| 标题 | 政府推动枢纽型社会组织发展：逻辑、角色与机制 |
| 范文 | 刘洋 【摘 要】 面对社会组织数量快速增长的新形势，政府通过“创建”中介组织的方式实现对社会组织的高效管理，以期降低社会管理风险。枢纽型社会组织正是这类被“创建”的中介组织中的一种类型。政府通过扮演政策制定者、资源提供者、服务购买者、业务管理者、组织协调者等角色，推动枢纽型社会组织的发展。在上述推动过程中，政府采用的主要机制包括行政催生、整体协同、资源共享、委托管理和购买服务。 【关键词】 社会组织;政社关系;枢纽型社会组织 党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”社会组织是社会治理的重要主体。枢纽型社会组织作为近年来国内社会建设领域的一个新生事物，它的出现是应对社会组织数量快速增长背景下政府对社会组织整合管理以及社会组织能力约束条件下第三部门内部资源整合双重诉求的现实结果。作为介于政府与社会组织之间的“桥梁”型组织，枢纽型社会组织兼具加强“政府管理”与“社会自治”的双重属性。[1]政府在推动枢纽型社会组织的发展中居于主导地位，其行为及逻辑直接影响着社会组织对枢纽型社会组织的态度及行动策略。本文集中研究政府在推动枢纽型社会组织发展中的逻辑、角色及机制。 一、政府推动枢纽型社会组织发展的逻辑 逻辑是对主体思维的抽象，特别是对主体目标和意图的体现。有了目标和意图，便可以选择实现目标的方式和工具。所以，逻辑是前提。政府推动枢纽型社会组织发展的逻辑主要是提升社会组织管理效率，降低社会管理风险，培育社会组织、回应社会需求。 1、提升社会组织管理效率 近年来，我国社会组织的发展呈现出爆发式增长趋势，社会组织管理已成为考验政府执政智慧的重要课题。民政部统计数据显示，截至2017年底，全国共有76.2万个社会组织，同比增长8.4%。[2]此外，还有在各级政府备案的大量城乡社区社会组织。仅以天津市为例，全市社区社会组织总数已由2012年的1.2万个发展到2016年的2.6万个，成功实现了倍增计划。[3] 面对数量众多的社会组织，政府的直接管理往往力不能及，为提高管理效率、节约管理成本，政府迫切希望通过寻找代理人的方式达成对社会组织的间接管理。通过枢纽型社会组织实现对众多社会组织的管理，此举不仅有助于缓解社会组织管理部门人手短缺、“有心无力”的监管难题，同时可使政府管理部门将更多的精力用于社会组织发展的宏观规划。用经济学的基本逻辑来解释组织行为，可以发现效率机制是决定组织行为的一个基本因果机制。即组织希望用最少的投入获得最大的产出，由此作为提高效率的最佳途径。[4] 2、降低社会管理风险 我国既有的社会组织双重管理体制，实际上是一种政治把关和责任共担的分权机制。不管是登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是降低政治风险和规避责任。[5]对于社会组织来说，特别是那些业务范围不易界定或跨行業的社会组织，能否找到愿意承担风险和责任的业务主管单位就成为其获准登记的首要条件。这种体制带来的结果是：由于获得合法身份的门槛太高，相当一部分社会组织不得不采取工商注册的形式，或者不登记注册便开展活动。上述做法使得现行法规无法对各种形式的社会组织起到约束和监管的作用，从而提升了社会管理的风险。 在处理国家与社会的关系方面，法团主义特别重视介于国家与社会之间的各种利益组织的协调作用。[6]法团主义认为，中介组织与国家的行政机构相匹配，有利于维护社会秩序，降低国家管制的成本。如：《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》规定，枢纽型社会组织经市政府授权承担业务主管职能。此举标志着既有法规中对社会组织“业务主管单位”的要求被放宽，社会组织登记注册的门槛随之降低。因此，枢纽型社会组织的出现可以被看作是对于社会组织管理体制创新的“积极探索”。 3、培育社会组织，回应社会需求 改革开放以来，伴随着经济快速增长，人民生活水平显著提高，由政府直接提供公共产品与社会服务的传统做法越来越难以满足群众日益多样化、个性化的社会需求。