| 标题 | 我国反垄断法公共执行制度探析 |
| 范文 | 关键词 反垄断法 公共执行 反垄断执法机构 作者简介：罗欣媛，四川师范大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。 中图分类号：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.129一、反垄断法公共执行制度的法理探析 （一）反垄断法公共执行制度的源流 反垄断法公共执行是指反垄断主管机关以公共利益代表者的身份通过行使公权力来执行反垄断法。 在反垄断法中，私人执行指自身利益受到反垄断违法行为影响的法人和自然人通过向法院提起民事诉讼或通过仲裁等方式来执行反垄断法。 综上，反垄断法公共执行制度是由反垄断机关行使公权力执行反垄断法的制度。通常认为公共执行带有公共利益色彩，公共执行的成本由国家进行负担，取证、收集信息等更为强力并有效。 （二）我国反垄断法公共执行制度发展历程 我国反垄断法发展晚，2006年6月7日，通过《中华人民共和国反垄断法（草案）》，2007年8月30日，第十届全国人大会常委会第二十九次会议通过《中华人民共和国反垄断法》，自2008年8月1日起开始实施。 在公布的反垄断法中主要针对反壟断法公共执行做出了一些规定，私人执行只做了原则性规定，缺乏可操作性，反垄断法主要通过反垄断行政执法机构的公共执行。最高人民法院于2012年6月1日颁布实施了《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》，开始发掘私人执行价值。二、我国反垄断法公共执行制度现状分析 （一）我国反垄断法公共执行制度立法现状 2007年通过的《反垄断法》总共七章57条，涉及反垄断法公共执行制度的条款主要有第9条、第10条、第38条至第45条，关系反垄断委员会和反垄断法执法，以及职责和执法程序。反垄断法公共执行是由反垄断委员会进行领导和协调反垄断执法机构，由反垄断执法机构具体进行，包括国家工商总局、国家发改委、商务部。另外，省、自治区、直辖市人民政府相应机构可通过授权进行反垄断法执法工作。第46条至第54条是法律责任条款。涉及行政垄断的是第7条、第32条至第37条，主要表示允许进行一定程度的行政垄断，但同时也规定了不被允许的行政垄断的种类。 最高法于2012年5月3日颁布了《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》，该规定主要是提高私人执行的可操作性，并未进一步对反垄断法公共执行制度进行规定。 （二）我国反垄断法公共执行制度存在的问题 1.多头执法与职责交叉现象 虽然对于公共执行制度的相关规定在反垄断法为数不多的条文中也占据了十几条之多，但是对于反垄断这样非常专业和复杂的领域来说，反垄断执法机构的管辖和分工，以及职责等方面并不明确。比如在滥用市场支配地位中的价格违法行为与行政垄断中的价格违法行为，就可以由工商局和发改委管辖，在这样权能交叉的情况下会出现管辖冲突，但是在法条中并没有体现出当发生诸如此类情况时负责协调解决的反垄断委员会该如何去协调，只是一些比较笼统的规定。条文对于具体执法操作程序规定的抽象模糊。 2.行政执法主体的法律责任缺失 反垄断执法人员基于上下级利益趋同性，加之自由裁量权过大，并且对于市场经济与法律、行政等问题结合出现的反垄断执法领域并不具有高素质、高水平，会对执法效果产生巨大影响。在立法上来说，反垄断法的条文数量和内容已经反映出对于反垄断这一领域，反垄断执法机构中的公务人员并不能准确把握和解决垄断行为带来的问题，反垄断政策的健全不但依赖于法律规则，还依赖于执法机制。对于反垄断执法中，地方执法人员的法律素养在近年来的新闻和社会矛盾中体现出了极大的缺失，而反垄断又是牵涉到经济、国际、社会学等各方面领域的复杂问题，反垄断执法人员的执法水平急待加强。 3.行政执法公正性的阻碍因素 由于我国一些关系着国民经济命脉的行业的国有或者国有控股企业都或多或少的具有一定的行政垄断色彩，规模大且级别高，所以对其进行反垄断执法有相当大的难度。我国行政垄断普遍，反垄断执法机构又主要是行政性质，具有上下级利益趋同性，执法的公正和独立难以保证。 在反垄断的民事诉讼中，行政机关对于垄断行为的认定和法院对于垄断行为的认定，是否应当保持一致性问题也会影响行政执法的独立性。当反垄断执法机构认为构成垄断而法院不认为构成时，民事诉讼得不到支撑，行政执法也会受到执行阻碍。当执法机构认为不构成垄断而法院认为构成时，反垄断执法机构又会被质疑，进而复议或行政诉讼。但如果行政认定结果与法院认定结果始终保持一致性，其独立性和制约性又会存疑。 4.与私人执行制度衔接不畅 如果对一垄断情况正在进行行政上执法调查，那反垄断民事诉讼的提起要以反垄断行政程序完结为前提，在这样的情况下，就可能出现受害者同时向行政执法机构反映和提起民事诉讼，浪费资源。另外，在垄断行为的认定上，由于专业性强且取证困难，通常采取先等待反垄断法公共执行机构对某现实行为认定是否构成垄断行为并作出行政决定，然后根据这一决定提起民事诉讼，法院出于对这一行政决定的考量作出裁判。所以，行政决定对民事裁判形成了一定的约束。但是否构成垄断的认定结果，如果行政机关的认定和法院的认定相异，那么对于行政执法就产生了冲突。司法裁判结果是否与行政裁判结果保持一致，将影响执法效果和对私人利益的保护程度。 由于公共执行制度通常关注在对于竞争的破坏，就忽视了对私人权益足够充分的救济。