| 标题 | 多元治理视角下第三方参与信访治理困境分析 |
| 范文 | 关键词 多元治理 信访治理 律师参与 政府 信访人 作者简介：尤德美，中南财经政法大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：基层社会治理。 中图分类号：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.177 以法治为基础的多元主体共同治理既是社会治理探索的经验总结，也是实践中形成的新要求（俞祖成，2019）。作为社会治理的制度创新，多元共治通过多元主体在开放、复杂的共治系统中，以平等、自主、创新的方式，实现社会善治。在信访领域，从司法部、国家信访局印发《关于深入开展律师参与信访工作的意见》伊始，以律师为代表的第三方参与基层信访治理助力信访多元共治格局，开始形成全国性扩展趋势。在这种全国行趋势下，深入分析律师参与基层信访治理存在着怎样的困境，对其持续发展而言意义深远。一、产生背景 律师作为第三方参与信访工作，从无到有、从小范围尝试到全国推广，具有特殊的产生背景。 （一）依法治国的政策指引 依法治国就是依照宪法和法律来治理国家，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是国家长治久安的必要保障。1978年党的十一届三中全会提出要让党和国家事业各方面做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”;2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，形成了一部更全面更具体、更有针对性的依法治国的路径图。从制度上整体推进法治建设对政府和社会公众的法律意识和法治素养提出了更高的制度期待（莫纪宏，2018），所以推进法治建设实现依法治国必将成为长期的制度建设任务和目标。在全面实现依法治国的政策指引下，信访部门引入多元治理主体，让第三方律师参与信访治理，不仅对信访部门法制化建设能起到助推作用，而且对社会公众法律素养的提升也帮助。 （二）信访问题的紧迫性 信访又称上访，是中国特有的一种政治表达形式，起讫于1951年6月7日政务院发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，是自国家制度建立起来后最早的且保留至今的政治制度之一，发展历史较久，所以积累的问题也相对较多。随着改革的逐渐深化， 利益冲突加剧，在这个过程中涌现出了大量拆迁补偿、劳动争议等易引起当事人上访或群体性上访的新问题，有些问题尚处于法律制度的空白，处理难度巨大（龙湘元，2017）。基层政府作为与群众的连接处也成为矛盾的交汇点。“信访不信法，信官不信法”成为常见的基层信访生态。这不仅影响着法制化进程的推进，也影响着社会的和谐稳定。以法治为基础的多元共治理念引导信访部门在现有的信访工作基础上引入第三方社会力量参与基层信访治理，如教师、律师、行业楷模等群体，其中律师由于其不仅能从法律层面引导信访矛盾依法化解还能对民众产生普法效果，得到越来越多信访部门的青睐，逐渐发展成正式的参与机制。二、律师参与信访治理的可行性 从产生背景来看，不管是基于中央的政策方针还是基于地方的现实需要，律师参与基层信访治理都是符合社会发展需求的。但律师为什么能在基层信访治理中发挥其独特的矛盾调节作用，以及能够发挥多大的作用，就需要对其进行合理性、必要性和有效性分析。 （一）律师参与的合理性 律师作为既能懂法又能用法的专业型人才，在法治化建设过程中的重要作用是不言而喻的。基层是法治化建设的重难点所在，律师是法律和正义的化身，在基层能天然的赢得群众的信任。同时律师作为一本活的普法书能够轻而易举地将各种法律知识春风化雨般的传播给广大基层群众，进而逐渐提升群众的法律素养。