| 标题 | 二分法视角下的省联社体制改革研究 |
| 范文 | 全泓学 2007年8月，随着最后一家省级合作社的正式挂牌，我国新的农村信用社经营管理体制框架已经在全国范围内建立起来。从2003年国务院下发的《深化农村信用社改革试点方案》至今这十多年的时间里，我国农村信用社改革取得了极大的成效，农村信用社资本实力大幅增强，经营健康状况明显改善，治理结构初步建立，其中省联社体制的作用功不可。省联社在帮助农村信用社清收不良资产、化解历史包袱、帮助增资扩股、搭建各类服务平台、协调政策、整顿队伍、防控案件、电子化建设、内部制度建设等方面发挥了积极、独特的作用，尤其在农村信用社治标治乱上效果显著。但同时，省联社管理体制运行中存在的诸多问题更值得我们反思。 一、省联社管理体制存在的现实问题 省联社体制的出现，在很大程度上是通过行业管理来约束内部人控制和屏蔽外部人干预的重要制度安排①，由省政府负责管理农村信用社旨在使地方政府的权利和责任对称，但未能达到预期的效果。 （一）省联社的法律地位模糊，行政色彩强烈 根据《农村农商行省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》第二条之规定：“省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。农村商业银行在自愿的前提下可向省联社入股，并取得有关服务。”其规定有三：一是省联社是金融机构，属于企业，受《商业银行法》等法律约束;二是省联社由省内其他农村信用社等入股组成，其他农村信用社属于股东;三是省联社履行行业自律管理和服务职能，没有行政管理职能。 省联社本质上是企业，不具有行政管理的职权，根据现行法律的相关规定，在无其他法律法规授权的情况下，政府（行政机关）不得将行政管理职能授权委托给其他组织行使。但实际中，省政府对省联社比照正厅级部门管理，具有强烈的行政色彩。这种法律定位的模糊使得省联社是金融市场的参与者，又是带有行政职能的管理机构，这种既是“运动员”又是“裁判员”的双重身份使得省联社具备了几乎不受控制的金融资源配置能力，它会自发的沿着自身的利益追求攫夺金融市场，这本身就具有极大的法律风险。在国有企业改革中被实践证明为正确的 “政企分开”原则并没有在农村信用社改革中得到贯彻，政企合一的管理体制模式导致省联社履职边界模糊，“二位一体”的不同角色之间不可避免地出现混淆与冲突②。 （二）股权关系混乱造成权责倒置，基层有责无权 从法人结构上理解，法人是以股权结构为载体，以股东利益为目的从事生产经营的组织。整个法人的组织应当是由股东自上而下的金字塔结构，农村信用社体系却是倒置的金字塔，省内农商行是省联社的股东，却不享有相对应的股份控制权，省联社没有持有农商行股份却控制农商行高管任命从而间接行使管理权，这就形成了一种奇特的“掌柜管东家”的局面。行政控制而非法人治理模式的长期运行将削弱农商行通过明晰产权所建立起来的治理机制作用的发挥，造成基层法人地位弱化和产权制度边缘化③。省联社长期重管理轻服务，业务指导与行政命令不分的情况时有发生。一是手握高管任命大权，就能在极大程度上保证各农商行的经营不跳出自己的控制范围;二是向各农商行征收管理费、电子设备运转费和软件开发费，甚至强制交纳缴纳清算备付金;三是通过同业渠道，向各农商行筹措资金用于投资生息。这就使得省联社和各农商行演变成一种事实上的“总分行”关系，本应当是独立法人的农商行变成了省联社的“分支机构”，省联社对农商行的业绩和绩效考核更加强化了这种模式，农商行的股东大会空有形式却无实质履职权力，变成“上级行”的传话筒。 （三）政府与监管部门职责冲突，省联社管理能力弱化 省联社管理模式是典型的计划思维下行政权力扩张和政府追求资源垄断的产物，遵循的是行政控制权与风险匹配的原则。根据2003年农村信用社管理体制改革的主要内容，由省级政府负责农村信用社的管理并全面承担农村信用社金融风险处置责任，由原中国银监会履行农村信用社金融监管职能。这种权力配置导致了省级政府履行农村信用社管理职能和承担其金融风险处置责任的权责不对称，因为省级政府在全面承担农村信用社金融风险处置责任的同时，缺乏动态了解农村信用社金融风险信息的手段，而这正是原中国银监会的职责所在，导致省级政府有责无权，形成权责不对称④。