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PPP项目运营补贴支出计算公式的探究

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冯媛媛戴维旺

摘要：政府和社会资本合作（PPP）项目中，财政运营补贴支出计算公式是项目实施方案和前期两评的关键，是项目采购环节的核心条款，影响到PPP项目的运作成败。目前，在中央部委层面，只有财政部针对PPP项目发布的一个测算公式（简称“21号文公式”），该公式“前低后高”的财政运营补贴支付方式在项目前期受到各地政府的欢迎，但运营后期巨大的财政支出金额使得政府负债累累，与等额本金付费模式相比，PPP全生命周期内支出补贴总额较高，财政支出容易超过10%的红线。本文主要针对“21号文公式”在PPP实务中的适用性进行研究，在折现率和合理利润率取值基础上，进一步找出更加实用的财政补贴计算公式。

关键词：PPP模式;财政运营补贴公式;10%红线

中图分类号：F810? ? 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）06-0071-04

Abstract： In government and social capital cooperation （PPP） projects， the calculation formula of financial operating subsidy expenditure is the key to the project implementation plan and the previous two evaluations， and is the core clause of the project procurement link， which affects the success or failure of PPP projects. At present， at the level of central ministries and commissions， only the Ministry of Finance issued a calculation formula for PPP projects（ab-breviated as “Formula 21”）. The “low before and high after” financial operation subsidy payment method was welcomed by local governments in the early stage of the project， but the huge financial expenditure amount in the late stage of op-eration made the government heavily indebted. Compared with the equal principal payment mode， PPP has a whole life. The total amount of expenditure subsidy is higher in the cycle， and the financial expenditure is easy to exceed 10% of the red line. This paper mainly studies the applicability of “No. 21 Formula”in PPP practice. On the basis of discount rate and reasonable profit margin， it further finds out a more practical formula for calculating financial subsidies.

Key words： PPP model; financial operation subsidy formula; 10% red lin

一、引言

对于投资金额巨大的基础设施项目而言，运营补贴几乎成为PPP项目的“标配”，并在项目运营期给政府带来了巨大的财政压力。运营补贴支出作为PPP值的重要组成部分，无论是支出方式还是支出总额都是政府方和社会资本方最关心的问题，合理的财政补贴能缩短政府资金回收周期，提高资金利用率，保障社会资本的权益，激发社会资本参与PPP项目的热情。根据现有PPP法规要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%。因此，若PPP运作中运营补贴测算方式选择不当，将导致某一年份运营补贴支出突破10%红线，项目就此搁浅。目前《PPP项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）（以下简称21号文）规定了运营补贴支出的计算公式，俗称“21号文公式”，这是中央部委层面出台的唯一一种测算方法，我国大部PPP项目补贴公式是21号文给出的按照当年偿付等额本金+累进收益的方式。该公式虽然操作简便，但对于重要参数的取值并不是很明确，若相关参数取值不当，很容易造成风险隐匿、项目低效，会偏离PPP的初衷，且该公式“前低后高”的支出方式给地方政府埋下了财政支付隐患，加重了未来财政负担。财政部PPP中心近日公布的一份报告显示，通过对6456个入库项目进行分析，发现财政支出超过10%红线的市县多达253个，其中2018年当年支出占比超限额的市县就有70个。因此，在未来基础设施PPP项目的建设中，财政运营补贴计算公式成为了政府和社会资本共同关注的焦点，为推进PPP持续健康发展，财政部自2017年起就将修订完善21号文纳入PPP重点工作，在“21号文公式”不断遭受质疑的前提下，有必要对财政运营补贴公式进行深入探讨。

二、“21号文公式”不适用分析

根据21号文，运营补贴支出责任是指在PPP项目运营期间，政府承担的直接付費责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。政府补贴支出主要涉及到的是政府直接付费和可行性缺口补助模式，在21号文中，可行性缺口补助计算公式只是简单地在政府付费项目的基础上减去使用者付费数额，具体公式如下：

（1）

在不断实践中，发现运营补贴出现的问题主要来源于“21号文公式”适用性不强，不少专家学者也对此提出过质疑。根据所学工程经济学，笔者认为，财金21号文基于成本的计算，原理上没有什么问题，但是，在21号文计算公式中，n代表折现年数，随着n的增大，分子也会变大;而财政运营补贴周期不变，分母就不变，这样政府前期支出数额较少，往后越来越多，财政支出出现严重失衡的“前低后高”，这种支出方式存在多种弊端，严重制约了PPP模式的发展。

