| 标题 | 中国城管法治发展路径回顾与前瞻 |
| 范文 | 摘 要 当今中国，伴随时代发展与科技进步，城市化进程日益加快， 城市治理逐渐成为主流。在应对城市治理领域所表现出来的各类问题時，如何从行政法角度创新城市治理，加快城管法治化进程则成为时代聚焦点。尽管城市管理规范化与城市管理法治化联系紧密，但二者却又矛盾重重。一个个案例揭示了在目前我国城管执法活动中，确实存在着诸多问题，粗糙甚至暴力的执法方式无法适应当前法治社会、城市治理的进程。因此，本文将从中国城管法治发展路径进行探究，从历史回顾中发现问题，以时代前瞻探索新出路。针对我国城管执法实践现状，引入蕴含柔性、合作因子的行政和解制度，探索一条依法共治、柔性执法、尊重人权的“大城管”道路。 关键词 城市管理 城管法治化 行政执法和解 作者简介：李昌鑫，中南财经政法大学刑事司法学院。 中图分类号：D630 ???????????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.062 城市管理，是城市化进程中的一个不可避免的重要问题。尤其进入21世纪后，城市化进程不断加快，城市流动性、城市发展速度、城市管理难度均呈现出前所未有的全新局面。十几年来，城市管理发展水平一直为人们饱受诟病。 一方面，城市管理作为新生事物，其法律基础不完善，直至今日其发展仍呈现“摸着石头过河”的探索化样态。另一方面，为了适应快速发展的城市水平，城市管理难以避免地出现过快、过急现象。城管强制成为城市管理过程中最受诟病的部分，城市管理也不断地陷入暴力执法与暴力抗法的对峙之中。2018年7月19日，深圳一市民在派发传单时与城管工作人员发生纠纷，城管现场情绪激动，大声辱骂群众，并与周围群众发生肢体冲突。一时间，该城管的行为引起巨大社会争议，此人也因此被网友嘲讽为“最牛城管”。除此之外，暴力抗法事件也屡见不鲜。据不完全的数据统计，仅2004至2016年全国暴力抗法事件就有257起，其中受伤213人，死亡16人。 由此，我们有必要在现有发展水平的基础上去回顾城管在中国的法治发展之路，了解现有城市管理法律基础，并从中发现法律制度的不足。并立足现有的不足，结合当前社会发展特点，针对我国城管执法实践现状，借鉴刑事和解制度，探索行政和解手段，引入蕴含柔性、合作因子的行政和解制度，探索一条依法共治、柔性执法、尊重人权的“大城管”道路。 一、历史回顾：一路争议的“合法化”探寻 （一）城管部门的出现 90年代初期，伴随城市化进程的加快，“城乡结合部”成为了城市治理中的敏感区域，城市管理执法主体不明确、行政职责交叉、重复处罚等问题频出。为了解决城市治理在这一时期出现的问题，具体的法律规范亟待出台。对此，我国在1996年制定的《行政处罚法》第16条中规定，国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。第二年，一些城市开始在政策支持下成为该条款的试点地区。到2002年，获得授权的省、自治区、直辖市人民政府开始在所属行政区划内开展集中的行政处罚工作。而承担处罚工作的当代城市管理部门也因此而产生。 要实现城市管理的目标，城管难以离开行政强制。（这是由城管在制止违法行为与强制拒不履行行政决定的对象履行义务的现实需要决定的）但是，就当时情况来看，我国强制执行一般由人民法院来执行，这就使得城管部门的强制执行职能受到约束;除此之外，城管作为《行政处罚法》第16条相对集中处罚权的产物，在行政处罚权基础上没有配套的行政许可、行政强制等措施;再来就是城管强制始终没有配套法律规范。由于缺乏法律规制、机构设置存在缺陷等问题，城管部门自成立以来饱受社会诟病。 （二）《行政强制法》出台后的城市行政管理 2012年1月1日，《中华人民共和国行政强制法》出台对城管执法权限与程序作出了法律上的限制，对于遏制暴力执法起到一定积极作用。它的出台，对城管部门的行政行为合法性在程序和实体上都进行了规范。在赋予城管部门实施行政强制措施权力的同时，又在程序与实体上对其执法行为进行规制，对于行政目标的实现提供了法律规范。 例如，《行政强制法》第17条第1款与第3款对城管执法的权责落实进行规范，一是在城市管理行政执法系统中，受委托行使行政处罚权的事业单位将无权实施强制措施;二是具备符合要求资格的行政执法人员才有权实施执法行为。除此之外，对于城管机关实施行政强制措施的合法来源、行政强制措施实施应当遵循的程序以及城管执法行为细节规范等方面该法都作了明确规定。 （三）《城市管理执法办法》出台 近年来，伴随城镇化进程的加快，城乡流动人口规模的扩大，城市发展速度不断提升，城市管理的要求也进一步提高。在城市发展法治化的背景要求下，《城市管理执法办法》（以下简称《办法》）自2017年5月1日起正式开始实施。 该《办法》界定了城管部门执法范围，将包括社会生活噪声污染在内的八类环境保护管理处罚权赋予城管部门。同时，它以规范城管部门执法范围、加强队伍建设、加强执法保障、规范执法行为、加强协作和配合以及加强执法监督为主要内容。该《办法》的颁布，对于完善我国城市管理执法制度，推动我国城市管理执法体制改革，规范城市管理主体的执法行为具有重要意义。 从历史回顾来看，我国城管法治发展围绕着“合法化”在行进。其中行政强制措施法制化一直以来是城管体制发展重心，对于此权力的规范化与程序化一直不断完善，这与近年来城管暴力执法事件频出是有密切联系的。