| 标题 | 司法责任制视野下完善检察官业绩考核制度的思考 |
| 范文 | 肖之云 周鑫 基金项目：本文系2018年度湖北省人民检察院检察理论研究课题阶段性成果，立项号：HJ2018B13。 中图分类号：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.249 检察官是检察机关开展各项检察业务工作和履行各项职能的中坚力量，科学合理的检察官考核考评制度，能够充分调动检察官的工作热情和积极性，提高检察机关的工作效率，全方位促进检察机的工作水平迈上新的台阶。 在当前司法责任制改革时代，作为重头戏的员额制改革已经完成，检察机关内设机构改革正在全国各地如火如荼地开展，如何高效而公正地考核检察官的工作业绩，就成了当务之急。一、检察官业绩考核制度的价值功能 （一）监督控制 对检察官的业绩考核使得其置身于各级领导和部门的监督中，这对检察官遵纪守法、履行工作职责、提高工作效率等提出了更高的要求。检察官会根据业绩考核的指标体系要求调整自己的司法行为，设置自己的行动目标，牢记岗位职责，严格依法办案，有效减少内耗，提高司法效率。 （二）双向激励 通过检察官业绩考核可以对检察官的业务行为和工作业绩进行比较，进而做出比较公正客观的评价，对检察官个人而言，这是对过去工作的总结，也是对未来工作的一种提示，更是一种激励，通过考核评价总结工作经验，提高工作水平，提升工作质效。这样的一种激励是正向的，能够促使检察官更加积极进取，取得良好的工作绩效。同时也具备一定的负向激励作用，因为考核评价必然会给检察官带来一定的压力，需要检察官正确看待压力，变压力为动力，积极做好各项工作。 （三）业务管理 通过检察官业绩考核所得到的考核结果，考核者既可以了解被考核者的业绩水平，又能对整个检察机关的业务工作进行宏观上的管理，促进业务素能的整体提升，对检察官的业务行为、职业道德、廉洁自律等进行全面的审查和鉴定，业绩考核的实施，会使检察官们清晰地认识到自身不足，从而改进缺点，保持发扬优点，进而提升整个检察机关的司法能力。 （四）价值引领 业绩考核能引导某一群体趋向既定的目标，从而该群体成员的行为倾向于与组织的发展目标一致，使组织能够有效地协调、控制和管理其成员。检察机关业绩考核的结果与检察官个人发展密切相关，与检察机关整体利益紧密相连。 业绩考核机制的存在会促使检察官在平时工作中深入研究考核的各项指标和要求，进行深入的学习，在工作中践行，用业绩考核的标准引导自己做好工作，提升工作质效。虽然从主观上看，检察官是为了取得较好的考核等次才努力提高自己的专业水平和综合素质的，但是这客观上的确对检察官有利于不斷优化其知识结构，提升其整体素质，进而提升检察机关的司法质效。二、检察官业绩考核制度存在的问题 检察办案工作是高度复杂的逻辑与经验思维的复合体，区别于简单的“流水线”作业，无法像计件工人一样，对员额内检察官的劳动进行简单的计量、排序与对比。 这体现在不同业务部门检察官的专业工作是无法比较的。在同一业务部门，由于在统一业务应用系统随机分案，工作量因案件难度不同而有所不同。例如，在团队制和合议制办案模式下，法律监察部门的独立检察官和检察官办案组强调在办案过程中的团队合作，在这些部门很难以真正公平和有效的方式进行细分对人的业绩评估。 （一）业绩考核缺乏统筹规范的组织体系 目前，各院正在探索建立自己的检察官业绩考核体系，各院对综合评价指标和业务评价指标的权重各不相同。有的基层院结合市州级院的考核对本院内设部门进行考核而对检察官没有考核，只有内设部门内部进行一个排名;有的院则是用民主测评投票来代替检察官业绩考核;有的院对检察官通过案件评查来进行考核;有的院则是用公务员考核的一套办法来考核检察官。在司法责任制改革以后，为了解决各级检察机关在检察官考核过程中遇到的诸多问题，总的来说，由于各个部分指标的权重不同，在垂直和水平方向上没有统一的参考评价体系指标。在司法责任制度改革之后，2017 年 12 月最高人民检察院印发了《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》（以下简称《规定》）， 作为全国性的检察官业绩考核文件。《规定》虽对案件质量评查工作起到了指导性作用，但作为检察官业绩考核的指导性文件，还是不够全面。《规定》只是对检察官办案的质量作了规定，并没有涉及到其他的司法行为。