| 标题 | 论行政诉讼与行政复议关系与冲突 |
| 范文 | 王雅民 摘要：随着法治实践的深入，行政复议与行政诉讼在制度和实践衔接上在受案范围、追加第三人等问题上暴露出一些冲突与不足，由于二者在制度适用及实践操作上的不同导致其程序衔接上的脱节，严重阻碍了行政争议的顺利解决。应建立健全联席会议制度；建立信息沟通共享机制。 关键词：行政诉讼；行政复议；程序衔接 中图分类号：D915 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2016）05-0063-02 一、行政诉讼与行政复议之间相互地位与关系 （一）行政诉讼与行政复议的联系 虽然行政复议与行政诉讼是两种不同的权利救济手段，但这并不影响它们之间存在的密切联系。行政复议与行政诉讼的联系主要体现为。 1.产生的根据相同。行政复议与行政诉讼都以行政争议为处理对象。行政复议与行政诉讼，旨在解决行政纠纷，不解决民事纠纷。两者均以保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权为宗旨。 2.目的和作用相同。行政复议与行政诉讼都是一种权利救济手段。两者都对行政主体的具体行政行为进行监督，纠正违法和不当。行政复议和行政诉讼都属于救济行为，都具有事后性和依申请的性质，即它们都是事后的一种监督手段，且又须以行政相对人的提起为前提条件。 3.审查的对象基本相同。都要对具体行政行为是否合法进行审查，只是复议机关作为行政机关，所以审查范围要宽一些。可以同时审查具体行政行为的合理性，以及作为具体行政行为依据的规章以下规范性文件。 4.产生的条件相同。都是一种依申请启动的活动。两种程序的启动，都有赖于相对人的申请。 5.法律关系相似。在解决争议的过程中，行政复议机关和人民法院都是居中的裁决者，所以行政复议属于行政司法的范围，与法院的审判活动有相似的地方。 （二）相互地位 行政诉讼与行政复议联系密切是毋庸置疑的，但行政复议对于行政诉讼而言，究竟处于附属地位还是独立地位，一般看来，行政复议被当做行政诉讼的配套制度来对待，在实践中也确实如此。我国大部分学者认为，现行行政复议制度作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立起来的，体现了行政复议制度对行政诉讼制度的依附性。[1] 也有学者认为，这种配套性质的行政复议制度，虽然在贯彻《行政诉讼法》方面确实起到了重要的作用，但同时也限制了行政复议作为行政监督基本制度的应有作用。 综上所述，比较行政诉讼和行政复议各自的特点，可以得出结论： 发生行政争议后，行政复议是最为直接有效的解决途径，而行政诉讼是最为客观公正的解决途径。应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚。[2] 二、行政诉讼与行政复议程序衔接的现实问题 （一）前置主义与选择主义 在行政复议与行政诉讼的关系问题上，还有一个相当重要的问题就是两者在程序上的衔接问题。一是前置主义，即行政复议作为行政诉讼的先行程序，当事人对行政行为不服时，必须先提前行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼。二是选择主义，即当事人可在行政复议与行政诉讼两者中进行自由选择。 [3]行政复议与行政诉讼之间的衔接关系是采取复议前置和选择救济并存的原则。以选择主义为原则，前置主义为例外的准则，能够充分尊重当事人行使权利的自由。我国应在行政复议或行政诉讼制度中明文确认这一原则。 （二）行政诉讼与行政复议制度衔接的现实冲突 1.受案范围衔接问题。有一些既不属于行政复议的受案范围也不是行政诉讼的受案范围的信访问题，往往被作为行政案件进行处理。从理论上来说，这类问题并不涉及行政复议与行政诉讼的衔接问题。但在实践中，行政机关往往迫于各方面的压力而受理了这类纠纷，并且告知当事人，如不服复议决定可向人民法院提起行政诉讼。法院受理后，一旦处理不当，就有可能引发一定范围内的社会矛盾。 2.追加第三人的衔接问题。依照《行政复议法》第10 条第3 款的规定；“复议机关在决定是否需要通知某利害关系人作为第三人参加行政复议时，享有一定的自由裁量权。”而《行政诉讼法》的规定则相对比较严格。《行政诉讼法》第27 条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”另据《行政诉讼法》的相关司法解释，行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人的，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。行政复议机关与人民法院针对是否追加第三人的审查力度并不一致。在行政复议程序中，复议机关认为第三人是否参与并不影响行政复议案件的审理，然而，在行政诉讼程序中，这一部分人恰恰是应当参与诉讼的，因为其往往影响到当事人实体权利的查明和认定。由此可见，行政复议与行政诉讼关于是否追加第三人问题存在不对接的问题。 三、 行政诉讼与行政复议脱节的原因分析 （一）制度选择层面的原因 1.价值选择不同 一是法律立场不同。行政复议机关在进行层级监督上，为了防止被申请人在行政管理活动中滥用职权、超越职权、任意裁量等违法行为的发生，一旦发生了便尽可能地在层级监督中予以救济，而避免出现进入诉讼后的被动局面。《行政复议法》规定的可以涉及并且应当涉及的审查范围、审查对象和审查依据，完全是从加强行政管理力度的角度出发的。