| 标题 | 检察机关提起行政公益诉讼的实践困境和规则完善 |
| 范文 | 何勇 肖之云 中图分类号：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.278一、檢察机关提起行政公益诉讼的实践困境 现阶段，我国关于行政公益诉讼的法律规定还过于笼统。检察机关以何种角色介入行政公益诉讼，公益诉讼案件中的诉权、诉讼程序、权利义务、证明责任分配等在法律上都没有明确的规定。行政公益诉讼不仅面临着程序上的障碍，而且还有诸多实体上的困境。 （一）公益诉讼受案范围窄、检察机关获取的案源少 1.受案范围窄。目前，公益诉讼主要受理生态环境与资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的案件。然而，考虑到社会经济发展和诉讼机制的运作，受理案件的范围过于狭窄。在现实社会生活状态下，在受理公益诉讼时应该考虑的案件的范围是国家和社会公共利益是否受到侵犯，大多数公民的合法权益是否受到影响。受理案件的目的应该是为了保护国家和社会公共利益。然而，我们应该认识到，国家和社会公共利益并不局限于所列的三类，而至少应包括保护弱势群体和食品安全等领域。一方面，弱势群体的合法权利和利益更易被侵害，而且当弱势群体的受教育权、劳动权利和其他基本权利受到侵害时，弱势群体缺乏拯救自己的措施，需要更为强有力的公共权力救济和保护。当此类公共利益受到侵害时，需要检察机关对相关行政主管机关提起公益诉讼。 另一方面，食品安全与每个人息息相关，食品安全关系到国家和社会的稳定发展，关系到公民的生命权和健康权。 行政机关对食品相关企业负有管理、监督的责任，以保障食品质量安全。但是我们看到“三鹿奶粉”“地沟油”“毒胶囊”等事件的频发，表明行政机关对食品安全的监管不到位，无法靠有限的力量担负起涉及食品安全各个方面的重任。当行政机关怠于履行其职责时，理应成为公益诉讼的被告。 2.案源少。首先，案件线索是案件办理的基础。如果没有案件线索，就不可能有后面的诉前程序和诉讼程序。首先，各检察部门渠道分工不畅，不与外部沟通协调，法院与行政执法部门尚未建立环境联合执法协调机制，行政执法与刑事司法难以有效衔接起来，而检察机关因为职能的调整对其他行政执法机关的监督不再像之前那样强，难以做到强有力的监督。其次，检察机关工作的神秘性，使普通百姓感到遥不可及，这不可避免地导致普通百姓不敢或不知道如何寻求检察机关的帮助。社会各界对检察机关参与公益诉讼的认识和支持不多，当事人主动申请的比例较低。最后，由于基层地区缺乏符合公益诉讼要求的具有重大影响力的公益诉讼案件线索，案件影响力小、标的额较小的案件很难获得批准起诉，导致基层地区可以启动诉讼程序的案件较少。 （二）原告资格受限 检察机关在公益诉讼中被定位为“公益诉讼当事人”，有别于一般诉讼当事人。然而，“公益诉讼当事人”相关法律的具体内涵并不明确。因此这种起诉资格问题制约着检察机关提起公益诉讼的发展。学界对此的理解也存在分歧。 产生分歧的原因是没有深刻理解检察机关的职责。 只有厘清其检察机关依法履行法律监督职责和享有维护公共利益的诉权这两者的关系，才能准确理解检察机关作为维护国家和社会公共利益的“公益诉讼人”角色与其“国家法律监督者”的地位并不存在矛盾，二者是相辅相成的。检察机关提起公益诉讼的原则性定位虽然已经明确，但具体制度设计和部分规定仍显粗糙，体例、结构、权力分工等问题仍需要解决。只有在法律上不断完善检察机关进行公益诉讼的具体制度和法律程序，才能从根本上解决社会各界质疑检察机关提起公益诉讼的主体角色。 （三）程序难题 1.鉴定资质缺失。由于环境污染的专业性和技术性，检察机关需要一定的专业技能来支持事实的认定和证据的收集，特别是环境污染损害后果的证明是司法缺乏专业专门知识的瓶颈问题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、损害程度和污染造成的具体经济损失数额，都需要由具有评估能力和司法鉴定资格的第三方鉴定机构出具的司法鉴定文件来证明。目前，基层地区缺乏专业化、具有公信力的司法鉴定机构，没有规范的评估体系。在我国，很少有机构既有评估能力又有司法鉴定资质来从事生态环境损害评价鉴定这样一项多学科、综合性、技术性很强的工作。因此突破环境损害司法鉴定难题，是环境公益诉讼走上正轨的必经之路。 2.证据收集困难。在行政公益诉讼案件中，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力能否使用，所收集证据的证据效力程度如何，尚无明确的法律依据。在证据收集方面，还有人力、物力的匮乏问题。