| 标题 | 生活垃圾分类制度的政策议程分析 |
| 范文 | 摘 要 2017年3月18日，国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案的通知》，决心在全国实施生活垃圾分类制度。本文采用多源流理论模型，对政策议程过程中的问题源流、政策源流、政治源流分别进行归类梳理，对政策之窗的开启及三源流的耦合进行分析，解释垃圾分类政策出台的政策过程，并检验多源流理论在分析中国政策过程中的适用性与局限性。 关键词 垃圾分类 政策议程 多源流理论 作者简介：周一缘，南京工业大学行政管理硕士研究生，研究方向：社会治理。 中图分类号：X799 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.187 一、问题的提出 2017年3月18日，国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案的通知》，规定在直辖市、省会城市、示范城市等部分范围内先行实施生活垃圾强制分类，必须将有害垃圾作为强制分类的类别之一，至2020年底，生活垃圾的回收利用率超过35%。至此，生活垃圾分类制度终于正式走上政策层面，这是我国垃圾治理工作的重大转折点。 作为一项关系13亿多人生活环境改善的政策，生活垃圾分类制度的出台，与全体国民息息相关。此前，政府也曾多次启动垃圾分类的试点，但效果却不甚理想。尽管已有许多地方性法规或规章对垃圾分类管理作出规定，但是本身无法应对城乡快速发展带来的新问题。经过十多年的试点经验，生活垃圾分类制度得以出台。那么，生活垃圾分类制度何以出台？笔者将以多源流理论为视角，进行分析。 二、政策议程设置与多源流理论 （一）政策议程设置 政策议程是将公众关注的重大问题纳入政策问题的过程。那么这些问题是如何进入决策者的视野的呢？政策议程的研究，正是回答这一问题。 （二）多源流理论 政策系统中存在着三条源流，分别为问题源流、政策源流和政治源流。问题源流是指民众关注的问题被政府关注和界定的过程，主要包括一些重要的指标以及焦点事件等。政策源流是指专家将相关的问题变成政策议题的过程。政治源流主要包括一系列政治活动，例如国民情绪、政府变动等。这些源流本是互不干涉，互相独立的。但是，当“政策之窗”打开时，“政策企业家”将这三条源流耦合到一起， 那么这些问题就被提上了政策议程。 （三）理论的适用性 垃圾分类关系民生，它折射了社会的文明程度，也是学术界讨论的焦点。垃圾分类制度广泛征求了社会民众的意见展示政策开放性，体现了民众的参与度。与此同时，多源流理论在解释公众关注度高的政策时，具有较大的价值。 三、 “生活垃圾分类制度”政策过程的多源流模型分析 （一）问题源流 1.指标 自18世纪的工业革命以来，技术日新月异，产业空前发展，经济活力得到极大释放。与此同时，城市化进程加快，城市人口暴增，规模急速扩大，居民消费水平翻倍，这种现象也造成了生活垃圾的剧增。产品的包装，塑料袋等生活用品都使得垃圾处理难度增加。可是，相对应的是，垃圾处理的能力却没有跟上城市化的进程。大量的垃圾被随意丢弃，逐步堆积，包围城市，污染环境，造成一系列严重的环境问题。这一系列的垃圾，破坏了生态系统，破坏了城市关键，危害了民众的身体健康，使得垃圾治理的成本增加，严重妨碍了社会的可持续发展。世界银行2012年的一份数据指出，至2025年，全世界一年的垃圾量估计可达22亿吨，各个国家，尤其是发展中国家垃圾治理的成本剧增，将陷入垃圾治理困境。就我国目前的情况来看，全国主要的城市，基本一半以上处于垃圾的包围之中，处理垃圾的成本巨大，垃圾带来的经济损失巨大。中国有约2/3的行政村完全没有垃圾处理系统，处于垃圾的“包围之中”。 2.焦点事件 近几年，与垃圾困境相关的事件时有发生。2016年，2万吨来自上海的垃圾，被偷运、倾倒至苏州太湖西山岛。不同于上海处理自身垃圾的能力有限且成本较高，上海周围的城市成本相对比较低，一些不法商人就“乘虚而入”，做起这种“垃圾生意”。这次事件直接反映了中国大城市垃圾治理的困境。与此同时，垃圾困境也给民众的身体健康带来威胁。东莞一个村庄，垃圾堆积成山，陆续有人死于癌症，被称为“癌症村”，10年间有12人死于癌症。这一系类事件都暴露出我国当前垃圾治理中的困境，给政府带来巨大的环境治理压力，怎样解决垃圾围城困境，解决我国环境污染问题，成为了当前的难题。 （二）政策源流 政策源流体现了问题从提出到被提上议程的过程。在这一理论中，由学者、政治家、议员等组成一个智慧共同体，他们关注某一重大问题并提出相应的政策建议，从而为社会问题被提上日程打下基础。 