| 标题 | 监管新环境对PPP项目带来的挑战与风险防控分析 |
| 范文 | 摘 要 PPP模式作为国家推动公共服务基础设施建设、提高资产形成效率、提升基础设施建设质量与效能的重要改革内容之一，对盘活存量资源、加强重点领域建设、带动产业发展，提升社会资本在社会公共服务基础设施建设参与度等方面具有重要意义。随着PPP模式逐渐被认识、推广、实践，随之而来的风险也日益显现，政策环境也从鼓励推广过渡到谨慎监管，本文将重点分析目前监管新环境对PPP模式项目带来的挑战与风险并提出降低风险影响的应对措施。 关键词 PPP项目 公共服务 基础设施建设 作者简介：曹稷，中国建设科技集团股份有限公司，研究方向：公司法、合同法等。 中图分类号：F120 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.030 一、 PPP项目最新监管政策分析 2017年下半年开始，为保障PPP项目健康有序开展，国资委、财政部、发改委等部门从控风险的角度陆续出台一批规范性文件，围绕加强地方政府性债务管理，从承接、运作、融资等各个方面对PPP项目的合法合规性提出了更高要求，强调对地方政府性债务风险的防控，PPP项目管控进入新阶段。 财政部2017年5月28日发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严格按照规定范围实施政府购买服务、严格规范政府购买服务预算管理，使各项政策实现了闭合，减少了漏洞，从而为控制地方政府债务规模和推进PPP创造了有利条件，该通知的出台标志着国家层面对于PPP业务在规范性政策文件管控方面步入了新阶段。 之后国家对PPP业务领域的政策趋紧，管控越来越规范，《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文”）对项目库管理进一步规范，从严格项目管理库入库标準和管理要求的维度遏制隐性债务风险增量，首次将按效付费机制的建立作为项目的入库标准，并创新性提出项目建设成本30%应当参与考核，针对项目资本金问题，明确规定不得用债务性资金充当资本金。 《国资委关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）规范中央企业开展PPP项目的专门文件，从严防PPP风险，规范中央企业投资行为的角度，强调了对国有资产保护的重要性，对新形势下中央企业参与PPP项目提出了更高要求。 除此之外，新阶段部门规章及规范性政策文件中代表性的有《国家发展改革委办公厅、财政部办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号），该通知从规范企业债券工作、地方债务管理等方面要求加强地方政府债务管理、遏制地方政府隐性债务增量风险。 《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），该通知旨在进一步加强风险管控和财务管理，首次从规范国有金融企业投融资行为的角度，强调对财政金融风险的防控，在资本金审查方面，强调应当按照“穿透原则”加强资本金审查，在还款来源评估方面，首次提出融资主体的自有经营性现金流应当能够覆盖应还债务本息。 《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号），该通知对核查存在问题的173个PPP示范项目分类进行处置，并要求各地引以为戒，加强项目规范管理。 随着地方政府性债务管理的升级，PPP规范性文件多以规范、排查、整改为主题，对PPP项目产生影响。 但是，对PPP的规范并非禁止PPP的应用，从相关规定来看，对重点领域推广PPP模式仍然予以鼓励与支持： 2018年4月14日，新华社发布《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》引导社会资本参与基础设施和民生事业。” 2018年4月25日，文化旅游部和财政部联合发布文旅旅发〔2018〕3号文，明确在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式。 由此来看，PPP模式的实践已经经过萌芽阶段、全力推进阶段进入到风险管控新阶段，针对PPP项目实践过程中发现的风险点，有关主管机关予以高度重视通过政策导向引导社会资本尤其是国有资本审慎选择、全面尽调、加强监管、做好风险管控，同时PPP模式在政策重点支持领域仍存在大有作为的空间和机遇。 二、当前政策对PPP项目的影响与风险 财政部通过92号文，制定了项目入库的负面清单，并建立了PPP项目库的动态管理机制，发布后，PPP项目清理、整改的影响持续显现。 （一）存量项目风险 以92号文整理排查为节点，可将PPP项目分为存量项目和出库项目，存量项目是指清退整改后仍保留在项目库中的PPP项目，出库项目是指从项目管理库中清退的项目。受法规政策变化影响，即使是存量项目，在现阶段实施过程中仍然存在困难。 从PPP合同履约角度，在地方政府近年签约的PPP项目中有些项目难以落地执行。从现阶段政策环境来看，政府方将撤销所有隐性担保措施，存量项目面临还款责任难以落实、政府方违约的风险。 从成本控制角度，PPP项目的合法合规性成为存量项目能否继续实施的核心关键，为保障项目能够继续实施，社会资本方可能需要以牺牲成本、效率为代价，增加对项目的投入支出，社会资本方将面临无法获得预期投资回报的风险。 从落实融资角度，金融机构针对存量项目的后续投融资是否能够落实存在较大不确定性，存量项目面临无法落实融资和再融资的风险。 