| 标题 | 改革开放以来中国文化旅游产业政策演变及启示 |
| 范文 | 谢正发 摘要：当前，文化旅游产业已经成为国民经济的重要增长点。通过梳理改革开放以来我国文化旅游产业政策发展的轨迹，概括出产业定位日趋明确、产业管制逐步松动、产业思路不断拓展的政策演变趋势，从产业化的高度，提出历史启示。 關键词：文化旅游；产业政策；演变趋势；启示 文化旅游作为一种新的生活消费方式，日益引起世界各国人们的关注和青睐。改革开放以来，我国文化旅游业从散、弱、小，逐渐成为地方政府发展经济的主导产业、支柱产业。纵观其改革开放以来发展历程，与产业政策演变密切相关。基本上经历了萌芽、初步发展、全面深化三个阶段。 一、1978～1991年的萌芽阶段：旅游产业的提出与地位的确立 1981年成立国务院旅游工作领导小组，1986年改为旅游协调小组。1988年，国务院将旅游协调小组撤销，成立了国家旅游事业委员会。此外，中国旅行游览事业管理总局，于1982年变更为国家旅游局。随后，国家旅游局和国旅总社不再一同办公。国家旅游局不再直接进行接待或者负责组建旅行团，国旅总社实行企业化管理。管理机构名称和职责变化，逐步由政府主管的行政职能向政府主导的事业化、企业化转变。 在1981年3月举行的国务院常务会议上提出“积极发展，量力而行，稳步前进”的旅游发展方针，并确立了旅游管理体制的原则，即“统一领导，分散经营”，要求在政策、制度、规划、协调和纪律这五个方面高度统一。同年10月，国务院出台《关于加强旅游工作的决定》，明确要进一步发展旅游。 1984 年7月国家旅游局提出《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，指出将我国建设成为旅游业比较发达国家的发展目标。同年，我国旅游业实施了一系列重大体制变革，由领导型职能改为服务型职能、由政治性转为经济性、从独家经营模式到以国营经济为主体的多种经济形式并存模式、由原来的封闭式等客上门转变为开放式经营。 1985年初，由国务院批转的国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》中明确我国将以“政企分开，统一领导，分级管理，分散经营，统一对外”作为旅游管理体制原则。 1985年，国务院办公厅转发国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》。将第三产业划分为三个层次，其中第二层次为生产和生活服务部门，将旅游业包含其中。1986年，《中华人民共和国经济和社会发展第七个五年计划》首次把旅游业发展纳入到国家发展规划之中，同时表明旅游业被正式提出。到1991年4月，《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》正式确立了旅游业的产业地位。 二、1992～2001年的初步发展：旅游产业、文化产业认识的进一步深化 在中国共产党第十四次代表大会上，江泽民明确提出发展以旅游业为代表的第三产业。同时提出要调动国家、集体、个人三方面的积极性，加快发展第三产业。 1992年6月中共中央国务院《关于加快第三产业的决定》第二部分明确指出，要创造条件、大力扶持、加快发展旅游业，进一步突出政策扶持力度，把旅游业放在重点发展产业的第一系列。1995年，十四届五中全会，旅游业列在积极发展新兴产业的第一位，对旅游业的重视程度进一步提高。 1998年，国务院在中央经济工作会议上决定明确旅游的经济产业地位，并把旅游业作为国民经济新的增长点。 2000 年以后我国政府对旅游业发展更加重视。2001 年国务院召开全国旅游发展工作会议，同时下发了《国务院关于进一步加强旅游业发展的通知》，明确提出把中国建设成旅游强国的目标，提出把发展国内旅游放在重要的位置，进一步从国家层面促进了旅游业的发展。 此外，国家旅游局在《中国旅游业发展十年规划和第八个五年计划》中提出：要把国内旅游作为第三产业的一个重点产业认真抓好。国家旅游局拟定了《中国旅游业发展九五计划和2010年远景目标纲要》。其中仍然明确了适度超前的发展方针，争取使我国旅游业总收入的比重，达到国内生产总值的5%，初步成为国民经济中的支柱产业。 其次，文化产业的地位也得到确立，政策不断完善。 1998年8月，文化部文化产业司成立，标志着我国文化产业的正式确立。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》在中国共产党第十五届五中全会通过。“文化产业”和“文化产业政策”概念在中央正式文件中首次出现。2000年12月，国务院出台《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，制定出了有利于我国文化产业发展的财政、税收和金融的系列政策。 这一时期，对旅游产业的地位认识，经历了从国民经济新的增长点，到支柱性产业地位的不断深化。 三、2002～2012年的全面深化：文化旅游产业的形成与发展 2003年9月，《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》提出大力发展文化产业，明确了文化旅游业是文化产业的一部分。2004年10月，文化部《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》从经济上明确对文化产业发展进行大力扶持。2005年各省市相继按照中央意见，因地制宜，制定了详细的文化产业发展纲要或战略。2006 年，我国旅游业发展“十一五”规划纲要，明确提出将旅游业培育成国民经济主要产业的发展目标。此后，各省、市、自治区出台了 60 多个关于发展旅游业的意见和建议，将旅游业确定为未来发展的支柱产业、主导产业。 