与垃圾分类相关的学者、政治家、技术专家等共同组成了生活垃圾分类制度的智慧政策共同体。与西方的利益集团不同，我国的“两会”是这一团体表达并推进政策的最佳时机。这一政策共同体通过提交议案、接受访问、参政议政等方式来加大影响，推动重大社会问题进入政策议程。2017年的两会，垃圾分类成为热点话题。来自全国各地的人大代表和政协委员接连提出了垃圾分类的问题，纷纷为垃圾分类建言献策。两会俨然变成了垃圾分类的听证会。 （三） 政治源流 1.国民情绪 垃圾分类一直是媒体和民众关注的焦点话题，已经持续了很长时间。2017年两会期间，垃圾分类一直排在两会话題热榜。张华明“应制定全国性的法律来规范垃圾分类”引起广泛关注。通过百度搜索引擎发现，互联网上关于垃圾分类的新闻约有几百万条。由此看来，有关垃圾分类的问题，一直受到民众的广泛关注。 2.党的执政理念 在我国，中国共产党是执政党，所有的公共政策无一例外都会受到党的执政理念的影响。而在我国，“三个代表”“科学发展观”“中国梦”“和谐社会”等都反映出我党执政为民，以人为本的执政理念，体现出我党建设可持续发展社会的决心，让改革成果由所有人共享。而垃圾分类制度正是遵循以人为本的理念，为了促进人与自然的和谐发展而提出的。垃圾分类这一政策建议的出发点是与共产党执政为民的执政理念完全相符，都是为了人民群众的利益着想，为了科学发展，为了构建和谐社会，所以垃圾分类的政策建议能被提上议程中也是理所当然的事情。 四、多源流的耦合 由上看来，问题、政策、政治三条源流均出现了变化，但是这三条源流并不能自行耦合，耦合需要特定的时机和特定的行动者。 （一）政策窗口的开启：全国两会 政策之窗是一个特定的时间点，在这个时间点里问题源流、政策源流以及政治源流相互耦合到一起，有关的重大问题顺势进入政策议程。通常来说，政治之窗大部分是可以预测的，例如年度预算安排、常规例会等。全国两会的召开实现了垃圾分类政策议程问题源流、政策源流和政治源流的汇合，为垃圾分类政策的出台提供了契合点。 （二）耦合推动者—政策企业家 政策企业家是指愿意将自己的时间、金钱、体力等投入到促进某一政策议题的人。广州市市长陈建华认为，科学处理城市垃圾、破解“垃圾围城”困局，是我们当前走新型城市化发展道路、实现城市可持续发展的一项紧迫任务。广州市高度重视垃圾分类工作，积极探索垃圾分类的广州模式，在垃圾分类工作走在全国前列。陈立雯是一名海归女硕士，毕业后她回村推广垃圾分类，更被白岩松央视点名夸奖。垃圾分类政策的形成不能缺少政策企业家的影响和努力。 五、结语和谈论 本文运用多源流理论框架分析了生活垃圾分类政策的出台过程，发现推动生活垃圾分类议题建立的力量主要有：垃圾围城的困境、政策共同体的持续努力、强烈的国民情绪以及党的执政理念。 多源流理论为垃圾分类政策的形成过程提供了一种解释路径。这表明多源流理论在中国具有很大的价值。但是，本文关于这一问题的研究还只是初步的、基础性的，后溪还需要做更深入的探究。 参考文献： [1]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策.北京：中国人民大学出版社.2004：5、147-149、163、268. [2]宁骚. 公共政策学.高等教育出版社.2011： 291-297. [3]曾令发. 政策溪流： 议程设立的多源流分析——约翰·W. 金登的政策理论述评.理论探讨.2007（3）： 136-139. [4]薛立强，范文宇.城市生活垃圾管理中的公共管理问题：国内研究述评及展望.公共行政评论.2017，10（1）：172-196. [5]吴宇.从制度设计入手破解“垃圾围城”——对城市生活垃圾分类政策的反思与改进.环境保护.2012（9）：51-53. [6]文素婷.环保NGO推进垃圾分类政策议程分析——基于多源流理论的视角.华中科技大学.2013. [7]张中华.我国城市生活垃圾分类的政策工具研究.山东大学.2017. [8]陈子玉，赵静，马国强.我国城市生活垃圾分类政策实施研究——以南京市为例.地域研究与开发.2016，35（3）：64-68. [9]田文华，魏淑艳.政策论坛：未来我国政策变迁的重要动力——基于广州市城市生活垃圾治理政策变迁的案例研究.公共管理学报.2015（1）：24-33. [10]田文华.中国城市生活垃圾管理政策的演变及未来走向.城市问题.2015（8）：82-89. |
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