检察机关的民行检察部门现有设置不利于法律监督和探索公益诉讼制度建设。公益诉讼涉及领域广、专业性强，在办理此类案件的时候需要一定的知识储备、诉讼能力和法律专业能力等人力、物力保障。基层检察机关民行部门人员配备不足，欠缺提起公益诉讼的专业知识与能力，一旦需要开展专业调查取证势必凸显此劣势。 3.公益诉讼举证责任分配不明确。有人认为行政公益诉讼是一种特殊的诉讼形式，应该由作为检察机关来承担全部举证责任，因为检察机关是公共利益的代表，是公益诉讼参与人。这种观点是不可取的。产生这种观点的原因是认为检察机关拥有行政权力，能够顺利地进行收集证据，全部举证责任理应由检察机关承担。但是实际情况是检察机关现在在职能进一步压缩之后，在行政公益诉讼的证据收集方面也存在诸多困难。因此举证责任的分配应该考虑公平原则等多种因素进行合理分配。 二、检察机关提起公益诉讼规则完善的建议 （一）明确提起公益诉讼的案件来源、数额标准，适当扩大受案范围 1.案件来源。建议通过法律明确以下几个方式获得行政公益诉讼的案件来源：一是赋予检察机关在认为国家利益和社会公共利益受到侵害时可以有权自行立案的权利;二是明确规定法院审理案件时，如果发现有国家利益或者公共利益损害的，应当通知检察机关立案调查;三是其他机关和个人发现有关线索后，有权向检察机关举报。同时，建议明确提起行政公益诉讼的数额标准、破坏程度等方面的问题，检察机关发现未达到提起公益诉讼数额标准的案件，及时通过其他监督手段督促整改，提高工作效率。 2.案件范围。案件范围也很重要，这是明确行政公益诉讼的案件情形。结合当前社会经济发展情况和社会生产生活实际，建议扩大检察机关行政公益诉讼的受案范围，建议案件范围包括：环境污染、水污染、破坏环境、损害文物古迹、破坏社会公共设施、破坏英烈纪念设施、破坏野生动植物资源等无直接被害人或者受害人的案件;损害国有资产案件而无相关职能部门履职保护的;垄断、反不正当竞争案件和其他违法损害公共利益、没有明显直接受害人的案件。 （二）加强环境公益诉讼的宣传教育以增加案源 1.畅通申诉渠道。 检察机关作为国家司法机关，应当实践“司法为民”的理念，积极理解人民的司法诉求。应当畅通当事人提出诉讼请求的渠道，并根据当事人提出的诉讼请求进一步了解具体案件，及时掌握纠纷的进展情况，避免不必要的冲突。这也是改善社会治理的一个相对有效的途径。因此，检察机关构建当事人的司法上诉表达机制，畅通人民申诉的渠道。 2.多方宣传。对于群众，我们也应该通过新闻媒体或微信微博等平台加强公益诉讼知识的宣传，提高群众对公益的关注，也唤醒群众的公益保护意识。同时，也要发挥庭审程序过程中的宣传效果，邀请新闻媒体进行实时报道，可以适当邀请有一定社会知名度和社会声望的人大代表、政协委员、法律专家、学者等人民代表参加案件的审查、审判。同时要适时向社会公开案件办理情况，提前告知公众案件庭审的时间地点，吸引广大社会群众参见案件庭审旁听，以提高他们对公益诉讼的认识。 （三）完善公益诉讼法律体系 1.通过立法明确检察机关提起行政公益诉讼的主体资格。 法律的渊源可以也应当保持足够的开放性，但规则的明确性、一致性、稳定性这些法律的基本品性必须坚守。 可以在符合合宪性的基础上进行相关的立法的完善已达到明确检察机关提起行政公益诉讼的主体资格的目的。有以下三种途径可以实现：一是通过立法程序制定《公益诉讼法》，明确包括民事公益诉讼和行政公益诉讼的整个公益诉讼的受案范围、诉权主体、诉前程序、起诉程序、证据体系等;二是通过立法程序制定出台《人民检察院监督法》，赋予检察机关提起公益诉讼的原告资格，切实发挥检察机关维护国家利益、社会公共利益的法律职责;三是通过全国人大常委会的立法解释，明确“法律规定的机关”是指检察机关。 2.制度設计提供解困思路。不应将检察机关作为公益诉讼人的作用与法律监督者的作用分开，而忽视了检察机关在进行公益诉讼和法律监督时的履职统一性。宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，其职责要求的检察机关应当发挥行政公益诉讼人的作用，而充当公益诉讼人正是检察机关履行法律监督职责的具体表现。因此，应该明确检察机关在公益诉在进行行政公益诉讼时，甚至是进行民事公益诉讼时可以继续履行法律监督职责，对相应的诉讼行为进行法律监督。 3.明确检察机关提起行政公益诉讼的后置性。在提起行政公益诉讼之前，要注意发挥适格主体的积极性，依法督促或建议其履职尽责或提起诉讼，只有在有关机关或组织没有履职尽责或提起诉讼，受侵害的国家和社会公共利益仍处于持续受侵害的状况下，检察机关才可以提起行政公益诉讼。 |
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