2009 年8月，文化部、国家旅游局《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，提出打造活动品牌，推出高品质演艺产品，进行品牌化经营，举办项目推介洽谈会，加强市场推广，积极培育人才，规范经营秩序等内容。9月，文化部颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，提出促进文化与旅游相结合，建立《文化旅游节庆活动扶持名录》和《国家文化旅游重点项目名录》。鼓励对演艺与旅游资源整合，在知名旅游景区打造高品质、有特色的演艺精品。9月，国务院又发布《文化产业振兴规划》，明确提出扩大文化消费，标志着发展文化产业已经上升到国家战略层面。2009 年12月，国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》，大力推进旅游与文化等相关产业的融合发展。提出要发挥文化资源优势，开展多种形式的文体旅游活动。 2011 年10月，《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出推动文化产业与旅游等产业融合发展。积极发展文化旅游，促進非物质文化遗产保护传承与旅游相结合，发挥旅游对文化消费的促进作用。11 月，国家旅游局《关于进一步加快发展旅游业促进社会主义文化大发展大繁荣的指导意见》，提出支持文化旅游活动品牌，推出一批非物质文化遗产旅游精品，提升一批旅游演艺精品，制作旅游工艺品等五点具体措施。 2012 年 2 月，中办、国办《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，加快发展文化产业，积极发展文化旅游，积极扩大文化消费等。文化部《十二五”时期文化产业倍增计划》，编制文化旅游发展规划，打造特色产业集聚区、国际知名旅游演艺及系列活动品牌，深度开发文化旅游工艺品。 此外，从 2010 年开始，文化部、国家旅游局确定，每 4 年推出一个中国文化旅游主题年，每两年举办一届中国国际文化旅游周，定期发布《国家文化旅游重点项目名录》。文化与旅游不断融合，对国民经济中的增长性、带动性和辐射性日益凸显。 四、政策演变趋势 通过梳理改革开放以来我国文化旅游产业政策发展轨迹，有几个典型的趋势。 一是产业定位日趋明确。中国旅游业从诞生就作为政府的外交平台，从属于外事接待事业，基本不具有产业的经济属性，还称不上产业。改革开放后，旅游业从外事接待事业，到第三产业的重点，旅游产业、文化产业的重要组成，再到文化旅游业的正式提出。在国民经济中的产业地位日益稳固。陆续出台一系列有利于文化旅游产业发展的政策，使其产业地位基本确立，开启了我国文化旅游产业大发展的崭新篇章。 二是产业管制逐步松动。中国旅游业的性质，随着一系列政治、经济制度改革，也发生了根本性的变化，逐渐从计划性、福利性，成为具有文化性质的经济产业，同时又具有经济性质的文化产业，文化与旅游日益交融。市场经济体制的建立与不断健全，旅游产业、文化产业、以及文化旅游产业发展思路不断拓展，不断出台顺应市场的相关产业政策，市场机制作为资源配置的基础性作用得到了重视，政府逐步放松了对相关产业的管制，充分调动了各方的积极性，投资主体日趋多元化。 三是产业思路不断拓展。由市场需求而产生的文化与旅游的资本化运作、市场化融合的产品供给不断增多、发展、成熟，并取得较好的经济效益。随着经济社会的不断发展以及文化产业和旅游产业发展思路的不断拓展，使得各地政府八仙过海，各显神通，大力发展文化旅游。各地纷纷依托自身丰富的文化资源，吸引社会资本的旅游开发，不断推进文化资源开发的市场化。充分展示出独特的文化内涵与魅力，也创造了丰厚的经济效益。 五、历史启示 一是要放开所有制限制。由于文化旅游资源的特殊性，长期处于国有旅游经济垄断的格局。应逐步打破国家垄断地位，采取政府主导、发展公有制的集体、私营、个体和合资等多种经济形式，实现多种所有制经济并存。大力推进旅游市场化进程，赋予旅游企业以充分经营自主权，增加其活力，对于国家历史文化名城文化旅游健康、快速发展是极为重要的。 二是要完善相关法规体系。政府应制定方针政策，在更深层次上提高文化旅游业的产业地位，确立政府及相关部门协作的文化旅游发展保障机制。更为有效地促进文化旅游法制建设，严格规定保护、规划、开发的法律责任和处罚标准，并保障其严格执行，体现其刚性约束。保护合理公平竞争，规范经营主体行为，实行优胜劣汰的机制，以期不断提高服务质量，降低消费成本，保护经营者、消费者的利益。 三是要坚持政府宏观调控。实行有利于文化旅游发展的政策导向，政府主管部门负责文化旅游发展战略规划与布局。在发挥政府旅游主管部门作用的同时，改变对旅游企业直接干预的状况，对企业要赋予充分的自主权。加强对目的地的宣传与促销，为来访游客搭建信息服务平台。另外，还需要通过调控价格、汇率和外汇管制实行差别税率等手段，适当鼓励或控制旅游需求。 四是要突出行业协会作用。政府部门应简政放权，从繁琐的事务中解脱出来，拓展文化旅游专家委员会、保护协会、规划协会等行业管理权限。更大力度强化行业管理手段，充分发挥行业协会在文化旅游开发利用中的监管作用。在行业协会的组织上，要学习借鉴发达旅游国家的经验，使政府专司旅游经济管理的职责得到强化。 参考文献： [1]匡林.旅游业政府主导型发展战略研究[M].中国旅游出版社，2001. [2]国家旅游局，中共中央文献研究室.党和国家领导人论旅游[M].中国旅游出版社，中央文献出版社，2005. [3]周琳.中国旅游业的制度创新研究[D].吉林大学，2014. [4]毕绪龙.文化旅游发展政策及其趋势[J].河南教育学院学报，2013（05）. （作者单位：吉首大学） |
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