《规定》了检察工作绩效在检察人员绩效考核中的重要组成部分，规定了具体的运作流程和考核方法。但是，由于这只是检察官业绩评价的一部分，只是关注了检察官办案的质量即法律效果，没有关注到政治效果和社会效果。更重要的是《规定》没有明确案件质量评查在整个检察官业绩考核中的比重。规定的比较分散，没有涉及到其他的例如司法纪律、司法廉洁等内容，没有形成适合司法责任制改革的考核指标体系。同时《规范》对于优质案件、合格案件、瑕疵案件和不合格案件的划分没有做出具体的规定，在实际操作中让人感觉比较笼统。特别是不合格案件的定义是“认定事实错误或者事实不清造成处理结果错误、或者适用法律不当造成处理结果错误，或者办案程序严重违法损害相关人员权利或造成处理结果错误”，其定义中适用的“错误”一词主观色彩较强，又没有相对量化的标准，在实践中操作起来是有一定难度的。 实际上，在实行员额制检察官制度后，检察官的绩效评价结果直接关系到检察官的奖惩。没有相对客观、稳定、公平的绩效考核制度，容易引发内部的不必要的恶性竞争和冲突，不利于充分调动检察官的积极性和主观主动性。 （二）不同业务门类检察官工作业绩考核缺乏可比性 目前，通常的检察官业绩考核按照“刑检部门”和“其他部门”两大门类进行，但是，刑检各部门之间，普通刑事案件、金融职务犯罪类刑事案件及未成年人检察案件之间在案件受理数量、案件难度案外治理工作等方面存在很大的差异性;其他部门的案件和业务更是千差万别，执行监督、民事行政、公益诉讼、案件管理、理论研究、控告申诉等业务工作，很难用客观的参照物作为工作数量、效果、质量的衡量标准和“折算”尺度。因此，将刑检部门和其他部门分类分片考核并排名，考核的客观性仍然缺乏相对统一和精准的依据。 （三）不同基层院、不同岗位检察官业绩考核缺乏均衡性 刑事案件的批捕、起诉数量是基层院办案数量的主要内容。常见刑事案件的发生具有鲜明的地域差异，郊区外来人口集中，传统型普通犯罪多发，中心城区金融、知识产权等“高精尖”案件集中，但数量较少。即便考虑办案难度等因素，不同基层院之间的不均衡状况仍比较突出，容易影响办案大区检察官的工作积极性。此外，作为检察官业绩考核基础的检察官岗位职责设置也仍待进一步完善，检察权橫向配置上的职权区隔仍待進一步明晰。 （四）业绩考核指标与改革的契合度不高 在检察官业绩考核制度中，关键是设置科学的考核指标。当前，一部分检察官业绩考核指标与当前检察改革的契合度仍有待进一步磨合。例如，领导干部直接办案与审批审核案件的考核权重：专业化办案模式下，不同案件类型面临法律监督的机会不同，如何设计检察官法律监督的数量指标，检委会审议案件时如何明晰承办人与检委会委员的司法责任，认罪认罚从宽的案件与普通案件的考核分值如何协调，公益诉讼案件各个程序如何科学设计考核分值等。 （五）绩效考核的管理方法传统单一 目前绩效考评的管理方法较为传统和单一， 重考评，轻分析，更多的是简单的数据统计，然后排名打分，很难全面客观地反映一个检察官的案件办理整体情况。 如果只考虑结果，必然会带来负面影响，影响检察官办案的积极性。业绩考核的出发点是鼓励检察官处理案件，但结果却相反，这自然是对考绩目标的理解偏差或执行过程过于僵化的结果。 （六）业绩考核的程序缺乏互动性 目前，检察官的业绩考核是单向的，检察官在进行绩效时缺乏主动性和积极性，大多采取消极应付和被动接受的态度，不是十分关心，也不主动提供各种佐证材料。在业绩考核中，检察官通常会根据所发的各种表格进行格式化地填写，最终的考核结果有检察官的考核机构根据一定是标准评定，检察官的绩效评价往往成为人事部门的工作，检察官只是被动地等待评价结果，这就使得我国检察机关在绩效考评程序的设置上欠缺良性互动。三、完善检察官业绩考核制度的对策建议 在当前司法责任制背景下，检察官业绩考核制度的完善，必须以公开、公平、公正为原则，以办案业务实绩为首要评价基准，进而根据检察官岗位职责要求和目标任务，对检察官在检察办案工作过程中体现的态度、行为、效率、效果等多项内容进行实事求是的考察认定，作出相应评价，并将评价落实至真切的“赏罚”结果。当前，完善检察官业绩考核制度的重点包括： （一）明确检察官业绩考核制度的目标定位 1.针对性强、注重量化。考评指标应当符合检察官工作特点，真实反映检察办案工作实绩且易操作。在对工作绩效进行量化考核时，应尽可能使用可衡量的事实指标，如案件和业务完成情况、案件质量业绩和案件有效性等工作，尽可能少的采用抽象和主观的指标，如平时为人、自我评价等。