| 标题 | 论我国破产管理人监督机制的完善 |
| 范文 | 摘 要 我国《企业破产法》实行管理人中心主义，破产管理人工作质量的直接关系着破产制度的实施效果。本文在分析破产管理人监督主体缺位、监督措施空泛化、破产管理人责任软化等问题的基础上，借鉴国外成熟的破产管理人监督机制，提出处理好法院与破产管理人的关系、引导监督主体多元化发展、法律责任监督等完善建议。 关键词 破产管理人 监督机制 法院 作者简介：佘子寒，西北农林科技大学人文社会发展学院。 中图分类号：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.012 一、我国破产管理人监督机制的不足 （一）监督主体缺位 我国《企业破产法》第二十二条规定：管理人由人民法院指定;第二十三条规定：管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。我国法律规定了管理人需向法院这一单独监督主体汇报工作，同时补充设置了债权人会议和债权人委员会对管理人的监督权力。由此看出我国目前施行以法院为主要监督主体，债权人会议与债权人委员会为辅佐监督主体的破产管理人监督机制。但是，这一制度设计在实务中存在缺乏可操作性等弊端。我国各级法院受理的案件量近些年来出现了大幅增长，法官深受“案多人少”之困扰，无法对破产案件中大量的极为繁琐且专业性强的事务进行有效监督。其次，债权人会议实则为一个会议型监督主体，只在特定时间存在。债权人会议频繁召开费时费力，且每次召开会议需要处理的事务繁多，会议主体缺乏精力兼顾对管理人的监督，即不可能做到日常监督管理人，由此大大削减了这一主体监督的效力。监督主体中的债权人会议同样存在诸多问题。我国《企业破产法》第六十九条采用列举的方式赋予债权人会议监督具体事项，但没有明确其监督的法律效力，破产管理人极大可能无视债权人会议的监督意见。此外，债权人会议法律地位不明确。在实践过程中，债权人委员会的设立，一般是由管理人提议后经由债权人会议表决通过和法院认可的，若管理人未就该事项进行提议则债权人委员会设立非常困难 。上述三种监督主体的集体缺位，导致我国破产管理人处于无专门化机关监管的现实状况之中。 （二）监督措施空泛化 我国《企业破产法》第二十二条规定人民法院对不能胜任职务情形的破产管理人进行更换;第二十三条规定法院通过听取破产管理人工作报告对其进行监督;第二十六条规定人民法院对于破产管理人执行重大事项的许可权。但以上法条都仅对法院的监督措施做了较为原则性的规定，缺乏具体实行措施。对于“不能胜任职务的管理人”的认定标准、“更换破产管理人”的程序等均没有进一步做可操作性的规定，破产管理措施流于形式。通过查询裁判文书网近几年公布的破产案件判决书，笔者发现众多案件中鲜有改换破产管理人的情形。 （三）破产管理人法律责任软化 我国《企业破产法》实行管理人中心主义，破产管理人在法律法规和法院的双重授权下，依法处理破产程序中的大量事务 。而纵观我国企业破产法，法律在赋予管理人这一主体权力的同时却没有明确其应当承担的责任，只对其法律责任做了一些原则性规定。例如，我国《企业破产法》第一百三十条规定管理人未依照规定勤勉尽责的，人民法院可给予罚款;给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。以上的问题都需要进一步完善。 二、我国破产管理人监督机制的完善 （一）处理好法院与破产管理人的关系 破产管理人由法院指定，法律法规以及法院授权行使职权，接受法院的监督。可以说两者关系十分密切，良好的关系影响到每个破产案件的有效实行。完善法院对破产管理人的监督机制，可从“放”和“管”两个方面着手进行制度设计。“管”是指法院对于破产管理人监督的有效落实，保证债权人、债务人和其余相关人的合法利益和破产审理案件有序展开。