一个懂法律讲人情的基层更有益于政府治理和社会主义和谐社会的建设。而作为矛盾的集中区域信访部门，更加需要律师参与其中，运用法律去将各种矛盾抽丝剥茧化解于基层。 权力需要关进制度的笼子，不管是资本主义国家的政府还是社会主义国家的政府都需要法律监督。基层是政府各项政策的着陆点，是政府治理的终端，律师进入基层能够运用法律武器去监督政府的运行，运用法律去督促政府减少其失灵行为，让其不断提高治理效率，不断优化政府结构，最终形成一个法治高效、民众信赖的政府。不管是作为法治建设的先行军，还是作为政府治理的监督人，律师都具有扮演这些角色的合理性。 （二）律师参与的必要性 自改革开放大力推进法制化建设以来，在国家及人民的高度认同和拥护下，法制建设取得了很多突破性的成果，但由于法制基础薄弱，法治建设起步较晚，所以在全面实现依法治国目标的道路上还有很多困难亟待化解。这就需要律师作为先行军，深入到基层，打通基层的法治禁锢，运用自己的专业知识去为法治社会的推进“开疆拓土”。依法治国是整个国家的内在发展要求，只有从中央到地方真正实现法治才能在错综复杂的治理矛盾中持续发展;依法治国是整个社会的未来发展趋势，只有真正意义上的法治国家才能在历史的长河中经久不衰屹立不倒。 由于基层信访部门处理的事务包罗万象，随着社会更加开放经济更加发展，不论是信访人诉求的逐渐多样化，还是信访人心理的逐渐复杂化，还是政府政策环境的不稳定，都使得信访工作难以体系化、常规化和理论化。同样，对于迫切希望通过信访渠道来维护自身利益诉求的信访民众来说，疴疾缠身的信访部门的低效率也让其急需一条其他的维权道路。不论是对于急需改革的信访部门还是对于迫切维权的信访民众，律师参与基层信访治理都不失为一个值得尝试的新方法。 （三）律师参与的有效性 近年来让律师参与信访治理受到了国家信访局、司法部以及中央的大力支持，逐渐成为信访领域的一大趋势。2016年司法部、国家信访局印发《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，自此，上海、青海、湖南、湖北等多个省份和地区开始出台关于律师参与信访治理的制度及机制。目前虽没有形成一个全国性的律师进入体制、运行及监督机制，但由其推进速度及传播速度仍可见其存在的重要意义。 除了从其发展速度来看能够印证律师参与信访治理的有效性外，从其实践效果也能证实。以E州的律师三进为例，E州推行乡村组户全面建立“四个一”体系，即一个乡镇聘请一个法律顾问团，一个村拥有一个法律诊所，一个网格（组）培训一名法律宣讲员，一个家庭有一个法律明白人。截至2018年底E州已有464个党群部门和政府机关、353个企事业单位、90个乡镇（街道）、2460个村（居）聘请律师担任法律顾问。上访率大大下降，来访群众满意率显著提升，律师参与信访工作成效明显，多元共治格局基本形成。三、律师参与信访治理的困境 通过上述的论证可以看到，律师参与基层信访治理从理论上来说具有其合理性和必要性，从实证上来看也具有其有效性。自十八大以来，各地区先后引入律师参与信访的治理，北京、上海、湖北等多个省份和地区都在律师参与信访治理中探索出了独特的行动路径，有效推动了信访法制化建设。总的来说律师参与信访治理能够起到很好地积极作用，但就目前的实践来看，律师作为第三方也面临着一些困境。下面就以E州为例进行论述。 E州以山地地形为主，交通条件落后，经济基础薄弱，多年来信访问题频发。信访积案和老信访户较多，涉法涉诉信访问题也十分突出，这导致E州信访工作人员的大量时间精力都耗在了规范秩序和维护稳定上，信访工作十分吃力。为了改善这种被动的工作局面，致府决定将律师作为信访法治化建设的一支重要力量引入到信访工作中来，逐渐形成了律师参与的工作模式。2018年E州出台相关法律文件，以全面规范律师参与工作，制度化、体系化的参与机制开始建立，政府、律师以及其他第三方社会组织参与的信访多元共治体系开始形成。