| 标题 | 农村贫困老人精准救助机制研究 |
| 范文 | 刘阳阳 摘要：农村贫困老人社会救助存在救助对象识别模糊、救助项目设计宽泛、救助资金管理混乱等机制困境。循环积累因果关系的下降循环理论和“精准扶贫”理论对此具有理论解释力，并能提供对策启示，农村贫困老人救助机制必须立足“精准”，精准确定救助对象、精准设计救助项目、精准管理救助资金，构建适合农村贫困老人的精准化救助机制。 关键词：农村老年贫困人口；精准救助；机制建构 农村贫困老人是贫困人口中最困难的群体，也是社会救助工作的重点和难点。农村老年人口由于长期务农导致身体素质下降，加之年龄增长导致身体机能衰弱，相对于青壮年来说更容易陷入贫困。如何对贫困群体实施有效且有针对性的社会救助，构建一个针对农村老年贫困人口的精准救助机制，是当前社会亟需解决的重大现实问题。 一、研究综述 社会救助制度作为一项解除社会困难群体生存危机的重要民生制度，自社会保障制度建立以来，受到国内学者广泛关注。梳理和总结现有文献，学术界研究关注视角主要包括救助对象研究、救助政策研究和救助经验总结三大模块。 （一）研究现状 1. 救助对象研究 社会救助领域对社会救助对象颇为关注，主要集中在农民工、残疾人及留守儿童问题。如徐增阳，付守芳认为需要把农民工纳入城市社会救助范围；叶子鹏关注对城市外来弱势群体救助和管理新模式，主张提高救助与管理的科学性和有效性；张梓英关注留守儿童社会救助主体方面，重视农村基层社会组织对留守儿童的重要作用，认为可为留守儿童提供专业辅导、教育和服务，弥补政府救助不足。 2. 救助政策研究 相当一部分学者关注社会救助政策研究领域，主要集中在现存救助制度存在诸多矛盾与漏洞，提出对制度进行改革、完善与创新方面。如郑功成提出制度改革的成败取决于制度目标定位、制度安排设计与技术方案选择三大要素。关信平从构建更加积极的社会救助制度入手，关注社会救助在整个社会政策体系中的作用。彭华民从制度创新角度出发，主张从制度范式嵌入、理念转型、福利提供方面来对制度进行构建。 3. 救助经验总结 另有部分学者把目光聚焦于社会救助制度国际比较，着重强调通过借鉴国外经验完善法律体系、提高救助水平，建立综合性的救助制度。如张彦军从救助理念和政策角度入手，提倡要通过多渠道筹资管理建立起综合型社会救助制度。钟玉英从增强发展性救助理念、加强法制建设、提升制度设计系统性等方面来完善救助制度。杨成波，苏秋阳从发达国家重视教育、医疗等社会资源视角出发，主张提升社会成员特别是弱势群体的可行能力。 （二）研究述评 社会救助制度从建立发展到当今，围绕救助对象、救助政策和救助经验总结等研究对社会救助问题解决做出了方向性指引，为社会救助工作开展提供了诸多有益启示，但救助施策在精细化方面力度稍显薄弱，宏观构建较多，微观精细化建设较少，对系统救助机制的构建研究存在不足。 二、研究理论基础 解决农村老年贫困人口社会救助问题，循环积累因果关系理論揭示了贫困问题发生的根源，精准扶贫理论为社会救助精细划机制构建提供对策指引。 （一）循环积累因果关系理论 缪尔达尔循环积累因果关系理论认为社会经济发展处于一个动态发展过程，贫困是由社会、经济、政治、制度等多方面互为因果的各要素综合影响结果，呈现“循环积累”发展态势，他低收入使得发展中国家陷入贫困的累积下降式循环困境之中，伴随时间推移，上升循环和下降循环所造成的差距越拉越大。我国农村贫困老人掌握较少社会资源且自身生理机能弱化，属于贫困人群中的弱势群体，依照循环积累因果关系理论，若不采取必要且有效的措施，必将使得贫困问题酿成下降式累积循环，这对贫困老人自身、家庭、农村以至于整个中国社会的可持续来说，都是一个阻碍发展的重要因素。 （二）精准扶贫理论 精准扶贫理论由习近平在2013年湖南湘西考察时提出，十八届五中全会进一步提出要全面实施精准扶贫、精准脱贫政策。其理念具体是指针对不同贫困户状况、不同贫困区域，运用差别化和有效方式对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理、精准考核的治贫方式。