而人民法院的地位和任务决定了它必须对行政权给予必要而充分的尊重，只能依据法律、法规对行政机关作出的具体行政行为进行合法性审查。 二是审理范围及裁决权力不同。行政复议中复议机关可以就具体行政行为的合法性以及合理性进行全面审查， 并有权撤销、变更原具体行政行为，或者代替原行政机关重新作出具体行政行为；而在行政诉讼中， 人民法院只能对具体行政行为进行合法性审查， 一般不涉及合理性问题， 并且只能作出维持、撤销等判决， 除行政处罚外无权变更原具体行政行为。通过人民法院对行政复议决定的合法性审查，敦促行政复议机关履行纠正不当行政行为的职责。[4] 三是适用法律程序不同。《行政诉讼法》第52 条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”《行政复议法》则回避了行政复议的法律适用问题，对行政复议的法律适用没有作出明确的规定。 因此，行政复议机关处理行政案件时在依据法律和行政法规、地方性法规的同时，还往往将规章、非法律形式的规范性文件适用于行政复议程序中去。 2.立法技术不同 一是受案范围不同。目前行政诉讼的受案范围主要限于人身权、财产权的内容； 行政复议的受案范围不仅包括人身权、财产权， 而且包括法律、法规所规定的人身权、财产权以外的其他权利。 二是审查依据不同。行政复议的法律适用的范围要比行政诉讼的范围广。行政复议机关审理复议案件， 以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。而《行政诉讼法》第52 条规定： “ 人民法院审理行政案件， 以法律和行政法规、地方性法规为依据。”依据这一规定， 人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，其他任何机关制定、发布的规范性文件， 都不能作为审理行政案件的依据， 规章只能作为参照。 （二）实践操作层面的原因 1.行政复议的复议机关方面 一是依法行政意识不强。由于传统人治思想的影响，部分行政复议人员法治观念淡薄，在处理行政争议时不能严格按照《行政复议法》的相关规定认真履行法定职责，主观性和随意性强，从而造成行政相对人的合法权益得不到保障。 二是内部护短现象突出。由于行政机关上下级及部门与政府之间的隶属关系，承担行政复议职责的行政人员更习惯于以行政的方式而非司法的方式、以内部监督的姿态而非以救济的姿态，履行法定的复议义务。一旦出现违法现象，下级就千方百计做工作，要求上级网开一面。这种内部护短的做法，客观上剥夺了行政相对人向上一级行政机关申请复议的权利，导致行政复议流于形式，使行政复议的作用难以得到充分发挥。 2.行政诉讼的人民法院方面 一是司法审查过于机械。诉讼机关在处理行政争议时，往往死卡法律条文，严格执行司法审查程序。但复议机关在处理行政争议时，往往注重的是实体问题的解决，时常忽略程序的合法及合理性。法院往往仅以复议机关程序上的违法即对复议决定进行裁撤，从而引起复议机关的不满，影响了维护行政相对人的合法利益。 二是诉讼、复议沟通不足。复议机关在处理行政争议时，由于担心因处理不当而在诉讼阶段成为被告，便草草做出维持原具体行政行为的决定，把矛盾向法院一推了之。而法院在审理行政诉讼案件时，总是严格按照司法审查程序，往往以复议过程中不正当、不合理，对复议决定一撤了之。两者之间存有严重的矛盾，互不干涉，缺少沟通，影响相对人的合法权益。 四、行政诉讼与行政复议冲突的解决办法 （一）建立健全联席会议制度 行政复议机构与法院行政庭共同召集年度联席会议，遇有重大行政争议案件，应随时召集会议研究协调。行政复议机构与法院积极总结经验，探索新办法、新方式，将处理同类问题的方式方法转化为统一的行为规范，用制度的形式固定下来。 （二）建立信息沟通共享机制 行政复议机关应当与行政庭建立经常性的信息通报制度。行政复议机关应及时向法院行政庭通报新颁布的规范性文件，本地区行政复议案件相关情况统计和分析，行政复议案件受理、办理情况，在行政复议审理过程中发现的突出问题等信息。行政复议机关可以根据行政庭的情况通报，及时了解日常行政审判监督工作情况和已结典型案件的审理情况，着重分析审理中发现的行政执法的主要问题，并就行政管理中的普遍性问题和群众反映强烈的问题及时向政府提供综合性信息和工作建议。 五、结论 总之，行政复议和行政诉讼作为处理行政争议案件最有效的救济路径，在保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行政等方面，发挥着不可替代的作用。二者紧密联系在一起，发挥着同等重要的作用。在二者的衔接问题上应着重通过建立健全的人民法院与复议机关的沟通机制，实现两种行政争议解决机制和谐的处理方式，这样有利于行政复议与行政诉讼两种制度本身的完善、发展，有利于行政争议的依法妥善化解，进而有利于积极推进社会主义和谐社会的建设。 参考文献： [1] 周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革[M].北京：北京大学出版社，2005（4）：323. [2] 于 安.制定我国<行政复议法>的几个重要问题[J].法学，1999（8）：5. [3] 周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革[M].北京：北京大学出版社，2005（4）：325. [4] 姚建涛.论行政复议与行政诉讼的对接[J].临沂师范学院学报，2005（4）：25. [责任编辑：谭志远] |
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