但律师面临的困境也开始凸显出来。 在E州实地调研发现的这些困境，可以据与其相关的三个主体进行划分： （一）来自政府的困境 1.经费保障不足 律师及其他社会组织参与信访治理通常是作为独立的第三方由政府出资以购买服务的方式聘用于政府部门工作，但由于律师参与信访治理并没有完全进入政府体制成为政府治理的一个重要组成部分，所以购买律师服务的专项经费在政府购买服务的支出中占比一般都较低。2017年E州信访局总支出458.58万元，购买律师服务经费仅25万元，占比5.7%，远远低于一般性采购支出，2018年E州信访法律服务采购预算下降到15万元。经费不足，律师工作难以充分开展，参与积极性渐趋下降。 2.工作依赖 信访工作纷繁复杂，工作人员不需具备某种专项技能，但这项工作的复杂性又要求信访工作人员“什么都要会一点”，所以导致信访工作人员泛而不专、广而不深。但是在推进信访法制化的过程中，由于信访工作人员缺乏相关的法律基础，所以信访部门大部分工作的开展只能依靠律师来完成，这导致信访工作人员在日常工作中对律师形成“依赖”。另外，由于信访部门每天的工作充斥着各种矛盾，信访问题千头万绪，使得工作人员长期处于一种高强度的“负压”之下，这种工作环境让工作人员流动性增大，而且易于产生避责心理。律师参与进来，其专业性使其承担了大部分信访工作职责，但基层信访工作者与律师的职责边界并没有一个明确地划分标准，加之矛盾的复杂性和处理的曲折性，让律师常常要担负协议职责之外的工作。 3.独立性不足 政府与律师事务所签订律师服务购买协议，律师本该作为独立的第三方为政府、为群众提供服务，但在实践中律师的独立性却无法得到保障。律师受聘于政府，其活动工作经费直接来自于政府，从工资关系来看，律师隶属于政府部门，这就使得律师在工作中往往要“受制于”政府，律师不得不依据虑信访部门的相关协议要求来开展工作。此外，律师的工作场所大多直接设置在信访部门内部，经常的工作接触、人情往来，也使得律师的独立性受到影响。真正意义上的第三方的中立性难以实现，所以其治理效果也难以保障，这也是多元共治主体的一个经常性问题。 （二）来自信访人的困境 1.法律素养水平低 基层群众大多文化水平较低，性格中具有一种涣散、自利、胆怯、知足的特点（应星 2001），所以当律师进基层普法讲解法律知识时，很多信访人只是抱着一种“看热闹”的态度。因为基层民众本身法律基础十分薄弱，大多数都是靠着一种道德、廉耻或者是“脸面”来约束和规范民众行为，所以法律想要渗透进入这种既成的且几近于乡民行为习惯传统的自发的自律体系就显得有些困难，有时一些法律条文超出了信访人的认知范畴，甚至会遭到抵制（徐科琼，2015）。可能存在法律与信访人的传统认知产生冲突的情况，让律师的工作无法开展。 2.信任缺乏 另一方面，律师作为政府出资聘请的人，在下乡开展工作时，民众很难将自己的信任交托给律师，尤其是与政府有关联的信访。由于基層政府是与民众直接打交道的政府，处于各类矛盾的第一线，其职能也总是与“征、收、罚、摊”等涉及民众利益的行为相关（欧阳静 ，2014），所以形成一种“清官都在高层，基层都是贪官，‘中央是恩人，省里是亲人，县里是坏人，乡里是仇人”（应星，2001）的对基层政府的不认同，这种认知传统使得基层政府面临很大的信任危机。所以当有着政府背景的律师介入到民众的矛盾中来的时候，民众会对其产生怀疑。此外，为了保持律师的中立，一般会采取回避原则选择其他地区的律师前往调节矛盾，但基层作为中国传统的熟人社会，民众很难轻易去接纳一个陌生人，例如，一个外地律师在调节村民矛盾时，村民普遍认为律师只是一个“外来人”。严重影响律师调解的权威性。 |
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