| 标题 | 乡村法治下的村规民约 |
| 范文 | 摘 要 乡村法治化背景下，村规民约彰显了其法治价值与社会功能，但也存在着制定程序不规范、内容空洞形式化、角色定位及效力模糊等问题。本文基于对陕北榆林农村地区的实地调研，对我国陕北地区村规民约的主要问题及完善对策进行探讨，以期推动其发挥对乡村法治的积极作用。 关键词 村规民约 乡村法治 价值功能 作者简介：李玉言，西北大学法学院法学专业本科生。 中图分类号：D638 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.083 村规民约，是存在于某一特定的乡村社会中，由村民达成共识所制定的、以维护乡村秩序和教化乡民为主要目的的自治性行为规范。它通常结合了本村实际，能够反映该村的风俗传统以及村民的生活习惯，具有乡土性、传统性和自治性等特点。作为一种村民利益表达机制，村规民约并非一成不变，它会随着国家法律、法规和政策而有所调整，具备一定的权威性，在推进乡村法治建设的进程中有着独特的功能。 随着历史的变迁，现代的村规民约与传统的村规民约相比已经有了很大的变化，与想象中的封建落后不同，我们所调查的榆沟村、狼卧沟村等榆林乡村的村规民约与现行的法律、政策都较为贴合，在民主选举、民主决策、民主管理以及民主监督方面， 均体现了国家政权的引导，几乎找不出与法律、政策相冲突之处。从中也可反映出新时代下脱离国家权力直接控制的传统乡村社会已不存在，因此本文探讨的是现代意义上的村规民约。 一、当前村规民约存在的主要问题 根据我们收集到的村规民约文本，陕北地区村与村之间的村规民约在内容、质量上都存在较大的差距，其是否成文以及公开化程度也大为不同，各村的经济水平、普法程度、村干部的能力以及村民素质等都会对此产生影响。部分村已经拥有较为完善的村规民约，其内容覆盖面广、能具体结合本村的实际情况，具有本村特色，后期宣传也比较到位;部分村的村规民约空洞泛化，不具有实际价值，或仍处于形成阶段，尚未成文公开。基于此，本文根据所调查的村规民约，从程序和内容两个角度分析其存在的主要问题。 （一）制定程序不规范，没有充分体现村民意志 依据《村民委员会组织法》的规定，村民会议是制定和修改村规民约的主体，而通过入户访谈和与村干部交流，我们发现绝大多数村规民约的制定并不是靠召开村民会议来共同商议制定的，更多的时候是村委会内部或者村干部个人进行草拟和最终决定，甚至还有许多村民表示根本不清楚所在的村是否有村规民约，更不用说制定时的参与程度。此外，也有一些村子采用挨家挨戶签字同意的方式来通过村规民约和决定村里的重大事项，在这种方式下村民的角色更像是被约束的服从者而非参与制定的主体，出于怕麻烦或漠不关心的心态，村民大多会沉默的签字同意，因而各村的村规民约“从来没有通不过的”。这种情况下，由于制定程序的不规范和缺乏民主，所得出的村规民约的内容自然也不完全是村民意志、愿望的集中反映，村民也会因此缺乏了解和主动遵守村规民约的积极性，最终削弱村规民约的权威性。 （二）内容空洞泛化，缺少具体详实的规定 经济情况与民俗传统等方面的差异使得各村的情况各有不同，其村规民约也会相应的有所不同。但就所收集的文本来看，陕北地区的许多村规民约都存在着内容空洞形式化，缺乏与该村实际情况的结合，不能体现该村风俗特色，从而在适用上缺乏针对性的问题。部分村甚至存在照搬、套用其他村村规民约的情况，甚至个别村都还没有成文的村规民约。在通常情况下，社会治安、消防安全、村风民俗、公共卫生、婚姻家庭、邻里关系、经济利益分配等都与乡村社会紧密相关，理应纳入村规民约的规定范围。