| 标题 | 内控视角下对加强事业单位预算管理的探析 |
| 范文 | 申慧君 [摘要]根据《行政事业单位内部控制规范》规定，从宏观的角度上来讲预算管理属于单位内部控制的范畴，事业单位良好的预算管理能够有效的提升单位内部的综合管理水平及提供公共服务的效率效果。但目前从内控的视角来看，我国事业单位预算管理仍存在领导层意识不强，预算编制不科学，预算执行不力，预算考核机制不完善等问题。事业单位应强化预算管理意识，全面化科学化预算编制，严格预算执行和监督过程，完善预算评价体系，从而建立一套“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，以此改进并完善我国事业单位的预算管理。 [关键词]事业单位；预算管理；内部控制；问题；措施 [中图分类号]F230 [文献标识码]B 一、引言 不同于国家机关与一般的企业组织，事业单位是由国家出于社会公益目的举办的专门从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。作为一种特殊的法人实体，我国的事业单位多为国家出资设立，因而与政府的关系比较密切，这一点与国外的非盈利组织、非政府组织等社会自治组织存在明显差异，而这种差异形成于我国计划经济特殊的社会制度和背景。鉴于事业单位提供服务的特殊性，其管理也不同于企业的绩效管理，因而内部控制对于事业单位尤为重要。为了提高事业单位内部管理水平，规范其内部控制，加强相关廉政风险防控机制建设，我国财政部规定于2014年1月1日起施行《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并在该内控规范中明确了事业单位内部控制的目标，即合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。事业单位预算管理作为内控管理的重要组成部分，其编制和执行贯穿企业内控管理的全过程，其水平的高低直接关系到事业单位资产安全性、财务信息完整性及所提供服务的效率效果。因而，有必要将事业单位预算管理作为重点问题予以关注，同时按照内部控制的相关要求，加以改善。 二、内控视角下事业单位预算管理存在的问题 与内控理念相契合，自2014年内控规范全面施行以来，我国事业单位不断推进以优化资源配置、提高资产使用效率、保证公共产品质量和公共服务水平为目标的预算管理，并将预算管理贯穿于单位经营活动的整个流程，但从实践的过程和结果看来仍突显出一些问题和不足。 （一）混淆内部控制与预算管理概念，预算管理意识不强 《行政事业单位内部控制规范》中我们可以明确的看到，无论是从单位层面还是业务层面上来讲，预算管理均是事业单位内部控制管理的一部分，属于宏观内控管理的范畴。但实践中，一部分事业单位人为地将预算管理与内控管理分别对待，僵化地执行两套程序，忽略两者之间的联系，从而造成大量工作的无效重复：还有部分事业单位领导本身对于预算管理意识不强，仅依据上级财政资金的划拨被动的编制和执行本单位预算，而非积极结合本单位的实际经营计划进行内部控制及预算管理，从而阻碍了预算管理的进一步推进，不利于本单位的长期发展。 （二）预算编制未能考虑全局，难以达到内控规范要求 根据内控规范全面性原则的要求，事业单位的预算管理是通过预算编制、预算执行、监督及绩效考核等一系列活动以实现事业单位既定的经济目标，预算管理应贯穿事业单位经营活动的全过程。预算编制作为预算管理的起点，其科学性与合理性的水平直接影响到预算管理质量。但实务中，一些事业单位却将需要多部门配合的预算编制任务简单地分配给财务部门，而财务部门自身权利有限，对其他业务部门的推动力不足，使得财务部门难以从全局的视角预测单位的收支并实时掌握单位资源现状，导致最终编制的预算偏离单位实际情况。这种脱离实际的预算编制及预算管理工作不仅无益于单位自身的发展，还降低了事业单位资产及人力资源的使用效率。 （三）预算执行力不足，缺乏必要的监督机制 目前，我国事业单位的预算管理机构设置不够合理，部分单位的预算管理机构设置流于形式，也没有相应的人员配备，难以实际展开预算管理及预算监督工作，也有部分单位根本没有设置预算部门或预算管理委员会等相应职能部门，而是直接将任务指派给财务部门，这与内控管理的制衡性原则是相违背的。内控规范中指出单位内部应在部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。