对此，我国各级机关可出台一系列规范性文件对法律现有的对管理人的监督程序进一步阐释，提高管理人的工作质量。在司法实践中，一些地区进行了有益的实践，如2017年广东省高级人民法院出台了《关于规范企业破产案件管理人选任与监督工作的若干意见》，2017年河南省高级人民法院出台了《关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》，均对《企业破产法》中的一些原则性规定进行了可操作性阐释。“放”是指充分尊重管理人的主体地位，发挥管理人的主观能动性，提高审判工作的质量与效率。通过“放”“管”结合，一方面突出法院的监督工作重点，减轻法院负担，提高监督工作质量;一方面提高社会资源利用效率，从而使监督落到实处。 （二）引导监督主体多元化发展 破产制度随着市场经济的发展而出现，为一种优化市场资源配置的产物。由于我国市场经济起步较晚，我国破产法很大程度上借鉴了国外发达国家的立法体制，并结合我国实际进行有益探索。国外破产管理人监督机制对我国破产监督机制的完善同样有着重要的借鉴意义。纵观国外破产法，我们可以发现，在国外破产制度设计中普遍存在“监督人”这一监督主体，属于我国破产 管理人三大监督主体之外的机构。有的国家规定，破产程序一经启动即需设置监督人;有的国家规定，是否设立监督人以及其具体设置内容都由债权人委员会自行决定，不强制要求。目前，多数国家的立法采用此制度 。“监督人”这一机构与我国现有监督主体相比，有着显著的优势。其为专门化监督机构，保障有充足的精力，实行全方位监督，不会使监督流于形式。作为一项在国外成功实践的机构设计，可以加以規范引进我国破产制度，弥补我国管理人专门化监督机制的缺失。在引入“监督人”机构的同时，也要注重对现有监督主体的建设。法院在破产程序中起着不可或缺的推动者和把控者的作用。在发挥法院主要监督主体地位的同时，考虑到法院的诉累，无法直接参与事务的具体监督，法院可发挥自身优势，搭建信息综合平台，为监督主体提供破产程序信息公开、监督主体间相互交流的有效渠道。同时，法院可引导对破产案件的利益相关者，参与到信息平台中，多方联动。此外，除了以上提及的外部监督形式，破产管理人可积极构建全国统一的破产管理人行业协会，进行内部管理。通过行业自律机制，规范破产管理人的工作，提升破产管理人质量，促进破产管理人制度有序发展。同时，通过建立行业协会，行业内部救济，还可解决一些破产案件中“无产可破”，导致破产管理人无薪酬，破产程序无法有效进行的尴尬局面。 （三）法律责任监督 法律责任作为一种事后追责制度，能够有效地威慑破产管理人，同时对当事人权利进行救济。《企业破产法》第一百二十五条指出管理人应尽到“勤勉义务”。但是“勤勉义务”为一种概括性规定，且法律没有对其进行进一步阐释，导致实际适用的困难。对此，法律应当通过司法解释等途径对具体义务进行进一步阐释，细化其不能违背的管理事项 。同时，关于管理人赔偿责任的承担，为保障当事人利益，应当明确先由中介机构承，其后再中介机构再进行与破产管理人的责任划分。同时，应当规定破产管理人购买行业保险。关于行政责任，缺乏相关的法律法规对法院罚款的金额、程序进行规范，法院自由裁量权较大，我国应当完善相应立法。关于刑事责任，我国刑法典目前没有破产犯罪体系条文，可考虑将破产相关犯罪纳入刑法典中，明确破产犯罪罪名。 注释： 许胜锋.我国破产程序中债权人委员会制度的不足与完善.中国政法大学学报.2018（5）：110-122+207. 张宏伟，朱淼蛟.对破产管理人的管理与监督.人民司法（应用）.2017（25）：76-80. 葛现琴.破产管理人监督机制比较研究.商场现代化.2005（15）：175-176. 杨姝玲.破产管理人监督机制的解读与重构.学术交流.2011（11）：55-58. |
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