| 标题 | 新型城镇化中宅基地退出意愿的影响因素与应对策略 |
| 范文 | 李依静 莫晓玲 陈明 摘要：宅基地确权退出是城镇化推进中面临的重要问题，地方政府倾向于土地最大化利益，追求经济效益而忽视农民意愿。保护农民合法宅基地权益，了解农民自身态度及利益诉求，建立科学评估体系，完善健全宅基地退出后就业和社会保障制度，实现宅基地退出多元化补偿，加快城镇化推进，实现社会公平正义。 关键词：新型城镇化；宅基地确权；退出意愿；应对策略 城镇化的推进中，宅基地退出流转问题日益凸显，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议中强调，宅基地制度改革不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。 本文通过对农村宅基地退出意愿的影响因素进行调查研究总结，了解农民自身的态度和意愿及利益诉求，通过完善宅基地退出机制，才能更好保护农民的合法权益。 一、调查情况概述 （一）样本情况简介 为深入了解当前农民宅基地确权退出意愿，笔者深入淮安金湖县银涂镇和苏州菀坪镇，对两地国土资源局进行访谈，选取了3个典型村进行问卷调查。问卷内容主要涉及农民宅基地拥有与流转现状、宅基地退出意愿以及安置补偿意愿等方面。淮安地区发放问卷200份，收回有效问卷182份；苏州地区发放问卷200份，收回有效问卷185份。为减少农民知识水平和阅读理解能力的限制，调查中随机选择当地农民进行访谈，了解当地现状、退出意愿和顾虑。 根据两地调查统计，受访者中男性占65%。从年龄段来看，主要集中在30～50岁，普遍受教育程度不高，近90%的受访农户文化水平在高中、中专及以下，苏南高中、中专文化水平略高于苏北，详情见图1，图2。 大半受访农户家庭主要经济来源打工或上班，苏北农户务农为主，高于苏南地区，个体工商户群体则低于苏南地区。详见图3、图4。城镇化进程中，越来越多的农户脱离土地，非农业收入在家庭收入中的比重越来越大。 无论是苏南还是苏北地区，近65%的农户均表示对江苏省市县宅基地退出政策不了解，过半农户不知道自家宅基地退出以后是否能够申请新的宅基地。文化水平偏低，经济来源导致收入不高，这些都影响农户对宅基地政策的关注程度和政策的了解认知，呈现正相关的关系。 （二）宅基地拥有及自发流转现状 通过访谈和实地调研，笔者发现淮安多数地区存在着“一户多宅”现象，详见图5，但这种现象在苏州地区并不常见。 宅基地确权不受重视是苏北宅基地问题的一大表现，这一方面需借鉴苏南地区及其他示范区经验。苏北地区农户已办理宅基地使用权证和房屋所有权证的比例为65.38%。包括已办理相关证件在内的绝大多数农户对这些确权证书关心程度较低，没有认识到登记确权的重要性，详见图6。这可以说明有些农户毫无整体规划地自主划地建房，导致“一户多宅”现象严重，以及宅基地布局十分混乱。 （三）对宅基地退出意愿及考虑的现实因素 关于“是否愿意退出宅基地”这个问题，苏南地区仅有不到15%的农户坚定不愿意退出，其他农户普遍表示补偿合理的情况下愿意退出，详见图7。苏北地区近半农户不愿意退出宅基地，详见图8，且通过访谈可知其对退出补偿的期望值远高于苏南地区农户。 城镇化发展水平是影响农户选择的重要原因。苏南地区农户过半（57.14%）准备在市区发展、买房，退出宅基地有补偿，仅有20%左右的农户表示不考虑在城镇买房。苏北地区农户对土地羁绊性更高，购置不起城镇新房的经济因素让农户不愿意退出。 在苏南苏北退出意愿的明显差异情况中，我们可以看出苏南城镇化水平较高的环境影响下，农户愿意前往城镇生活。但在苏北农村，城镇化的概念尚未深入人心，农户更依赖于宅基地的居住功能，对其升值期待并不高。另外，绝大多数农户只把宅基地当作个人养老所用，并不期待留给下一代居住。主要因为他们对下一代子女的预期是脱离农村，在城镇生活工作。 （四）退出安置意愿分布情况与关心的问题 关于宅基地退出补偿方式，笔者根据访谈结果设计四种补偿方式（限选两项）。