而现实中，许多村的村规民约涵盖面过于狭窄，未涉及农村中最易产生矛盾纠纷的方面，而是多为党政方针政策和道德宣传，看似“高大上”，却与村民有距离，不够贴近农村现实。或者仅以寥寥几条道德倡议作为核心内容，缺乏实际价值，可利用程度低。此外，一个普遍存在的缺陷则是多数条款缺少违反后的处理办法，这也就导致村规民约大多停留在纸上，可操作性并不强。如狼卧沟村村规民约第四条“不赌博、不吸毒、不中毒，敢于同一切违法犯罪作斗争”，其中并没有规定若涉赌涉毒该如何处理？发现此类违法犯罪行为该向谁反映？由谁监督？以及第五条“爱护公共财物”，其中也未提及若破坏公共财物该如何处罚？由谁处罚？正是此类缺少行为后果的条款，削弱了村规民约的操作性和实用价值。 二、村规民约的效力及司法适用 村规民约在乡村自治中的角色定位、具体功用乃至效力都处于一个模糊地带，在我国的乡村建设和基层民主自治中始终缺乏一个统一、公认的界定。现行的国家法律法规没有对村规民约的性质、效力和地位从正面予以明确规定，《村民委员会组织法》作为唯一一部涉及村规民约的法律，其第10条、第27条、第38条均有提及村规民约，包括其如何产生、修改以及需要遵守的原则等内容。但对于村规民约具有何种效力，以及应在什么范围、哪些情形下发挥效力没有详细规定，也没有设置审查机制去规范村规民约的合法性、合理性，这就容易导致村规民约和法律法规、政策以及基层政权之间的潜在冲突。 在司法适用方面，陕北农村中最易产生纠纷的便是征地的赔偿费用问题，但是大多村规民约中对此类问题都没有涉及。村委会在决定与经济利益分配相关的重大事项时通常都倾向于避开村规民约，以村民会议或者村民小组自行协商的方式来处理。这一点也得到了当地基层法院的证实，村规民约在调解环节或许能发挥劝诫作用，但一旦进入司法审判程序，就会因缺乏明确的效力规定和实际运用价值而难以适用。 三、乡村法治背景下村规民约的价值功能 村规民约能历经时代变迁和社会转型而保留至今，说明其必然有存在的合理性和价值。即使村规民约各具特色，在功能上却也有诸多共性。 （一）法治功能 法治国家的建设并非是要将全部社会体系都严丝合缝的纳入国家制定法的精准控制之下，这不仅是国家法律无法达成的目标，也不利于和谐社会的发展。因此如果能正确认识并充分利用好村规民约，将会为我国的法治建设助以一臂之力。 村规民约同法律规范的差异、差距虽始终存在，但却是在不断缩小。两者最大的共通之处便是都属于行为规范，都有利于规范村民的行为，且仅就收集到的村规民约来看，其都以遵守法律为原则性要求，可见村规民约与法律冲突的可能性极低。加之村规民约能够根据乡村社会实践情况制定有针对性的规范，不仅可以弥补国家制定法在乡村事务上的缺漏，还能在一定程度上培养村民的规则意识和对权利义务的认知，从而间接促进村民的法治观念。同时，村规民约有利于解决村民之间产生的纠纷。法律的专业性可能给村民造成困扰，但由村民参与制定的、更符合乡村实际、更通俗易懂的村规民约则不然，因此适用村规民约反而在解决纠纷上更加合适。此外，村规民约有利于推进乡村社会的民主法治建设。村民在参与村规民约的制定时，能够获得政治参与感，因而也会对产生的结果更有认同感，进而也就更有主动遵守的动力。并且在这个过程中，为了使村规民约与法律更加契合，村民们会有机会接触国家法，对国家法律更熟悉，有利于树立法治理念。 （二）社会功能 随着公共治理的发展，村规民约的社会功能也有所缩减，但其对中华传统道德文化的传承、对乡村日常秩序的维护、对法律政策的宣传以及淳朴的乡风民风的树立等方面仍有一定的积极作用。 