（一）政府运营后期财政支出容易超过10%红线

根据实际情况分析，一个正常的项目，因为刚开始运营客流量会比较少，之后客流量则会逐渐增加，相应的项目收入也会逐渐增加，并且随着运营逐渐稳定，项目运营成本也会相应减少，所以说，后期会盈利较多。但是按照财金21号文的公式，前期补贴少，后期盈利多反而补贴多，甚至有可能超出10%的刚性红线，容易叫停PPP项目。

（二）增加融资困难

最后，融资对于采用“21号文公式”的PPP项目审查更加严格，政府支出呈“喇叭状”的现金流量模式，运营期间通常赶不上银行贷款还本付息的进度，资金的流出与流入不一致容易造成资金流混乱，大多数银行特别是商业银行都持谨慎态度。

（三）不利于吸引社会资本

“21号文公式”造成政府支出呈现严重的“前低后高”现象，在项目的前几年，此公式很受政府的欢迎，因为地方经济不断发展，一般公共支出预算也是不断增加的，但是没想到后期公共支出预算增长的速度远小于政府补贴金额增长的速度，给政府财政压力造成严重负担;一般情况下，社会资本存在“落袋为安”的心理，不太喜欢前期回款少的项目，担心自己的后期资金回收有困难，因此，采用这样的计算方法在逐渐消磨掉社会资本参与PPP的热情。因此，要想使PPP项目健康良好的发展下去，必须改变财政运营补贴支出“前低后高”的现象。

三、“21号文公式”改进分析

针对“21号文公式”造成的财政支出“前低后高”这一问题，年金法作为一种公认的均摊方式，可以将建设成本和运营成本均摊到运营期的每一年，而且在项目运营稳定后，所需的运营成本会相应减少，这样政府在后期所需的补贴支出也会随之减少，政府就有充足的资金去周转，提高资金利用率。修改后的公式如下：

修改后公式的优点：首先，社会资本在整个合同期都会获得较平稳的收入，可以使项目公司的损失和收益实现收支平衡，减轻项目资本的偿债压力。其次，政府在每年支出相等的可用性服务费，有利于平滑政府各期的财政支出责任，强化政府的财政承受能力。最后，未来政府的一般公共预算支出会随着整体经济的增加而增长，PPP项目支出所占公共预算支出的比重就会逐年降低，能为政府今后发展更多的PPP项目创造条件，提高政府的公共服务能力。但是在实际操作中有专家提出异议：建设投资收益包含在年金中，数据的获得不直观。在此公式的基础上，有的专家进一步尝试对公式的改进：

（3）

改进一中的公式在年金法公式的基础上增加了一项社会资本方承担的建设投资利润，而实际上工程的建设利润已经包含在建设投资成本中，投资利润包含在模型中的r2值内。若其他参数不变，该方法扩大了政府付费的基数，增加了政府的运营补贴支出，所以这个公式并不适用。因此，用年金法对21号文公式进行修正是目前最为合适的，但年金法中只均摊建设成本还是有一定的局限性，因为PPP项目每隔几年会进行一次大修，所需支付的資金数额相对庞大，并且大修也不是经常发生的，应该平均分摊在运营期间，故进一步优化计算公式。进一步修改后的公式如下：

（4）

从理论上看，改进后的公式，既解决了21号文公式出现的前低后高的现状，又对年金法公式中大修的费用进行了均摊，避免了某一年会突然出现数额较大的政府财政支出，是目前计算政府补贴金额最合适的模型。

四、案例分析

某高速公路PPP项目的总投资成本为647 630万元，折现率参考商业银行长期贷款利率，暂定为7.00%，合理利润率经过合理推测，取一个较为常规的值7.15%。年度运营成本和使用者付费以适当的模型和数据估算得出，其中年度运营成本主要考虑经营成本和营业税附加;此外，该项目每十年一次大修，大修费用为当年日常养护费用的13倍计算。本项目自2018年开始动工，其中建设年为3年时间。运营补贴支出的评估基年为项目投入运营的第一年，即2021年。该项目投入运营后采取对公众收费和政府补贴相结合的运营模式，收费期限为30年。分别用“21号文公式”和改进后公式计算得到政府运营补贴支出，如表1、表2所示。为使数据直观可见，分析数据图1和折线图2。