现金补偿（选择率为95.53%）；房屋安置补偿（占88.55%）；就业及养老服务（选择率分别为26.7%和13.62%）。从选择的补偿方式来看，相较长远的社会保障功能，农户更关心短期现实收益：现金和住房。 在安置补偿前提下，50%的受访农户选择政府统一建房，提供安置优惠价；30.77%的农户选择政府在城镇建房安置，15.38%的农户希望政府能够另行批地供他们自建。 二、农户宅基地退出意愿的主要影响因素 （一）农户个体、政策认知与退出意愿 农户个体是影响宅基地退出意愿主要原因之一，农户年龄与宅基地退出意愿成反比，年龄越大，越不愿意退出宅基地；受教育程度对退出宅基地意愿的影响不大；就家庭主要收入来源来看，务农农户对宅基地依赖程度最高，个体工商户依赖程度最低；农户家庭人口越多，越不愿意退出宅基地；参加农村养老保险或其他养老保险的农户对退出宅基地比未参加相关保险的农户积极度更高，社会保障水平越高，农戶在获得适当补偿后的退出意愿相对更加强烈。 无论苏南苏北，农户受教育程度普遍较低，80%以上的受访者文化水平处于中学及以下，且对于新型城镇化的认知并不深刻。除此之外，有的地区较偏远，信息传达的不详细不清楚，地方政府下发文件并未做出相关说明。在农民不了解的情况下，农户普遍担心退出宅基地后难以保障自己的权益，造成经济生活上的损失。 （二）宅基地拥有情况与退出意愿 农户宅基地拥有情况影响退出意愿，拥有面积和宗数退出意愿有正影响。宅基地面积超标、拥有宗数越多越倾向于退出，在拥有多处房屋的农户中，超过80%的都表示愿意在有补偿的情况下腾挪退出，可见其接受退出政策的潜力更强。 通过数据分析显示，城镇化程度较高的苏南地区和近郊农村农户的退出意愿要远高于城镇化水平相对较低的苏北地区与远郊农户。这表明，对自身的宅基地价值期待较高，导致很多农户抱着日后升值的心态不愿意退出。近郊农户普遍对自己预期的退出补偿较为满意，但远郊农户可能预期补偿不高，且对宅基地区位较差存在顾虑，远城镇导致就业困难、生活不便，退出意愿相对较弱。 （三）家庭收入状况及主要经济来源 城镇化进程中，越来越多的农户脱离土地，非农业收入在家庭收入中的比重越来越大。就近或进城务工，经商使得家庭经济收入结构由农业向非农业改变，这在苏州表现得尤为明显。 工业化进程加快，对务工人员需求增加，农户外出务工的比例越高，对土地的依赖性就越弱，转出土地的情况越来越常见。已经退出宅基地并在乡镇或者县城获得安置的农户更有可能耕地弃耕，宅基地和耕地大规模流转的条件已经成熟。因此宅基地退出可以和耕地退出流转联动，加快城镇化进程；同时，城镇化中创造的大量就业机会反向推动宅基地退出。 （四）退出后补偿方式期望分析 如果将宅基地退出，农户最关心的问题中，宅基地退出以后的房屋来源问题。对于补偿方式，大部分农户期望安置补偿，政府统一建房，提供优惠价格或者和宅基地置换并离清差价；部分农户期望政府另行批地自建房屋；较少农户期望单纯的货币补偿。货币补偿对于没有理财和经营渠道的农户来说并非长久之计。对于政府在宅基地退出后应该做到哪些，农户最关注的依旧是补偿问题（选择率80.77%），除此之外，提供就业岗位（选择率30.77%）、完善社会保障机制（选择率57.69%）、完善社会基础设施（选择率38.46%）也是农户对政府的期待。 综合以上分析，我们认为： 第一，农户的性别、年龄、收入来源、参保情况等个体因素都影响其宅基地退出意愿。第二，宅基地确权、区位以及农户对政策的认知都造成农户在退出过程中的顾虑。第三，相对于货币补偿方式，农户比较容易接受以安置方式退出宅基地。第四，宅基地以及房屋的使用效率很低，闲置较为严重，农村宅基地大规模退出的时机已经成熟。 三、以加强农民权益保护为导向规范宅基地退出流转 通过对江苏苏南苏北农村宅基地现状、农户退出宅基地意愿及影响因素的调查和分析，借鉴其他地区在宅基地退出方面的实践，本文以加强农民权益保护为导向，就进一步完善宅基地退出机制提出如下建议： （一）尊重农户意愿，多元化补偿 农户意愿在具体实施宅基地退出时应得到充分尊重，因地制宜选择合适的补偿方式。