| 标题 | 我国农村集体土地征收问题研究 |
| 范文 | 摘 要 由于我国城市建设加快，国家需要征收农村集体土地，但征地工作中有着许多严重的社会问题，如失地农民的生活保障和征收方滥用权利等。如何规范集体土地征收已成为城市建设过程中必须妥善解决的问题。文章首先分析了集体土地征收的概念和基本原则，然后探讨了农村集体土地征收的现状和不完善之处，最后提出了相应的建议。 关键词 集体土地 征收 公共利益 司法救济 作者简介：王贵和，北方工业大学文法学院，硕士研究生，研究方向：政府法务。 中图分类号：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.317 一、集体土地征收制度概述 （一）农村集体土地征收的概念 在城市建设中，如果通过自愿交易模式，不能保证土地征收的实现，因而通过强制性的征收以保障国家建设的有序开展。 然而，关于集体土地的征收，尚未颁布专门适用于该领域的法律规定。原先制定的关于集体土地征收的法律法规毕竟无法全面预见未来的征收工作可能遇到的问题，目前的土地征收制度逐渐显示出不完善的地方。补偿标准过低、征收方法固化等问题更是使得征地的政府部门与失地人之间的矛盾日益加剧。因此，想改善现在的处境，必须要对土地征收制度进行完善。 农村集体土地征收是指国家为了实现公共利益的目的，依照法律规定的程序，将集体土地转换为国有土地并对被征收人给予合理补偿的法律制度。 （二）集体土地征收的原则 集体土地征收原则是指行政机关在征收集体土地过程中需要遵守的根本准则。土地本身可以视为特殊的不动产，其之上可以修建房屋，也可以种植附着物，能产生经济效益，也具有较高的市场价值，所以集体土地征收可以视为对集体财产的征收。因为我国采用二元结构立法，土地属于国家和集体所有制，对于集体拥有所有权的土地，国家进行征收，从而将土地性质转变为国有，就必须遵循法定的原则，以维护集体的合法利益。集体对土地拥有所有权的法律基础，具体规定可以参看《中华人民共和国宪法》第10条规定。而具体原则应当包括以下三大方面。 1.程序正当原则 程序正当原则是指行政机关在征收集体土地过程中按照法定程序进行征收和补偿工作的原则。程序正当原则不单是形式正义，还应该是实质正义。集体土地征收相关法律法规的制定应符合公平正义的概念。在集体土地征收的过程中，行政机关有权进行征收是前提，但是除了征收前提必须合法外，其次还要求必须经过公告、听证、催告等法定程序，这就是形式正义。一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。 有权利了解征收项目信息，有权利进行听证，并且有权利申辩，保障程序正当，让被征收人从内容和形式上都感受到公平正义，它有利于促进失地农民对征收工作的理解，有利于促进征收工作的发展。完善的程序设定，也有利于将在责任落实到位，减少推诿、扯皮的情况，减少行政资源的浪费。 2.必要限度原则 为了实现社会的公共利益，牺牲部分的个人利益，以确保有效的管理。随着人们受教育程度越来越高，个人也越来越愿意为公共利益作出贡献。但是个人利益的牺牲，必须要有合理的标准和底线，对个人利益造成的损害不能是过度的，更不能是无限的，而应该是适度的。什么是适度呢？ 就是对由于征收工作导致的对被征收方的损害要降到最低的幅度，只有确实无法避免，或者避免会导致征收成本极高的情况下，才能迫不得已的损害被征地人的利益以实现公共利益。也只有公共利益远大于个人利益的情况下进行征收，才能更充分的得到被征地人的支持与理解。农村集体土地不论是宅基地还是用于耕种的承包地，都会多多少少存在一定的地上附着物，而征收方给予被征收方的补偿比较有限，所以对被征收方的损害，能避免的就应该避免，要将对被征收方的损害降到最低的程度。比如征收时，承包地上存在果树，一旦征收，势必会对地上附着物造成损害，那么在可以挪动果树的情况下就不能直接进行破坏性的挖掘，尽可能的减轻被征收人要承担的财产损失。 3.平衡补偿原则 公共利益是个人利益组合的总体利益。通过公共利益的实现，从而进一步的满足个人利益。另一方面，通过个人利益的满足进而促使公共利益的更好的得到维护。这种良性循环最终将为公共利益和个人利益实现双赢。在具体征收过程中，个人失去对土地的占有权，使用权和收益权，集体失去土地所有权。