村规民约产生于乡村社会，比国家权力和法律规范更贴近村民的生活，更符合当地的民俗习惯，村民在耳濡目染之下会不知不觉将其内化为自己的价值观念和行为模版，这就有利于引导村民的思想、树立淳朴的乡风民风。维护乡村秩序、促进乡村社会的和谐稳定几乎是所有村规民约的主要内容和共同目的，村规民约就在此方面发挥着巨大功用。由村组织依据村规民约来调解在村民内部解决不了但又没有必要上升到对簿公堂的纠纷是最为合适的，比如家庭矛盾、邻里纠纷、土地争议等乡村中常见的矛盾。村规民约通过利益分配、行为规范的提前设置，能够成为解决村民矛盾的依据，缓解村民之间因利益矛盾而产生的对立情绪，降低国家管理的成本。 四、法治化背景下村规民约的完善与发展 （一）依法明确村规民约的地位、效力和作用范围 为了更好地实现基层民主和乡村法治，首先应从立法上明确村规民约的定位，在有法可依的基础上规范村规民约。虽然现行的国家法律没有对村规民约的效力等问题作出明确规定，但是地方可以通过制定地方法规、地方规章来予以补充。亟待立法予以明确的内容主要包括：村规民约的性质、地位，适用的空间范围和事项，在纠纷解决中的效力，村规民约的制定程序，以及相关的备案、审查机制。在制定这些内容的规范时，不但应遵从国家法律及大政方针，还应当注意与乡村实际相结合，给乡村自治留下一定的空间。 （二）规范村规民约的制定、实施程序 村规民约的制定程序必须是正当的、规范化的，即程序应具备合法性、民主性与公开性。首先，按照《村民委员会组织法》的规定，村规民约的法定制定主体是村民会议，村委会、村干部以及村民小组都无权代劳，此外，直接通过村民代表大会或者村党支部会议讨论决定、或者实践中常见的征求其他村民书面签字同意的方式也是不合适的。只有严格按照法定程序，确保程序上的公正，才能使村规民约的民主性、权威性得以增强，进而加强执行力。 （三）完善村规民约的备案、审查机制，提高村规民约质量 现实中的村规民约无论是在制定程序还是文本内容上都显得较为随意，不受重视，且没有严格的备案要求和完善的审查机制。《村民委员会组织法》中规定，村规民约应当报乡镇人民政府备案，若有违反法律和国家政策或者侵犯村民权利的由乡镇政府责令改正。但调研结果显示，只有少数村会将本村的村规民约上报备案，乡镇政府也没有明确的部门去实际审查，这就导致不同的村规民约仅在质量上就有云泥之别，更不用说实际利用价值和统一的效力界定。故有必要加强乡镇政府的监督，将备案、审查机制落到实处，首先，要明确责任主体，指定乡镇政府的具体部门来负责备案审查，其次，审查时要做到实际审查，即既要审查制定程序的规范性，也要审查村规民约内容上的合法性、合理性，以此把好关、提高村规民约的质量。 五、结语 即使是在当前的法治背景下，城乡法治二元化的问题依然亟待解决，农村基层的法治化依旧道阻且长，面临着诸多现实因素的制约。村规民约或许是最不起眼的一种社会规范，但的确可以在乡村法治中發挥其独特的价值功用。因此，有必要对村规民约加以重视并充分利用起来，将其更好地纳入法治化体系中，让它成为法律在农村基层的有力臂膀，助力乡村法治的建设。 参考文献： [1]李旭东，齐一雪.法治视阈下村规民约的价值功能和体系构建.中央民族大学学报（哲学社会科学版）.2013（2）. [2]杭州市司法局课题组.城乡变迁背景下的村规民约研究——以杭州市为例.法治研究.2010（12）. [3]谢秋红.乡村治理视阈下村规民约的完善路径.探索.2014（5）. |
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