在此基础上，应充分吸收、融合一线检察办案人员与相关领域专家学者意见，最大限度减少整个指标体系的纰漏。 2.重视过程、注重结果。从当前国外检察官业绩考核制度看，一个较为突出和明显的特征是对过程控制和结果应用都很重视。但是我国相对而言比较重视考核结果，不太重视过程的控制，这样就会造成平时工作不够努力，考核评价时通过各种途径提高考核成绩。因此，在我国的检察官业绩考核制度进一步完善时，借鉴国外检察机关的作法是很有必要的，要在考核评价时重视过程、注重结果。在权利运行方面，要对检察官报检察长审批、审核的案件进行留痕，明确承办人意见和审批审核意见。 在办案规范化方面，要依托统一系统和规范化检查等机制，对办案流程进行全程控制等等。 3.全面覆盖、突出重点。检察官所检察官的工作不仅涉及逮捕批准、公诉案件的调查和处理、民事和行政公益诉讼等专业性工作，而且涉及大量的一般行政工作，如报告工作信息、开展法治宣传教育、优化经营环境等等。因此，在设计评价指标时，必须考虑到工作的所有方面。同时，要紧紧围绕检察中心工作与核心任务，科学设置不同工作类别的业绩考核权重。 4.容易分析、便于处理。整个完善的业绩考核体系需要大量的业绩考核指标，这样才能够全面、客观地反映检察官的工作绩效。然而，过于复杂的考评指标设计往往又会使绩效考评工作变得过于繁琐和复杂。因此，出于操作简便需要，还需对各项指标进行适当的提炼概括与合并，突出核心指标和重要指标，并充分运用信息及时手段自动导入基础性数据，使考核数据本身易分析、易处理。这样才能在保障考评结果准确性的同时有利于考评工作高效进行。 （二）建立健全不同门类检察官分别考核的新机制 针对不同门类检察工作缺乏可比性的实际，可考虑设立按不同业务门类对检察官分别进行考核的工作机制。根据内设机构改革后，检察业务办案专业化分工的思路，分别按照普通刑事案件批捕起诉、特定罪名刑事案件批捕起诉、诉讼监督、刑事执行监督、民事行政和公益诉讼、未成年人刑事检察、控告申诉、案件管理、法律政策研究等大类，制定统一的评估标准，并以个案或业务的数量、个案的质素、个案处理程序的标准化、个案处理的成效为评估的核心指标。以解决不同门类检察官无法类比的难题，形成同一门类业务条线采用同一标准的相对公平的考核体系。同时，在条件成熟时，由市院制定全市三级院不同业务门类的检察官业绩考核制度，分别对全市三级院各业务门类的全部检察官办案业务绩效进行统一考核，并根据一段时间考核结果调整相关院检察官岗位职数的配置，从而解决不同院办案业务量不均等所带来的难题。 （三）充分发挥正向激励和监控约束的双向效应 业务考核是一种激励手段，不是最终目的，考核的最终目的是为了提升办案质效、工作水平和检察人员的司法办案能力。因此，要避免传统思维中将考核等同于监督、“挑刺”的不良倾向，充分发挥业绩考核在激励优秀、引导争先、鼓励创新、防止错漏、纠正不足、惩戒错误等方面的综合效应。加大案件质量激励力度，引导检察官办理更多优质案件，提高工作成效，使业绩考核结果与检察官的职业职称、职务水平、年终考核、工资晋升等个人价值和利益相联系，形成长期的激励机制。同时，对照办案量质效的标准，给检察官提供切实可行的提示意见、改进建议和必要的负面评价，使他们在案件实体、办案流程、风险防控、办案效果等方面少犯或不犯错误，减少或避免瑕疵，从而在正反两个方面引导检察人员提升办案质效，推动业务能力，真正实现业务考评的价值目标。 （四）重视“智慧检务”在检察官业绩考核中的应用 基于“大数据+人工智能+云计算”技术，构建检察官业绩智慧考核系统。改变传统的检察官考核模式，将主观性、随意性较大的检察官考核升级为客观化、标准化的业绩智慧考核。可以通过系统对接全国统一业务应用系统、案件質量评查系统等系统，实现平台贯通、数据融通。主要是要建立案件质量效果和规范化模块、业务数量模块、个人素养及职业操守模块等三个模块。案件质量效果和规范化模块设立案件实体质量、程序质量和办案工作成效三大板块，以统一业务系统的办案信息录入为基础，对每起案件从受理到办结的全过程进行留痕管理，处理案件质量、规范化和效果的数据信息全貌和综合考核得分。业务数量模块可以通过统一业务应用系统统计功能导入数据，自动生成检察官的业务办案数量，按照数量考核标准折算成相应分值进行考核记分。个人素养及职业操守模块主要包括检察官的研修成果、信息、调研、宣传等通用类工作的数量、成效、个人荣誉、廉洁从检、作风纪律等内容，由相关管理和职能部门定期录入相关数据，形成完整的检察官个人素养和综合能力数据库，按照相应的考核标准进行考核计分。 （五） 确立符合司法责任制要求的检察官业绩考核指标体系和方法 由于传统的考核指标包括是德、能、勤、绩、廉等内容，其中德、能、廉等内容过于概括，太笼统，不具体，可操作性不强，所以有必要进行改变和调整，确立确立符合司法责任制要求的检察官业绩考核指标体系。鉴于检察官在司法实践中的业绩主要是通过检察业务实绩和司法行为来体现，可以把考核的指标确定为业务实绩和司法行为两大类，在这两个一级指标下再根据不同的内容分别设置二级、三级指标，形成一个以业务实绩和司法行为为主要内容的三级指标体系。其中，业务实绩指标主要侧重对检察官司法业务行为进行实效性评估，司法行为指标侧重对检察官职业素养和纪律廉洁等方面进行评估。 1.业务实绩考核指标体系。业务实绩考核指标体系，可以设置数量、质量、效率和效果等四个二级指标。一是数量指标，可以设置办案数量和其他业务工作量两个三级指标。二是质量指标，可设置认定事实、采纳证据、适用法律、案件程序、评估风险、法律文件、处理财物等七个三级指标。三是效率指标主要考核检察官的办案效率或业务工作效率。可以设置及时性、繁简分流等二个三级指标。四是效果指标，主要考核检察官的办案效果。可以设置社会效果和法律效果等二个三级指标。 2.司法行为考核指标体系。在检察官的司法行为考核指标体系中，主要包括绩效指标、纪律指标、作风指标以及礼仪指标等四项二级指标。一是绩效指标，主要评价检察官履职原则、基本素质和能力、专业水平、理论素养和履职潜力三个三级指标。二是纪律指标，可以设定八个三级指标，包括政治纪律、组织纪律、工作纪律（包括枪支、弹药和档案的管理纪律、公务和警察车辆的使用）、廉政纪律、办案纪律、保密纪律、生活纪律（禁酒令等）等纪律。三是作风指标，可以设置党的传统作风、司法作风两个三级指标。四是礼仪指标，可以设置工作礼仪、着装礼仪、接待和语言礼仪、外事礼仪等四个三级指标。 3.考核评价的具体方法。检察官业绩考核指标体系由2个一级指标及其下设的2个二级指标、30个三级指标构成。当然三级指标之下还有具体的单项指标和印证材料或者是统一业务应用系统中的统计数据。然后根据不同指标设置不同的比例分值，比如一级指标中的业务实绩与司法行为在整改检察官业绩考核体系中可以认为是同等重要的，因此分值比例为各占50%;在一项一级指标下，对每一项二级指标按照指标的重要性设置一定的比例，如业务实绩考核指标体系，数量指标、质量质量、效率指标和效果指标等四个二级指标可以分别设置10%、20%、10%、10%的权重，同时四个二级指标的权重均以100分为基础。再对每个二级指标下的每项三级指标分别设置一定的分数，但总分不得超过100分，如作为二级指标的可以设置社会效果和法律效果等二个三级指标，那么可以分别设定社会效果50分，法律效果50分。在考核计分时，先由考核组通过各项三级指标下的具体的单项指标和印证材料或者是统一业务应用系统中的统计数据对各位检察官的各项三级指标进行测算并赋予分值，然后相加形成各项二级指标的基础得分，再乘以相应的二级指标权重，得出各项二级指标的考核得分，之后把业务实绩考核指标体系之下的四个二级指标得分相加形成业务实绩考核指标体系考核评价得分，把司法行为考核指标体系之下的四个二级指标得分相加形成司法行为考核指标体系考核评价得分，最后把这两个一级指标考核评价得分相加，就形成了检察官的业绩考核评价总分。注释： 蒋伟亮.中国特色检察一体化机制的建构与保障[J].江苏大学学报（社会科学版），2011（1）：70-73. 何君.检察官绩效考核内容的选择与设定//检察官司法办案及绩效考核机制研讨会论文集[C].鄂尔多斯，2017. 韩鲁红，安英辉，祁云顺，张开浩.论司法责任制改革背景下检察官绩效评价体系构建[J].中国检察官，2018，3（上）. 李智雄.基层院员额检察官绩效评价体系的完善[J].中国检察官（司法实务），2017（11）. 季美君，赖敏娓.检察官绩效考评机制的完善与发展——兼论大数据在其中的运用[J].中国法律评论，2018（3）：165-174. 王欣，黄永茂.国外检察官考核考评制度之比较及启示[J].江苏大学学报（社会科学版），2013，15（2）：93-96. |
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