社会救助精准实施，是社会救助实施方式对国家脱贫攻坚战略精准化目标的积极回应。农村贫困老人这一群体不同于一般贫困人群，要想对其实现有效救助，必须根据贫困老人自身特殊性，运用精准扶贫这一政策理念，对其实施精准救助。 三、农村贫困老人救助现状分析 现有社会救助制度自建立以来在农村地区取得了明显成效，在宏观层面不仅保障了农村困难群体基本生活，有力推动了经济社会进步，但在微观层面上对农村贫困老年群体救助还存在救助对象瞄准模糊、救助项目设计宽泛、救助资金管理混乱等问题。 （一）救助对象瞄准模糊 当前，针对贫困老年群体识别模糊是农村社会救助中存在的普遍现象。主要表现在三个方面：一是救助对象认定方面，需要救助的农村贫困老年群体未能得到准确剥离。目前农村的救助对象认定实际操作过程中出现大量“漏保”、“错保”现象；二是救助标准方面，救助标准单一，没有考虑到救助群体的特殊性。农村的最低生活保障标准过于笼统，没有根据被救助对象的年龄、劳动能力以及致贫原因来加以区分，社会救助实施效率低下；三是救助分层方面，群体划分不明显，没有根据救助群体特殊性进行精细划分。 （二）救助项目设计宽泛 现阶段，农村社会救助项目过于泛化已是不争事实，救助项目设计靶向需求不到位，使得服务与需求发生错位，导致救助效率低下，进而救助效果不佳。中国社会救助制度目前共分为三大块，分别是针对低保和特困人员供养的长期生活类救助，关于医疗、教育、住房和就业方面的专项分类救助以及有关受灾等的临时应急类救助。农村老年贫困人口主要面临缺少基本生活照料、精神贫困和遭受严重的疾病困扰的威胁，目前的救助措施未能很好地匹配这些需求。 （三）救助资金管理混乱 政府专项救助资金是保障农村贫困老年群体物质生活需求的重要支撑，近年来，由于救助资金管理不明晰，资金发力不精准，农村老人生活没有得到应有保障。目前农村地区社会救助资金管理混乱主要表现在：一是资金结构设计不完整、划拨单一，没有设置专门针对老人的专项救助资金；二是救助机构管理方式落后，财政管理体制不完善；三是救助资金缺乏有效的管理与监督，政府职能部门对救助项目缺乏事前、事中、事后全方位动态跟踪监督，导致大量救助资金被挪用或截留，资金使用效益不佳。 四、农村贫困老人精准救助成功实践案例及机制构建 精准扶贫政策自2013年提出以来，各地响应政策号召开展精准化社会救助，取得了一系列显著成效，主要代表地区及做法有以下几点。 （一）成功实践案例 1. 打好精准救助“组合拳” 湖北省宜昌市在2016年根据精准扶贫政策要求，出台《宜昌市农村低保兜底与精准脱贫衔接工作实施方案》，通过识别贫困对象、整合救助资金拔高救助标准、精细划分医疗救助等，对农村贫困人口开展精准救助行动。具体做法有：准确划分救助对象，为农村低保、五保对象建档立卡；市民政系统通过盘活资金存量、整合民政资金，再次提高全市农村低保、五保标准；按照“分类救助、重点保障、极困重救”原则，创新医疗救助模式，积极开展医疗专项救助。 2. 精准救助助力精准扶贫 四川省成都市自2015年来不断完善市政府社会救助制度体系，通过救助及时性与救助对象差别化救助，力求社会救助工作助力精准扶贫。主要体现在：一是创新管理机制，提升救助及时性、精准性。利用村各级干部建立困难群众主动发现机制，完善基层业务服务部门管理，完善申请救助家庭经济状况核查及资金发放、公示、监督各大环节；二是坚持分类施策、提升救助针对性。将低保对象分层分级救助，避免社会救助“一刀切”悬崖效应。 3. 社会救助与精准扶贫协同发展 云南省大理州民政与扶贫等部门从2016年就开始协同努力，从救助对象与救助资金精细化管理入手，细化工作措施助力脱贫攻坚。其主要包括：一是建立贫困人口精准识别数据库，把年龄、健康状况、家庭结构、资产现状、致贫原因等要素纳入建档立卡中，为精准施策提供依据；二是通过加强社会救助资金管理，强化内部控制措施，规范社会救助资金运行，做到救助资金封闭运行。 （二）精准救助机制构建 社会救助管理走向精细化、个案化已是大势所趋，机制构建能为救助问题解决提供系统有效解决对策，基于现阶段社会救助在救助对象识别、救助项目安排以及救助资金管理方面未能做到精细划分，依据循环积累因果关系理论中的贫困导致下降式累积循环和精准扶贫的目标与要求，糅合当今农村老年贫困人口实际需求，特提出以下对策，具体措施有以下几点。 