在征地工作中，有必要平衡各方利益。给予个人和集体合理的补偿。不仅要实现公共利益，还要合理保护个人利益和集体利益。但在我国现在对于集体土地征收补偿的规定，还是处于模糊的状态。 二、我国农村集体土地征收的现状 （一）法律法规的现状 我国从计划经济时就开始实行农村土地归集体所有的制度，在早期的计划经济时期，社会发展程度处于比较初期的状态，经济发展程度还较低，工业建设也处于初期状态，对于土地的需求与现在相比是比较小的，城市化水平不高，城市化建设步伐也较慢，当时的国有土地面积与城市建设需要相匹配，所以没有针对集体土地征收制定专门的法律规定是可以理解的，情况也不紧急。但是，只有当经济基础与上层建筑互为适应，经济形势才能够良好的发展。 在市场经济的现状下，经济发展的速度越来越快，而国有土地面积与城市建设需要不匹配，则必然要对集体土地进行征收。目前，针对集体土地的征收行为，并没有专门的法律规定予以支持和规范，而是分散在各法律法规之中。 （二）征收工作的现状 我国行政机关在实际征收工作中存在一定的问题。首先就是土地征收决定权。确定某一特定土地是否可征收的实际权力掌握在行政机关手中。决定征收项目是否符合公共利益标准的权利也掌握在政府部门手中，这使得政府部门存在以公共利益为理由进行土地征收，而实际用于商业建设等政绩工程的可能性。其次就是征收程序的具体落实。 征收程序虽然已经在法律上进行明确的规定，但在征收工作落实中，并没有全面实施，例如，“征地公告办法”规定了土地征收与征地补偿公告以及移民安置计划公告。但是在具体的征收过程中，比如项目信息不予公开，不听取被征收人的意见，在遇到具体征收时，不进行听证。 最后就是征收补偿太低。集体土地多位于农村，在農村的被征收人，除了外出务工，收入基本靠土地维持，而在土地征收补偿中，补偿标准的制定基本不会让被征收人参与其中，由行政机关单方面制定，具有很大的强制性，也由于补偿标准制定的强制性，没有切实结合被征收人的客观境况，被征收人抗拒心理较强烈，未能满足被征收人的心理期望，不利于收集工作的发展。 三、农村集体土地征收的不足 （一）公共利益界定模糊 我国法律规定中，对集体土地征收的前提进行了限定，即以公共利益的实现为征收条件，而对于公共利益的具体内容，并没有进行清晰的界定。 如《中华人民共和国宪法》第10条规定以及《中华人民共和国土地管理法》第 2 条规定，都提到了征收土地必须基于实现公共利益的目的，但一直没有对什么是公共利益进行清晰的界定，这使得行政机关在界定何为公共利益的时候，会加入很强的主观性。而在农村土地征收程序中，虽然规定了征收方案要上报国务院或者省级政府审批，却并没有对土地征收的目的进行具体规定。因此，在征地和批准过程中，行政机关可以利用公共利益作为商业发展的借口。法律条款的不完善，间接地放纵了行政机关在征地中滥用权力的行为。 （二）被征收人参与权的缺失 自古以来，我国的法律制度就以重实体为特征。程序把控不严，加上征收主体本身处于强势地位，更加导致已经规定好的程序得不到有效落实。具体体现在被征收人参与权的缺失。 我国在征地补偿的时候，采用的模式类似于公正补偿，即以接近当地市场均价对被征收的土地进行合理补偿，市场价值并不是笼统的市场调研出来的结果，因为每个被征收人对于土地的利用形式以及利用产生的效益都是不一样的。 而在实际的土地征收中，虽然地方政府对土地征收事宜通过公告通知村民，但是流于形式，村民缺乏实际的参与权。即使进行谈判，也是与村集体组织进行谈判，而不是特定的村民，村民实际上不能反对征地的事实和过程，这不利于对失地人合法权益的保护，因此，提高被征地人的参与权是非常有益的。 （三）司法救济途径不完善 司法救济保护不充分。现阶段，如果对补偿标准不满意，无法通过司法途径解决。由于低补偿标准的争议，土地权利人不能向法院起诉，缺乏司法救济，农民的财产权不能得到保障。 而通过法律途径维权得到的具体的判决，确认的是征地行为违法。只有在自己的权益受到侵害后，才能通过诉征收方强征违法的方式进行维权，也就是说，等到损害形成才可提起诉讼。此外，在征地的情况下，即使行政机关已实施了土地征收的行政行为，仍然存在难以提起诉讼的情况。在案件起初就予以阻拦，更有行政干预之嫌疑。这都是司法救济的不足之处。 