宅基地退出以后的补偿问题和补偿方式是农户最关心的问题，让农户自己选择补偿方式，多余宅基地应采用等面积耕地置换的方式，不能与第一处合法宅基地享有相同补偿。具体情况在国家政策的基础上选择具体应对措施。 （二）建立科学的评估体系 宅基地退出需要有科学合理的价格评估系统以及公平正义的补偿标准。但是目前尚未有统一的土地市场，各地完全自主退出，缺少完整的价格评估体系，这导致农村的宅基地价格差异甚远，不能确定宅基地退出的补偿标准。 考虑农村宅基地退出顺序，优先退出闲置宅基地。鼓励村民将超标面积宅基地退出，置换闲置宅基地，优先考虑近郊退出意愿较强的农民，再逐步推进远郊农户退出，才能最后实现宅基地整村规模化退出。在安置补偿过程中，对于选择城镇或集体新建农村社区的农民，应优先鼓励其进入城镇居住生活，而农村社区的建设要有适当的规划，考虑实际居住规模，避免出现因规划不合理造成的新型空心村。 （三）就业和社会保障优先策略 就业和社会保障要先于或和宅基地退出同时进行。无偿或低价为农民开设就业技能培训班，提高农民非农就业率，增加非农收入；推进新型农村合作医疗全面普及，城乡社会保障差距缩小，保障农村60岁以上老人的基本生活和医疗费用，保证农户在退出宅基地后生活水平没有下降。 实证分析可看出，农民宅基地退出的顾虑主要在生活成本问题上，所以当地政府必须保障退出农户的非农收入稳定。应联合就业创业、社会保障部门，大力开展针对农户的就业培训，对于自主创业的农民应给予专家创业建议以及免税减税等优惠扶持政策。 四、推进城镇化进程中“地随人走”政策 国土部2016年《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》中提出，以人定地、地随人走。城镇化推进过程中，要依据上一年进城落户人口数量来规划城镇建设用地，合理确定土地增加规模，通过满足退出宅基地的农户在城镇中居住的倾向和保障农村进城落户人员用地需求，来促进土地城镇化与人口城镇化相协调。落实城镇化进程中“地随人走”政策，以促进农村宅基地有序退出。 五、结语 目前全国绝大多数省份都在进行土地确权，宅基地确权是其中的重要一环。为农民发放不动产证书，从法律上进一步保障农民的权益，而宅基地退出更是为了更好地整合土地资源。通过我们的调研显示，在农村宅基地确权退出任重道远，需要的不仅仅是政府强大的政策支撑，更需要相关政策的宣传，让农户对于宅基地的退出不再处于一知半解的境况。完善宅基地使用权流转机制，实现物权的平等保护，更大程度上保护农民的合法权益，加快社会主义新农村的建设步伐。 参考文献： [1]王利敏.皖北平原远郊区农户宅基地退出意愿调查与启示——基于阜阳、亳州两市636户农民问卷[J].四川师范大学学报（社会科学版），2016（03）. [2]于伟，刘本城，宋金平.城镇化进程中农户宅基地退出的决策行为及影响因素[J].地理研究，2016（03）. [3]张秋琴，罗海波，严金明，黄璐水.农村宅基地退出意愿调查与可行性评价——以贵州省样本区为例[J].国土资源科技管理，2014（04）. [4]彭长生.农民宅基地产权认知状况对其宅基地退出意愿的影响——基于安徽省6个县1413户农户问卷调查的实证分析[J].中国农村观察，2013（01）. [5]彭长生，范子英.农户宅基地退出意愿及其影响因素分析——基于安徽省6縣1413个农户调查的实证研究[J].经济社会体制比较，2012（02）. [6]国土资源部制定下发《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》[J].城市规划通讯，2016（09）. *基金项目：江苏省大学生创新训练重点项目“包容性发展视角下农民土地权利保护与法治江苏建设研究”（编号：201711049020Z）。 （作者单位：淮阴工学院） |
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