1. 精准确定救助对象 精准识别救助对象，是开展农村贫困老人精准救助工作的首要前提。救助对象的选择与瞄准是实现精准救助以及资源有效利用的前提，而瞄准救助对象是这项制度能否有效运行的关键环节。首先，需要利用现代先进技术完善农民家庭收入调查的方法，准确剥离出农村地区亟待救助的老年贫困人群。其次，根据老年贫困人群的劳动能力，细分为A、B、C三个级别。将完全丧失劳动能力，长年陷入困境的家庭，列为重点保障A类对象；把具有部分劳动能力，患有残疾或饱受慢性病困扰人群，列为中等保障B类对象；对完全具备劳动能力，身体健康的老人归为需要基本保障的C类对象。最后，根据依照划分出的人群，进行分类施保、精准帮扶。 2. 精准设计救助项目 精准设计与实施社会救助项目，是农村贫困老人精准救助的核心与关键。针对不同劳动能力老人，对其提供针对性服务，可从基本生活、精神慰藉以及医疗服务三方面入手。首先，在基本生活照料方面，需根据老年人群的劳动能力实行分层分类救助。针对A类完全丧失劳动能力对象，需要政府提供资金或人力进行重点供养；针对B类具有部分劳动能力且伴随着大病、慢性病困扰的中等保障对象，政府可以采用现金、实物和服务的方式，对其进行重点关照；针对C类完全具备劳动能力、身体健康的低龄老年贫困人群，政府可以在低保供养的基础上，给他们提供一定的扶持让他们进行再就业。其次，在精神慰藉方面，需要依据现有农村的实际情况开展关怀救助。一是政府要加强农村敬老爱老的家庭美德教育，做好教育宣传工作；二是要重视农村村委会的作用，积极开展适宜农村老人的娱乐活动；三是积极组织志愿者的敬老爱老活动，丰富老人日常生活；再次，在医疗服务方面，需要建立综合性、多层次的医疗救助体系。在精准救助老年贫困人口时，必须着重关注医疗领域，总的来说，需要从制度的可及性、政策的专项性和支付水平提升三个视角来设计实施。 3. 精准管理救助资金 精准建立、使用与管理救助资金，是精准救助农村贫困老人的重要物质保障。具体来说有：一、建立贫困老人救助专项资金，增强贫困人口救助资金保障。二、严格把控资金运行环节，确保资金发放及时、使用到位。三、加强社会救助资金监管力度，防止资金低效率运作。一方面，在资金发放时，救助资金需实行社会化发放，由金融机构代发，确保资金安全运行；在使用时，应将资金具体使用情况在乡村民生平台上给与公示，接受村民的社会化监督，防止资金的截留、挪用和挤占现象发生。另一方面，应做到在市、县、乡、村各个环节分级把关、层层监管，力求做到专项基金专款专用，最终实现对农村贫困老年人的精准救助。 参考文献： [1]徐增阳，付守芳.农民工的社会救助：需求、认知与意愿——以武汉市为例[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（02）. [2]叶子鹏.城市外来弱势群体的救助管理制度改革[J].重庆社会科学，2016（05）. [3]张梓英.农村基层社会组织救助农村留守儿童研究[J].特区经济，2014（06）. [4]郑功成.中国社会保障制度改革的新思考[J].山东社会科学，2007（06）. [5]關信平.朝向更加积极的社会救助制度——论新形势下我国社会救助制度的改革方向[J].中国行政管理，2014（07）. [6]彭华民.中国社会救助政策创新的制度分析：范式嵌入、理念转型与福利提供[J]学术月刊，2015（01）. [7]张彦军.国外社会救助经验对我国的启示[J].理论探索，2011（02）. [8]钟玉英.当代国外社会救助改革及其借鉴[J].中国行政管理，2012（12）. [9]杨成波，苏秋阳.发达国家社会救助的实践经验及启示[J].理论月刊，2011（07）. [10]宗义湘，赵帮宏，等.发展经济学[M].清华大学出版社，2012. （作者单位：上海工程技术大学管理学院） |
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