而社会组织因自身贴近社会、专业性、参与式的行为特点，逐渐在提供社会服务、参与社会管理、凝聚广大公众方面显现出优势。 在新公共管理运动的影响下，政府角色逐渐从“全能政府”向“有限政府”转变，更多地依靠市场和社会，即由公共部门与私营部门共同参与公共产品和服务的供给。为实现公共管理的社会价值，政府要有意识地培育与社会之间的桥梁纽带，即大力发展社会中介组织并发挥其作用和影响力。枢纽型社会组织作为政府与社会组织之间的桥梁型组织，通过链接政府及其他组织的资源，为成员组织提供资金、场地、信息、智力等方面的支持，能够有效促进社会组织的发展。 二、政府在推动枢纽型社会组织发展中的角色 作为政府与社会组织之间的中介组织，枢纽型社会组织与生俱来的“双重属性”使得政府和社会组织对其持有不同的态度和行动策略。政府作为推动枢纽型社会组织发展的重要主体，其角色和任务主要包括以下几个方面： 1、政策制定者 构建“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”[7]是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。因此，对于枢纽型社会组织这一社会组织管理体制的创新举措，各级政府作为政策制定者，往往是通过建立健全相关制度来促进其能力提升。在政府制定的相关政策中，一方面是明确枢纽型社会组织功能定位的基本政策，另一方面是为其提供经费保障与人才支撑的专项政策。 在明确枢纽型社会组织的功能定位方面，2013年1月，广州市《关于加快构建枢纽型组织体系的实施意见》提出：“将枢纽型组织打造成为社会组织党建工作的指导中心、购买服务的示范中心、行业信息的发布中心、会员单位的合作中心、社会服务的促进中心、培育扶持的孵化中心、加盟组织的业务中心。”在为枢纽型社会组织发展提供经费保障与人才支撑等专项政策方面，2009年3月，北京市出台《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，提出对枢纽型社会组织开展相关工作给予一定的财政资金支持，同时创新其人才引进和使用机制。 2、资源提供者 政府是枢纽型社会组织主要的资源提供者。枢纽型社会组织在成立之初接受的政府资助往往占其全部资金来源的很大比重，其后续运行中的服务项目及资金也主要来源于政府及工青婦残等人民团体。除资金以外，各级政府还为枢纽型社会组织提供场地、设备、人力资源等方面的资源支持，如免费提供办公及活动场地、减免水电及物业费用、承担部分工作人员工资、对工作人员进行业务培训等。政府也会为枢纽型社会组织桥接其他社会组织及爱心企业的各类资源。 3、服务购买者 购买服务是政府向枢纽型社会组织提供资源的正确方式。作为正式登记注册的非营利性法人组织，枢纽型社会组织应当从政府的“伙计”转变为“伙伴”，逐渐实现与政府部门在机构、人员、资产、财务、职能上的彻底分开。其经费不应来源于政府拨款，而是应该通过政府购买服务以合同的形式来实现。 采用合同的方式来规范政府与枢纽型社会组织双方的权利和义务关系，符合市场经济的运行规则。与政府向枢纽型社会组织提供资源的其他方式相比，购买服务的方式更加有利于对枢纽型社会组织的培育。如：与计划经济体制下按人头拨款的做法相比，购买服务的方式更有助于激发组织的活力与积极性，避免组织官僚化，从而提升组织工作效率。 4、业务管理者 政府对枢纽型社会组织的业务管理包括资格认定及运行评估工作，也就是对枢纽型社会组织实行动态管理，对评估不合格的组织实行退出机制。政府部门通过对枢纽型社会组织进行业务管理，可以及时发现枢纽型社会组织运行过程中存在的问题，督促其加强自身能力建设，提升管理、服务水平，促进其功能的有效发挥。具体的评估内容包括枢纽型社会组织对成员组织进行政治引导、业务监管、资源分配等管理功能的发挥情况以及为成员组织链接发展资源、协助成员组织开展能力建设、代表成员组织表达诉求等服务功能的发挥情况，特别是枢纽型社会组织带领成员组织开展社会服务项目的情况。 