四、完善我国农村集体土地征收制度的思考 （一）合理界定公共利益 在征地领域，如何准确界定公共利益的内涵一直困扰着我们，界定的过于宽泛会出现实行的时候任意解释的情况，界定的过于狭隘，则会导致适用范围过于局限。现行立法模式中，我国采用的立法模式，是比较模糊的原则立法模式，在《宪法》以及《土地管理法》等法律规定中，也没有具体的规定。这使得权利滥用具备了滋生的土壤，为了规范公权力的使用，对其界定既要留有余地，以便适应未来预料不到的情况，同时又必须清楚界定何为公共利益。具体的实现模式，可以双管齐下，即概括与列举并存的立法模式，从而促进集体土地征收工作。具体操作如下：对于《宪法》，由于其本身就有较高概括性，所以，在其中的定义仍采用现行的原则性概括规定的立法方式，也才有利于对下位法的指导，有利于对不确定情况的适应。而在单行法律法规中，则要对公共利益细化、具体化 ，要一目了然，不可有太多的自由裁量权，要易于操作。这样才能在实践中，起到规范行政机关的作用，同时也为司法机关在判断行政征收行为是否具备公共利益要求提供法律支持，以确保公共利益的实现。 在这一点上我们可以参考国外的立法实践。例如，美国采用概括式的立法模式，为法律法规中的公共利益定义制定原则性规定;日本采用列举式的模式详细地列举了土地征收中的公共利益目的的范围。 （二）健全土地征收程序 征收程序应当具备正当性和科学性。具体应该从调查阶段开始，即对于征地调查程序要通过法律规定予以确定下来，在征地调查相关工作完成后，要有相应的调查报告。报告的内容应该包含：征地用途是不是公共利益所必要的;被征收土地的详细位置、权属状况;被征收人的意见;学者以及专家的建议等。将此调查报告定性为政府部门审批征地项目的重要依据，也有利于失地人权利的维护。 应当使公告制度多样化。我国现阶段的征地公告程序，形式单一，而且是事后通知，基本都是采取公告形式予以告知，具体集中体现在安置补偿方案以及征地方案，这对于被征收人权益的保护是十分不利的。为了使得被征收人权利得到应有的保护，要实行多样化的公告方式，不仅单单是事后公告，更应该有事前公告， 知识。通过持续的跟进与交流，一个月后访谈对象开始会向笔者描述性骚扰发生的情景，表达对教师行为的强烈痛恨。为了帮助受害者重拾信心，笔者运用共情技术，告诉受害者积极乐观面对未来生活是对施害者最大的惩罚。一段时间后，受害者又陷入了深深自责中，反复陈述“要是自己不那么傻就好了”。通过追问，笔者发现教师实施性骚扰会采用利益交换的手段，这种利益有学业上的，也有情感陪伴上的。通过三个月的交流，受害人情绪得到了有效控制，宽恕他人就是宽恕自己。 为了有效防治高校性骚扰事件的发生，必须加强对社会工作专业人才的培养，注重学校社工等的设立和常驻。一方面可以为学生和教师提供新的“伙伴”，陪伴一起健康成长;另一方面可以让学生和教师之间的关系得到有效的缓和。目前中国高校隐隐约约出现一些高校性骚扰事件，其影响恶劣，给受害者带来了心理和身体的伤痛，使社会对教师这份园丁般的神圣职业产生了不确定性。因此为了更好地帮助高校性骚扰受害者早日恢复，重拾希望，避免潜在受害者的出现，学校社工在高校的引入迫在眉睫。与此同时，社工也应加强自身的专业能力，使在处理各种可能发生的危机的时候能够及时、有效的解决。 四、结语 高校性骚扰现象已成为危害师生心理健康、破坏正常高校师生伦理关系的障碍之一，为了实现对高校性骚扰的有效防治，除了要加强师生的伦理道德教育外，还应“将教师权力关进制度的笼子”，加强对教师权利的约束与监督，防治其滥用权利导致性骚扰等利益交换行为的产生，从而在更大程度上促进教育公平。此外，社工介入在高校性骚扰防治中的作用也不容轻视，通过社工介入，一方面能够进一步使“助人”变为“人自助”，有效提高高校性骚扰受害者的生活质量与幸福感，治愈高校性骚扰对其带来的伤害;另一方面也能有效地防治这种现象的发生，缓和师生关系，为建立和谐友好的校园气息贡献自己的力量。 参考文獻： [1]CATHARINE A.Mackinnon，Sexual Harassment of Working Women：A Case for Sex Discrimination[J].Colunbia Law Review，1979，80（1）：172-173. 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