项目前期的运营补贴额是负数（除2030年大修维护外），意思是不需要政府进行运营补助，而且政府还有分红，从2040年开始需要政府的运营补贴支出，总计支出368 588万元，这个数值比较大，显然是因为后期支出数额过大。从总体来看，运营补贴支出呈逐渐递增的趋势，而且折线斜率的绝对值越来越大，表明增幅越来越大，按后期的财政补贴增幅，必然突破10%的红线。同时，原公式计算出的年度运营补贴支出波动太大，大修年度支出过大，后期变动剧烈，不够平滑，在PPP项目运营年度很容易发生问题。随着时间的推移，使用者付费增幅逐年降低，然而财政补贴计算时用的折现率一直是固定的，所以后期所需的财政补贴数额巨大，如此一来，地方政府必然不敢运行这一PPP项目，因为后期随随便便就会超出10%公共支出预算，这显然妨碍了PPP项目的顺利运行。

采用上文分析后最后修改的公式进行计算：

（5）

调整后计算公式下的当年运营补贴数额和变化趋势图，如表2和图2所示。

新的运营补贴支出公式利用年金法的原理将建设运营成本和每十年大修成本均摊到每一运营年度，并且财政总体来看是不需要补贴的，而且还能有一定的项目收入分红（这是因为有项目公司和财政部门的盈利分配机制）。这样既能够体现出财政对项目的补助金的可控性和稳定性，又能够反映出随着项目运营时间的推移，需要的政府补贴日益减少直到逐步盈利的效果。

通过对比修改前后的折线图，可以看出，新的公式相较于原指引公式，计算出的运营补贴支出数额波动比较小，更加平稳，避免了前少后多，后期崩溃的局面，对财政支出的冲击较小，能够有效减轻财政支出压力，为负债过大的地方政府，实现PPP项目缓解财政压力、活用社会资本、福利民众的目标，值得采用。

五、结论及建议

基于“年金法”改进后的财政运营补贴公式虽然解决了“21号文公式”补贴支出“前低后高”的问题，但PPP项目财政缺口补助金测算的过程本身比较复杂，难以把控，实际操作中难免出现其他的问题。结合我国实行PPP模式年头不长，各方面经验不足，PPP项目数据信息系统没有建立完善，因此我国相比国际PPP模式成熟运行的国家，PPP项目的财政运营补贴支出计算更困难，计算结果的可信任性和可参考性也相对不够，存在着很大的改进空间。国际上PPP模式运行多年的国家如英国、美国、加拿大等对PPP项目的前期测算、评估已经相当完善，我国PPP模式的运行可以借鉴国际先进经验，吸取别国PPP项目运行失败的教训，寻求更加完美的PPP项目财政运营补贴测算方法。

（一）重视定量评估

现阶段，我国以定性评价为主，鼓励开展定量评价。但定量评价相关法规制度不健全、参考数据匮乏且不对外公开、计量模型不成熟，缺乏经验就多探索与实践，多研究借鉴英国成熟的PPP项目VFM评价与财政承受能力论证经验，组织金融和行业专家、学者，在对我国以往项目传统投融资方式总结的基础上，对国际上的评价方法进行改进，采用试点的方法对定量评估进行初期推广，结合我国国情多加尝试，积累经验，通过我国自己的经验制定相对具体、规范、可操作性强的定量評估方法，最终构建我国自己的以定量评价为主，辅以定性评价的PPP项目评估体系。如此，测算出的运营补贴支出额才会更加具有参照意义。

（二）完善PPP数据库

针对PPP项目数据库不完善的问题，我国需要建立数据信息系统。我们需要搜集传统政府采购项目数据，收集历史PPP项目的数据，保存当前PPP项目的数据，完整、细化新建PPP项目的数据，从而建立起我国自己独有的PPP项目数据资源库。鉴于我国各地区发展环境和进度不同，需要多地区多方面考虑。我国不同地区经济发展和市场环境差异大，各地区情况不同，建立数据库应从地方和中央两个层级出发进行考量，根据地区差异开展项目定量评价分析。

（三）明确相关参数取值

目前运营补贴公式中最重要的两个参数为“折现率”和“合理利润率”，但目前对于两者的取值并不明确，实践中为了通过定量评价随意取值的情形并不少见。不同的折现率会使项目的成本和收益产生巨大的差异，若设置一个较大的折现率，折现期长达十几年甚至几十年的PPP值必然会小于PSC值;若折现率设置的较小，社会资本就会无利可图，不利于PPP的开展。现阶段应该把未来的研究重点放在影响物有所值定量评价的关键因素上，如折现率、合理利润率等，进一步明确相关参数的取值，促进PPP项目的发展。

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[责任编辑：金永红]

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