5、组织协调者 要实现社会组织的健康有序发展需要许多政府部门及相关组织的参与及合作。如上文所述，在我国社会组织双重管理体制下，存在两个部门分别负责对社会组织的监管，即统一的登记管理机关与分散的业务主管单位。尽管两类监管部门间经常沟通与协调， 但因各自隶属关系不同，行政职能与部门利益无法完全一致。即便是在登记管理机关系统内部，也存在各级机构设置不一的情况。除此之外，涉及社会组织监管的还包括法制办、发展与改革、财税、外交、公安、安全、司法等政府职能部门。各级党组织及相关群团组织也会参与到社会组织的发展中来。因此，不同层级或相同层级政府部门及相关组织间经常出现信息不畅、缺乏协调、政令不一等监管问题。 由此看来，应当及时成立枢纽型社会组织体系建设工作领导小组，负责协调推进本区域枢纽型社会组织体系建设工作。领导小组组成单位包括与枢纽型社会组织发展直接相关的政府部门与相关组织。适时召开领导小组会议，通报情况、交流经验、解决问题、部署任务，合力为枢纽型社会组织提供服务。 三、政府推动枢纽型社会组织发展的机制 政府推动枢纽型社会组织发展的机制，是指政府为保证枢纽型社会组织健康发展并有效发挥作用的组织和管理方式，具体表现为行政催生、整体协同、资源共享、委托管理和购买服务。 1、行政催生 枢纽型社会组织的产生不仅是顺应社会组织发展的需要，更是政府转变职能的需要。从政府的角度出发，适合担任政府职能转移“接盘手”的主体要符合两方面的条件：一方面，具备承接政府转移职能的能力;另一方面，服从政府的管理。[8]然而，现实社会中同时具备这两方面条件的承接主体并不多。因此，政府要主动“创建”出其需要的组织进行职能的转移。枢纽型社会组织正是这类被“创建”的组织类型之一。 各地政府在推进枢纽型社会组织治理体系建设的过程中，往往采用制定政策、发布文件的方式部署工作，由此体现出枢纽型社会组织形成的行政催生特性。如：天津市民政局出台《关于加强社区社会组织建设的意见》，要求建立健全市、区、街三级枢纽型社会组织工作体系。 2、整体协同 近年来，伴随着全球公共管理改革的不断深入，政府部门的“整体治理”在全世界范围兴起并发展。整体协同机制着眼于政府间、政府部门间的整体性运作，强调为了完成共同目标开展跨部门协作，从而规避政府管理的碎片化，提升政府部门的整体治理能力。在协同主体方面，既包含不同层级政府之间的“上下合作”，同级政府之间的“水平合作”，同级政府不同部门之间的“左右合作”，也包含政府与企业和社会之间的“内外合作”。[9] 受传统计划思维影响，我国的政府部门一直习惯于按照上级统一的规划或意图进行一致的行动，由此体现出统治的整体性。枢纽型社会组织在各地的实践，既体现出政府管理的整体一致性，也反映出部门间的协同性趋势。如：上海市普陀区出台《民间组织枢纽式管理试点工作的意见》后，全区9个街镇全部建立了民办非企业类型的社区民间组织服务中心，作为辖区内社会组织的管理机构。 3、资源共享 上世纪80年代，改革开放带来了社会组织数量的空前增长。面对社会组织这一新生事物，政府由于治理技术的匮乏遂产生对治理风险的忧虑。于是借鉴现成的“单位制”便成为最便捷的治理手段，即在业务主管单位及其所属的社会组织之间建构一种仿“单位制”的结构。[10]在这种仿“单位制”的结构中，一部分资源较多的政府部门，便将所属社会组织完全纳入行政科层体制当中，将其视为一个内部科室，为其提供行政性资源及种种便利、并进行干部任免，使社会组织生存无忧。 时至今日，枢纽型社会组织作为政府行政催生的产物，与政府部门具有天然密切的联系，具体表现为与政府部门在机构、人员、资产、财务、职能上的共享共建。目前，几乎所有的枢纽型社会组织都可以不同程度地从各级政府获取到场地、资金、人员等方面的资源支持。其日常工作的实际负责人多由政府推荐，即由政府选派相对合适的在职行政人员或退休官员进入到组织当中。 4、委托管理 枢纽型社会组织作为政府行政催生的产物，在享有政府提供的各类资源支持的基础上，从政府的角度出发，其主要的职能在于承接政府转移的微观事务管理职能，即政府将事务性、执行性、操作性的职能转移、授权给枢纽型社会组织承接。