在垄断行为之下，受到侵害的通常伴随着的是财产、营业利益等经济利益的受损，而这些通常是通过民法上的财产权来表现。在有的学者看来，这样的财产权受损是竞争权受损伴随的结果。能肯定的是私人在垄断行为中受到了损失，这种损失通常通过单纯的私人执行是得不到充分救济的，但是在公共执行制度中也没有给予其充分的支撑，不免认为公共执行维护的效果是否仅仅只是修复竞争秩序，而不作出有力的弥补，倘若如此，照此以往下去，由于反垄断执法对于私人保护不够，执法效果可能将会不佳，得不到支持，市场参与者在参与市场竞争后所获得的收益越来越少。三、我国反垄断法公共执行制度的完善途径 （一）完善执法机制 我们可以借鉴美国，从立法上对执法问题做一个详细的分工，而不是笼统的原则性规定，同时，我们应当降低这当中的上下维护思想，降低政治干扰。 行业主管机关对市场状态是一个持续的把控和监督，能较为及时和准确的对市场秩序、价格和规则等进行监控，并且在市场领域更为专业，信息获取更为方便和及时。竞争主管机关则在法律地位上更为权威和具有强制力，是行业主管机关的后盾，也是发生法律纠纷的解决者，从法律规制上必不可少。所以，两者应当相互补充。 另一方面，我们要从反垄断法公共执行机关入手。在执法机构的设置上，有不同的意见。第一种设置专门的反垄断法执行机构，虽然看似能解决一定的独立性问题，但是显然行政和司法成本都将无限制增加，并且，这样的设置也无法摆脱上下级的行政管理和内部的自我监督，是无法保证权力的分散和权力之间的监督的。第二种由行政机关执行即可，该方案过于分散且冲突会频繁发生。第三种方案将执法问题给了司法领域，由司法机关管辖，该方案一方面加重了司法部门的工作负担，另一方面干扰了司法的独立性。第四种方案是我们现在实行的，赋予已有的部门执法权，同时多头执法中分工并形成牵制，既能节约资源，又能实现一定的制衡。但是问题就在于我们的分工和担责问题。我们要完善多头执法的协作机制，尽快详细的从法律上规定各部门职责和冲突解决机制。我们可以根据反垄断法中的行为认定因素，来划分公共执行机关的职能，根据效益，从信息和证据获取难易与执法难易来分工。当存在多个部门同时具有管辖权时，反垄断法委员会进行协商调解，无法决定报国务院处理。并且，要各部门对于其他部门在反垄断法上的工作要积极支持，出现因不积极配合而导致失责的应当严肃处理。 （二）明确执法者的责任 制度的执行依靠执法者的完成，首先要从立法上去严格细化执法者的责任，明确反垄断法公共执行机关中执法者的职责，制定法律上的责任的同时还可以从内部上去进行奖惩。 为了防止出现上下级利益趋同性，向着私利转化，我们应当着重保证执法者的独立性，同时严格执法者本身以及其上级的责任承担。对于无法脱离上级而不得违反职责行使执法权的情况，建立一个事前报告机制，向另一监督部门事前报告，一方面可以对争议事项引起更上级重视，另一方面可以对事后责任做区别程度处理。另外，可以利用考试结果，对执法者进行一个奖惩，提高执法者的执法水平和法律意识，使其不断更新和清楚了解自己的职责，提高理论和实践能力。 （三）积极解决行政垄断问题 虽然法律上允许一定程度的行政垄断，但是私人实际难以辨别哪种行政垄断程度是法律允许的，所以对于自身受到垄断行为侵害也不知情。行政垄断对于市场竞争秩序的破坏比非行政上的垄断的破坏力度更大。在法条中，本身具有反垄断执法权的机关对于作出垄断行为的行政机关都不能进行直接处罚，而只能对其上级机关提出建议，这本身就削弱了反垄断执法机构的权威和强制力，是对法治建设非常不利的。 我们应当正视行政垄断问题，赋予反垄断执法机构更高的独立、权威和强制力，对于行政垄断的合法性有审查和监督的职能。在行政垄断的合法性上，不单是建议权，而是应当允许反垄断执法机构对其进行同时建议和同时处理认定的权力，当二者认定结果不同时，报共同上级或者国务院处理。 （四）赋予行业自治组织反垄断规制权 由于执法机构更专业的是在于法律领域，对于市场、经济等肯定会存在专业性不够的情况。行业协会等社会团体不单在专业上可以弥补执法机构的不足，而且对市场的监管是一个持续性的过程，获得信息和证据的及时性更强，甚至有的时候對于企业的处罚力度能更为准确的把握。 所以，我们要利用行业社会团体的力量，从法律上赋予其一定的地位，以协助反垄断执法机构的身份，对企业的信息有一定的审查和调查权力，所收集的信息和材料也应当及时向反垄断执法机构反馈。同时要保证行业社会团体的成员一定的独立性，尽可能不是具有垄断实力的企业的员工，并且成员应当具有较高的专业水平和法律水平。对其违反行业规定和反垄断法的规定泄露保密信息和协助垄断行为的，要对其进行法律上的责任规制和行业上的禁入准则等。 反垄断法公共执行制度是我国反垄断法实施必须坚定的一种模式，应当从立法、执法、司法上去完善公共执行制度，同时利用私人执行、审查协议、聘用专业人员等弥补公共执行的不足，使反垄断法公共执行发挥其在反垄断中的不可替代的作用，更好的维护市场参与者的合法权益，维护市场竞争秩序。 注释： 谢靖宇.论我国反垄断法的公共执行[D].江西师范大学，2013. 王健.反垄断法私人执行制度初探[J].法商研究，2007. 参考文献： [1]冉依依.反垄断行政执法司法审查制度研究[D].对外经济贸易大学，2017. [2]王少杰.反垄断法公共执行结论在后继民事诉讼中的证明效力研究[D].安徽大学，2018. |
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