而当下我国事业单位预算管理现状中，由于领导层对预算管理重要性认识不足，在重视预算编制轻视预算监督和部门制衡思想的错误指引下，往往会带来单位在日常经营活动中并未执行年初的预算、对单位的收入支出情况管控不严等问题，从而造成了单位经费的盲目浪费，同时还会降低了国有资源的社会效益。 （四）预算管理与预算考核不协调，预算绩效评价体系不完善 内控规范中对于预算管理的要求落实在事业单位预算管理的各个环节，具体而言即实时监测在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配珞是否相结合、与具体工作是否相对应，及时反馈预算执行是否按照批复的额度和开支范围，进度是否合理以及是否存在无预算、超预算支出等其他问题。针对内控规范中提出的要求，我国财政部门经过几年的研究和实践设计出了指标较为具体的预算绩效评价体系，该体系基本贯穿于预算管理的全过程。但该体系在实际运行中仍存在一些瑕疵，主要体现在体系中设定的部分评价指标的解释仍不够清晰、明确，由此会造成部分事业单位仅仅因为执行了相关程序便能达到绩效评价指标要求，从而使绩效评价结果失去了应有的客观性和真实性。 实践中，我国还存在一部分事业单位其内部尚未建立和执行预算绩效考核机制，使得预算编制与预算执行彼此孤立，预算管理流于形式。预算编制与预算执行之间考核环节的缺失，使得预算管理失去意义，同时也不利于预算绩效评价体系的完善，更难以适应我国事业单位预算管理的发展要求。 三、内控视角下改善事业单位内控及预算管理的措施 （一）加强内控及预算管理的宣传培训，强化预算管理意识 事业单位预算管理是一项系统性的工作，是单位内部进行自我约束谋求发展的重要手段，因而亟需单位领导层的高度重视。首先，在内控规范的进一步实施和推进过程中应积极的进行宣传教育，以修正部分单位领导的错误认识。事业单位的经营活动涉及到国有资源的利用及公共服务的提供，这必然涉及到单位的内控及预算管理，在宣传工作中应明确内控管理与预算管理之间并不独立，鼓励各部门提高对预算管理和内部控制的重视程度，并将内控管理的理念渗透并融合在预算管理过程中。其次，在强化单位领导预算管理意识的同时，还应积极完善相关的继续教育及培训机制，从而提升包括财务及预算部门在内的各个业务部门的相应人员的胜任能力，提高预算管理团队的整体素质，以确保预算管理的有效落实。 （二）结合内控规范要求，全面化科学化预算编制方法 根据内控规范中全面性原则的要求，全面而科学的预算编制应该是在整合单位内部资源的基础上，由人事、行政、财务、后勤等各业务部门共同参与的一项系统工程。一方面，各业务部门应积极主动地配合预算管理部门并提出切合实际的意见或建议：另一方面，预算管理部门也应该选用更为客观和科学的零基预算方法进行预算编制，以降低国有资源的浪费，提升单位内部的预算约束力。 （三）加强预算控制，严格预算执行及监督过程 事业单位内控规范要求各单位将内控管理的理念融合于预算管理之中，并将预算管理贯穿于单位经济活动的全过程，这意味着各单位不仅要重视预算的编制，更要在预算执行中强化对单位经济活动的预算约束。具体来讲，单位内部应明确设立预算相关部门及岗位，明确相关岗位职责，确保预算的执行：与此同时，单位内部还应健全监督机制，将预算的执行与审批、编制、评价等不相容岗位分离开，使彼此进行互相监督、制衡，以保证预算得到有效执行。此外，也可通过外聘审计等第三方机构对单位预算执行工作进行审计，以进一步提高预算管理水平。 （四）加强预算考核，完善预算评价体系 预算管理涉及到事业单位经营活动的方方面面，因而应坚持全面与重点、评估与考核并重的管理方式。一方面，在预算编制之初，单位预算部门应当全面而综合地考虑影响单位预算因素，以评估预算执行的可行性：在预算执行之后，单位应当健全相关考核机制及时发现并反馈执行过程中的问题，以修正预算执行与预算目标之间的偏差。另一方面，各单位应完善预算绩效评价体系，制定并选取切合自身实际的绩效指标，以定量与定性相结合的方式清晰地反映内部预算管理的成效。 综上，预算管理作为事业单位内控管理的组成部分，其不仅影响到自身经营的效率效果，高质量的预算管理还具有很强的社会效益。尽管现阶段我国事业单位预算管理仍存在一些不足，但伴随着改革的深入，内控规范等相关配套制度的实施，我们相信一套“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制必将最终建立并得到完善。 |
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