另外，《办法》体现了城管法治新方向，民生问题与执法时代化成为改革重点。因此，针对执法暴力性与执法实践创新性的改革方案才是新时代城管法治发展的关键。 如何削减城市管理中的执法暴力对抗，同时适应当前社会发展的新局势，提升当前管理的创新性，便是解决之策。而我们可以就此借鉴来自于刑事司法实践中的刑事执法和解手段，探讨行政执法和解手段是否适用于目前我国的城市管理发展，并就此为城市管理提供新思路，切合城市发展“以人为本”的定位设计。 二、时代前瞻：和解制度下的执法新形态 特殊历史条件下形成的城管综合执法体制具有特殊的复杂性。关于中国城管法治未来发展之路，我们需要深知城管体制存在的尖锐矛盾，明确不断完善城管执法体制机制的艰巨任务，更应运用新思维探索城管法治新体系。和传统的行政管理手段相比，探索包含和解智慧的行政执法和解等措施可能为一种较为创新有效的思考视角。 所谓行政执法和解，指的是行政执法人员在执法过程中，针对特定的适用情形，在行政执法主体与行政相对人法律地位相对平等的基础上，双方通过自愿协商，彼此妥协，以期达成和解的行政活动。它的本质是“行政主体主导下多方利益主体共同参与博弈的复杂网络和过程”。和解制度在实际执法过程中的适用一方面弱化了传统执法方式的强制性、命令性色彩，给予行政相对人表达利益偏好的渠道和机会;另一方面通过对成本收益等现实主义的考量，体现了行政灵活性与高效性。 在城市管理中，城管执法引入行政和解制度，可以增强行政行为的可接受性，提高行政执法效率;另外可以凸显行政相对人的主体地位，增强其权利意识;再来节约了司法资源，降低了社会成本。这在城管执法暴力性与执法实践创新性改革中具有天然优势。下面，我们就以城管制度为例，对行政和解制度在城管执法活动中的适用情形以及程序控制内容进行探讨。 （一）适用情形 确定行政执法和解的适用范围，首先要从其制度本源进行分析。行政自由裁量权为行政和解制度提供了前提与基础，裁量余地前置为和解制度提供了可操作的空间。但是就目前我国及域外的司法实践来看，这并不意味着自由裁量权与和解适应范围等同，行政执法和解多适用于案件本身较为复杂，违法事实和法律关系呈现不确定状态的情形。因此在城管执法实践中，由于多数案件繁多部分案件零散复杂，所以在其执法过程中针对违法行为轻微，造成社会危害影响较小，通过和解解决不会损害第三方公共利益、可以达到执法目的的案件就可以适用行政和解。当然，针对部分涉及到移送的案件，诸如行政执法案件与刑事司法案件合并的重大违法性案件并不适用于行政执法和解。 （二）程序控制 行政执法和解的程序规范必要性不言而喻，操作不当就易产生行政“和意”名存实亡、行政行为公开公平性受损、提供权力寻租空间与腐败温床等问题。程序控制要求，首先是程序启动方面，主体选择上行政主体与相对人原则上都有和解程序启动权，但出于行政主体特殊地位，为防止城管利用优势地位迫使相对人接受和解，相对人在程序启动上更具优先权;程序启动形式应采取书面形式，及时使用口头形式也应做好记录并由双方签字;程序启动审查应由行政机关执行，对于案件是否适用和解条件以及案件材料是否完备进行审查。在协商阶段，对于协商的形式与期限、协商的内容和协商的终止都应加以规范。另外，和解协议达成与公开都要进一步规范。最后，要注重后续制度的规范与执行。应加强对和解协议履行的监督同时注重对行政和解协议的救济，对行政相对人的合法权益予以保障。 城市管理中引入行政和解制度，是对于传统城市管理之路的完善，也在一定程度上契合時代发展“人本位”思想。除此之外，行政和解制度从比例原则角度考虑，能够很大程度节约社会司法成本与城市管理成本。 当然，社会的变革需要行政思维的拓展与执法方式的创新。伴随城市化进程的加快，城管执法也要不断贯彻民主行政、服务行政的理念，将创新思维引入多元的行政纠纷解决机制。行政和解机制能否引入我国的城管法治进程还有很多不确定的因素，这既需要丰富的理论和实践经验予以支撑，也需要国家从立法层面的大力支持。另外，行政和解制度作为行政纠纷解决的一种“前置”的处理机制和手段，即使引入城管法治阶段，也始终是一种补充和完善的方式，不能取代传统的行政处理机制。 总之，作为城市治理的重要部分，城管法治发展路径的未来走向尤为关键。城市管理工作属于我国社会主义管理工作中的重要组成部分，也是我国行政体制深化改革背景下的历史必然，城管行政综合执法工作也是一项十分复杂且漫长的工作。不断探索城管执法的新出路，使得最初确立城管行政执法目的能够在具体的执法工作中得以真正贯彻落实，也是城管法治发展的终极追求。 参考文献： [1]孔跃.比例原则视野下的城管暴力执法问题.法制与社会.2016（1）：167-168. [2]刘森.我国城管行政执法工作的法制化出路.政法论坛.2015（9）：199-200. [3]王延波.行政法和解制度研究.吉林大学.2017. [4]宋功德.行政法的均衡之约.北京：北京大学出版社.2004. [5]宋功德.城管强制的合法化出路.国家行政学院学报.2010（2）：72-76. [6]薛志远，于泽瀚.国家监察立法、城市治理与行政法开放性课题研究.行政法学研究，2017（6）：78-85. [7]杨解君、蔺耀昌.综合视野下的行政执法——传统认知的反思与校正.江苏社会科学.2016（6）：93. [8]张懿.浅谈城管行政执法中的法律问题及其建议.法制博览.2016（12）：115-116. |
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