.66%为六十岁以上老人，森林管护知识普遍依赖政府集中培训。护林员基本常年居住在山上，遇到紧急情况只能电话联系上级，中毒、野兽、逃犯等安全问题也令人担忧。且护林员工资基本固定，难以形成积极的绩效奖励制度。目前主要依靠政府或者集体聘请护林员管护，实际上是一种行政行为，缺乏灵活有效的运转机制。 （三）市场化程度不高 以桐庐县为例，全县公益林受益农户数101176户，其中单户年补偿资金≥3000元的只有12户，依托公益林资源开办农家乐的只有466户，村民收入普遍不高。而据一项对丽水市农户参与公益林建设的受偿意愿及影响因素进行实证研究的结果表明，97.77% 的受访农户愿意接受公益林生态补偿，平均受偿意愿为每年96元/亩，远远高于浙江省现行的补偿标准。 所以，依靠政府财政满足不了农户的利益需求，探索更为灵活的市场化机制就成了一种思路。而目前公益林监测评价体系不完善，尚没有建立可量化标准，缺乏有效的市场销售网络，以营利为目的的商业公司准入门槛高。 三、公益林市场化的可行性及相关法律政策探讨 （一）明晰产权是基础 明确公益林产权是公益林运作的基础。2016年国家林业局为了规范集体林权流转市场运行提出了几点意见，其中规定“区划界定为公益林的林地、林木暂不进行转让，允许以转包、出租、入股等方式流转”。 2018年又规定“利用森林资源或在生态公益林区内开展旅游和其他经营活动需通过审批”。 《浙江省公益林和森林公园管理条例》第十三条规定，“在不改变公益林林地用途和性质的前提下，公益林森林、林木、林地使用权和公益林补偿收益权可以依法流转。” 可见，法律法规上是允许公益林流转的，公益林林权所有者可以依法流转。而由于公益林的地域性，产权的确定还需要结合互联网大数据和高新科技，这方面法律保障应有一个可操作的标准。 （二）完善管理机制 我国《森林法》中规定对提供生态效益的防护林和特种用途林进行国家补偿。 2004年正式实施中央生态公益林生态效益补偿基金制度。2014年修改的《环境保护法》中也提出了“国家建立、健全生态保护补偿制度”。 但实际上对管护人员的补偿更多的是一种政府采购的行政行为，没有与林权所有人的补偿很好地区分。公益林管护者、林权所有人等之间的权利义务应当明确下来，管理机制也应进一步优化适应市场的变化。当然借鉴于其他领域公私合作治理的经验，公益林的管理在現有基础上也能有所创新。 （三）规范交易市场 目前公益林森林旅游服务、林下经济市场比较成熟，2017年国家又在电力行业建立了碳排放权交易市场 ，相应地都有了制度保障。但由于起步较晚，市场化规模并不是很大，公益林生态服务定价也没有一个统一的标准，因此在水文服务市场、生物多样性交易市场进行公益林市场化探索，进一步完善和规范交易市场的法律制度就有一定的可操作性。 四、结论 公益林具有公共物品属性，这也是公众参与公益林治理的基础所在。现有的命令控制型模式已经在财政投入与实际建设需要的冲突中暴露出弊端。而公益林市场化运作已有一定的实践和法律基础，依靠市场化手段，完善市场交易法律制度也就是必要的和可行的。 注释： 孙馗力，张绪成.林业资源的外部性分析研究.现代农业科技.2009（24）. 陈绍志.公益林建设市场化研究.北京林业大学博士学位论文.2010（12）. 任敏，罗丹.关于协作性治理理论的研究综述.河北北方学院学报（社会科学版）.2018（1）. 李国志.农户公益林建设受偿意愿及影响因素研究.中南林业科技大学学报（社会科学版）.2018（1）. 《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发[2016]100号）。 《国家发展改革委、商务部关于印发 市场准入负面清单（2018年版） 的通知》（发改经体[2018]1892号）。 《浙江省公益林和森林公园条例》（浙江省人民代表大会常务委员会公告第69号）。 《中华人民共和国环境保护法（2014修订）》（中华人民共和国主席令第9号）。 《国家发展改革委关于印发 全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业） 的通知》（发改气候规[2017]2191号）。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。