金融机构一般以是否列入项目库作为判断PPP项目是否合法合规以及是否具备投资价值的重要依据之一，如果项目未能入库，则将很大程度影响金融机构的参与热情、增加融资成本和难度，如果已入库的项目被清理出库，则将导致后续融资难以落实，项目资金链断裂风险。受地方政府对PPP项目清理整顿工作影响，多数金融机构对PPP项目融资准入条件开始转向严谨和紧缩政策，对出库PPP项目信贷审批处于暂停状态，即使继续提供信贷，银行贷款条件也将改变，包括审批时间、贷款要求、审批条件、信贷成本等。如放款条件要求各股东方为项目公司提供担保，要求项目各项审批手续齐备，贷款利率上调，审批时间延长等。 受上述因素影响，实践中，部分存量项目已经处于中断状态，或者正在面临中断的风险。PPP项目合作期限内中断将使得社会资本方面临成本增加、收入延误、资金链断裂、甚至项目终止等风险。 （二）出库项目风险 有关部门尚未针对出库项目的后续处置问题出具明确管理意见，出库项目将何去何从存在极大不确定性并面临以下问题。 首先，出库项目是否将面临一定的惩罚，已获得的财政资金、补助资金等将如何处理。 其次，项目出库是否影响PPP合同的效力以及由出库引发的违约责任应当如何承担的问题。最后，项目出库后是否能通过整改重新入库，以及是否能够申报示范项目的问题。 三、风险应对措施 受近期法规政策变化影响，存在问题的PPP项目面临中断、出库以及变更模式等现实问题，在后续整改过程中，社会资本方可结合项目现状和特点，分别制定应对措施、控制项目风险。 （一）中断项目后续处置建议 针对已经中断的PPP项目，如果未及时处理，社会资本方的损失将进一步扩大，存量项目甚至面临出库风险。针对中断项目，社会资本方可通过以下措施，降低自身风险。 第一，针对具有继续实施价值和必要的PPP项目，如果项目中断或停滞的原因属于依照PPP合同可以延长合作期限的事由，社会资本方应当首先按照合同约定履行申请程序，通过延长合作期限避免自身承担工期延误等违约责任，在此基础上，通过与政府方协商谈判，共同寻找解决路径。 第二，针对没有继续实施价值和必要的PPP项目，例如出库项目，如果中断构成社会资本方终止或解除PPP合同的事由，则社会资本方可依法解除或终止PPP合同并寻求政府方合理的賠偿或补偿。如果尚未构成合同终止或解除的事由，社会资本方可通过与政府方协商沟通，争取通过协商解除合同、股权变更等方式提前退出项目。 第三，如果项目中断涉及违约或赔偿事项，社会资本方应当及时做好证据留存、保全工作，以便在索赔阶段掌握话语权。 （二）出库项目后续处置建议 已经出库的项目，意味着PPP合同的提前终止，在此种情况下，合作各方应当及时通过协商谈判，合理划分责任，妥善办理合同提前终止及退出事宜。 第一，区分出库原因，合理划分责任。如果是因为政府方原因导致项目出库，政府方的赔偿范围应当涵盖社会资本方的所有投资成本、违约赔偿金以及预期收益。如果出库是因社会资本方的原因造成的，社会资本方在向政府方承担一定违约责任后，应当及时向最终责任方追索。如果协议各方都有过错，则应当按照过错程度，协商确认责任承担的比例。如果协议各方都没有过错，政府方可考虑拨付一定资金用于项目后续处理，防止项目出库造成额外负面影响。 第二，做好证据留存，必要时进行公证。社会资本方应当根据实际情况，做好证据收集、整理、固定等工作。 第三，妥善办理移交事宜。在合同终止后，社会资本方应及时按照合同约定办理移交手续，将项目设施设备移交给政府方或其指定机构。如果政府方未配合移交，社会资本方可要求政府方承担由此增加的保管、维护等费用。 第四，如果双方一致同意推进项目重新开展，可根据项目存在的问题共同制定个性化整改方案，从根本上解决项目存在的问题，争取重新入库或者变更模式后继续开展。 （三）协商变更项目模式的注意要点 如果合作各方协商一致，将PPP项目转变为EPC或者其他合法模式，应当注意模式变更程序的合法合规性。涉及对采购文件的实质性变更，采购方仍应当重新选择并履行采购程序，否则直接签署变更项目模式的交易文件，存在被认定无效的风险。再者，将PPP项目变更为EPC项目，必然涉及项目支付节点、价款、结算、违约事项等核心交易条件的变化，与社会资本选择承接时初衷不同，存在交易目的无法最终实现的风险。最后，在项目结算审计阶段，存在因招标投标过程不规范而无法通过审计，政府方无法按照合同约定足额付款，社会资本方的投资回报将难以收回的风险。 四、结语 针对新政给PPP模式带来的项目出库、融资困难、政府违约等多方面风险，社会投资方对于正在进行但遇到阻碍的项目应积极应对，促成项目合法合规，或变更合作模式继续履行，或选择合适时机退出并取得赔偿维护自身权益，以最大程度降低新政带来的风险损失;对于尚未投资的项目，应审慎调研，全面评估，选择与自身投资能力相匹配，符合自身战略目标和业务需要的适宜项目，使PPP项目成为拓展业务、形成协同效应的助力。 参考文献： [1]秦玉秀.PPP全流程运作实务：核心要点图解与疑难问题剖析.北京：法律出版社.2017：39，278-279. [2]吴艳芳.论可信任的PPP财政承受能力论证机制.财会月刊.2017（5）. [3]曹小林.政府投资项目跟踪审计存在的问题及对策.审计.2016（5）. [4]关于完善产权保护制度依法保护产权的意见.人民日报.2016-11-28. [5]曾建军.国有金控集团股权投资项目后评价体系研究.经济师.2018（3）. [6]向阳.城市地下管廊项目PPP融资模式风险管理研究.中国人民大学.2017. |
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