这类职能具体包括专业人员培训、组织内部治理、财务与法律咨询服务、购买服务的招投标、年检审核、党组织建设以及各类政策的传达落实等。 上海市在构建体育社会组织枢纽式管理格局的过程中，赋予体育总会枢纽式管理功能，以期通过此类“承上启下”、“半官半民”的枢纽型社会组织，实现“以会管会”的集约型管理。[11]体育总会作为体育行政部门与体育民间组织之间的一个管理载体，接受社团管理部门和体育行政主管部门的双重委托，服务、管理体育类民间组织，行使部分监管职能，并将民间组织的需求反馈给政府。 5、购买服务 政府向社会组织购买服务，是政府根据社会建设的总体要求，通過资源投入和项目引导的方式，向社会组织表明政府的意图和目标，由此来规划社会组织的发展布局。与此同时，通过对社会组织承接的服务进行绩效评估，一方面实现政府对社会组织的行为控制;另一方面促使社会组织进行能力建设，实现组织的可持续发展，因此属于积极的监管和培育方式。 政府向枢纽型社会组织购买服务主要有两种表现形式。一是通过购买“管理服务”的方式，支持枢纽型社会组织开展承接的政府委托管理工作。具体包括按照管理事项进行资金拨付以及购买管理岗位两种方式。二是通过购买服务项目的方式，支持枢纽型社会组织带领成员组织共同开展公益活动、提供公共服务、参与社会建设。即由枢纽型社会组织进行项目申报，然后联合成员组织共同实施项目，并由枢纽型社会组织负责对项目落实和资金使用情况进行监督管理，从而发挥其引领带动作用。 【参考文献】 [1] 孙志祥.枢纽型社会组织的双重属性及其治理[J].中国社会组织，2013（8）48-50. [2] 民政部.2017年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2018-09-08]http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/2017 08021607.pdf. [3] 天津市社会团体管理局.市政府研究室调研社区社会组织工作[EB/OL]. [2016-07-25]http：//www.tjstj.gov.cn/news/201607/ 2016072210270714.htm. [4] 周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.31. [5] 王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议[J].中国行政管理，2007（4）62-64. [6] 张静.法团主义[M].北京：东方出版社，2015.自序2-3. [7] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL]. [2012-11-08]http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2012-11/18/c_131981867.htm. [8] 张良，刘蓉.治理现代化视角下我国地方行业协会外部治理体系重构研究——以上海实践为例[J].华东理工大学学报（社会科学版），2015（4）86-95. [9] 孙迎春.现代政府治理新趋势：整体政府跨界协同治理[J].中国发展观察，2014（9）36-39. [10] 高勇.治理主体的改变与治理方式的改进——“枢纽型”社会组织工作体系的内在逻辑[J].北京社会科学，2013（2）127-133. [11] 黄永平.上海市体育局：构建上海市体育社会组织枢纽式管理的新格局[EB/OL].[2015-12-28]http：//sports.people.com.cn/n1/2015/1228/c22155-27986215.html. 【作者简介】 刘 洋（1984—）女，山东济南人，博士，中共济南市委党校公共管理教研部讲师，研究方向：社会组织. |
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