这体现在实际经营管理上形成极大的混乱，因为保持当地经济高速发展是省级政府长期追求的目标，通过行政命令或法律手段调动全省的金融资源为自己的目标服务是应有之义，在享有省联社管理权的同時按照自己的意愿配置金融资源，这就对省联社的管理能力提出了极大的要求。这几年的农村信用社体制改革成立了大量的市或县农村商业银行，作为独立法人的农商行由此获得了更多的自主权，但仍然极大的受制于省联社，这就造成了农商行管理和经营上的极大分裂。 二、二分法视角下的省联社体制改革路径 2012年的全国金融工作会议提出省联社“要淡出行政管理，强化服务职能”，这是立足于更好地实现农商行增强农村金融服务功能的目的科学判断。省联社不管以何种形式组织，从客观需要来看，无外乎管理与服务这两者。也就是说，省联社的发展走向应该是行业管理和金融服务有机结合的发展模式，但是这种有机结合并不需要由一个机构一手抓。正如同《圣经》中说的那样：“凯撒的物当归给凯撒，上帝的物当归给上帝。”哲学上的“二分法”打破了传统自然法学派思想中的一元世界观，属于上帝的灵魂和属于国王的肉体是一个人的有机结合，无法分离，传统的一元观显然是不可行的。那么，我们为何不换一种思路，将灵魂和肉体分开，用“二分法”来认识和处理，问题也许就迎刃而解了。 在哲学的范畴里，二分法一直占据着较为重要的位置，所谓二分法即把问题看做两个对立的个体，把发展、变化视为两个个体的相互转化或者此消彼长。从把浑然一体的世界看作一个二元结构，是人类认识自然的第一个进步，二分法显然比一元世界观更接近世界的结构，因此水平更高，在人类认识到其他更高级的认识论前，二分法是最优的认识路径。当然，二分法并不是万能的，它只是辩证法的一种简单的结构，在当今世界复杂性更加多元化的背景下，二分法的简单性和不可靠性暴露无遗，然而在认识和分析简单的模型时，二分法则较为受用。 如前文说述，管理与服务并不需要物理上结合在一起，将省联社的风险责任加之于省级政府身上本身已经是制度的瑕疵，从金融机构的角度来看，自负盈亏，风险自担本就是应有之义，从监管部门的角度来看，加强监管和督导政策执行本就是法律赋予的权力。因此，将管理的职能从省联社剥离，由各农商行作为独立的法人“自己做主”，这就给予了农商行更多的经营自主权，为了匹配这种自主权，农商行也会不断的调整其治理结构，在不断地试错中增强其法人治理能力;同时，这样也能避免省级政府利用省联社进行不利于监管的金融资源配置，从而将省级政府、监管部门、省联社、农商行四方解放出来，回来它们本来的职责（功能）上去。至于省联社剥离管理职能后究竟该去向何处，笔者学浅，难以窥豹，也许放到金融市场上去检验才是最优的选择路径吧。 三、结论 中国从来不缺大银行，缺的是为“三农”和小微企业服务的中小银行。农商行的分散经营便于落实经营责任和绩效，精确核算和降低经营成本，更有利于贴近三农，因地制宜，提供量身定做的服务和产品，分散风险。农商行的小法人模式其实是符合其定位的，当下的问题是农商行过分的受制于省联社的管理，缺少根据当地金融环境动态调整经营方式的能力。一切金融问题最终都会落到银行的法人治理问题上，农商行作为法人确没有相适应的管理能力，难以做好服务三农的目的。因此，摆脱省联社桎梏才是深化农村信用社改革应深入探讨的方向，只有坚持农商行法人格局的长期稳定，农商行才有自主权实行“因地制宜、 多种模式并存”的服务三农经营理念，而抛开省联社这一历史包袱是决定农村信用社下一步改革和发展是否顺利和成功的关键因素。 注释： ①祝晓平.《论省联社行业管理下的农信社法人治理》.《金融研究》，2005年第10期，第46页。 ②张杰，高晓红.《注资博弈与中国农信社改革》.《金融研究》，2006年第3期，第49页。 ③周素彦，周文平.《论农村信用社“省联社”模式——理论依据、缺陷及实施建议》.《金融教学与研究》， 2007年第5期，第10-11页。 ④蓝虹，穆争社.《论加快推进省联社淡出行政管理改革》.《上海金融》，2016年第8期，第51页。 作者供职于中国人民银行宜昌市中心支行 |
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