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地方政府投资补贴与企业产能过剩的诱因分析

范文

张晨阳+刘杰

[摘要] 改革开放以来，财政分权制的实行使得地方政府的财政权利有所扩大，同时以GDP为核心的晋升考核机制促使地方政府具有强烈的动机干预地方企业的投资决策行为。地方政府为了GDP目标对企业进行盲目性的投资补贴致使企业的内部成本外部化，导致产能过剩的发生。通过构建两期博弈模型，分析政府投资补贴对企业产能过剩的形成机理，证明地方政府的投资补贴是企业产能过剩形成的深层次诱因。

[关键词] 产能过剩；投资补贴；成本外部化；风险外部化

[中图分类号] F124 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）02-0034-03

一、引言

自改革开放以来，中国以惊人的速度飞速发展，但是在一系列成就的背后，也存在许多社会经济问题，其中最为突出是产能过剩，造成中国产能过剩的原因有许多，包括过度投资、经济体制以及厂商策略等方面，但从深层次剖析产能过剩的原因得出，过度投资是呈现出来的最直接因素，而造成企业过度投资的直接原因就是地方政府对企业的盲目投资性补贴。专家学者认为“重复建设”“过度竞争”“产能过剩”等类似问题，会导致产业组织恶化、企业利润下降、亏损增加、金融风险加大、资源浪费严重，使资源环境约束矛盾更为突出，经济结构不协调的问题更为严重，影响国民经济持续、健康、协调发展。[1]

一是从市场失灵角度进行解释。市场失灵是市场无法进行自我调节的一种现象，它强调“大而频仍”，是全社会对前景产生的共同认识，会出现无法避免“涌潮现象”。[2]二是从地方政府扭曲的利益追求来解釋[3]。通过一系列的原因分析，有关学者认为，造成产能过剩的根本原因是地方政府激励机制的政策性补贴，这种政府冲动的政策性补贴降低了投资成本，扭曲了要素价格，从而造成中国经济投资增量的波动。[4]三是从转轨时期的体制性阻碍进行解释。1994年财政分权制度的建立使得地方政府的权利扩大，财政资源充足。地方政府具有足够的能力利用财政扶持来振兴地方经济，造成企业投资过度、市场歧视划分以及投资决策的市场化程度低等现象，从而加剧了产能过剩的形成。[5]

如下试图从地方政府对企业进行地区竞争性补贴的视角，阐释导致企业产能过剩问题的原因。进一步通过模型系统阐述地区补贴性竞争背景下产能过剩形成的微观机理，试图为决策者提供一些合理可行的建议。

二、地方政府盲目进行投资补贴的直接诱因

（一）地方政府不当干预企业的强烈动机

地方政府对企业投资行为的干预动机主要集中体现在两个方面：

1.地方政府追求产业规模的助推效应。地方政府经过财政分权改革之后具有了一定“经济人”的特征，其具有一定的追求地方经济利益最大化的行为动机。为了促进地方经济发展、促进就业，以及达到其宏观政策目标，地方政府往往使用较多的财政手段来达到追求经济规模的目标。

2.官员政治晋升体系与地方政府采用不当手段推动投资的热情。改革开放以来，由于官员晋升机制以GDP为导向，致使地方政府对GDP增长盲目崇拜，其具有强烈的动机通过行政手段干预从而达到提升GDP增长的目标。这种行政手段主要体现在土地审批、贷款扶持、税收优惠等方面，通过行政手段致使企业内部成本外部化，促使企业过度投资从而导致产能过剩。

（二）地方政府不当干预企业投资的主要手段

地方政府对企业投资的干预动机促使其运用掌控的相关资源来提升企业投资水平，促进经济增长。这实质上就是对企业投资的变相投资补贴，主要体现在三个方面：

1.地方政府对投资者的低价供地行为。地方政府往往通过强制性手段或者给予较低补偿手段对农民土地进行回收。而后通过差别定价的方式出售给不同的企业获取土地收益的最大化。[6]首先地方政府会向房地产开发进行商业用地和住房用地的垄断性兜售，其次是地方政府为了吸引外商投资会采取底价供地或者零价供地的方式出售给外来大型企业，这本质上就是对这些企业的投资补贴，导致企业决策时内部成本外部化。

2.地方政府以资本为手段对企业投资干预。地方政府为了达到招商引资的目的，往往会采用行政手段为一些企业获取低息或者政策性扶持贷款，大大降低这些企业的资本成本。企业在低成本的优势上通常会盲目的扩大投资，这就迎合了地方政府的GDP目标形成共谋。

3.地方政府对环境产权保护的不作为。我国环境产权保护机制的不健全致使企业的污染行为和地方居民的公共权益划分模糊，对企业的污染行为没有准确的处罚标准。[7]我国的环境监督管理部门实行双重管理体制，同时受到地方政府和上级环保局的管辖，其中以地方管理为主。我国的环境监督同时受到环保部门和地方政府的监管，同时以地方政府的监管为主。鉴于检测成本、经济发展与环境保护的冲突致使地方政府具有较小激励来维护环境，对污染企业的默许行为也是一种变相的环保补贴，降低了企业的生产成本。[8]

三、地方政府盲目投资补贴与产能过剩的诱因分析

（一）模型构建

我们将通过一个两期博弈模型进行分析，博弈的同质企业为n个，分别存在n个同质的地区，第i个政府的收益函数为R（Qi），其中包含了地方的财税收入和地方官员对与本地产区的效用，所以地方政府的收益函数即为地方政府的效用函数。从实际情况出发假设，地方政府为了收益而愿意提供补贴，并且补贴的意愿随着企业产能的增加而降低，假设：

此处运用了风险相对厌恶系数，说明地方政府的效用函数较为平坦，函数曲线形状变化较小。在第一期企业会根据地方政府提供的投资补贴或者税收减免以及未来的市场预期来确定自身的产能，在第二时期企业会根据市场的情况来决定自身的实际产出。其中政府部门对厂商进行补贴的成本每单位产能为β（0<β≤1），其主要代表厂商得到政府的直接财政补贴或者税收的减免，在一些地区地方政府招商引资甚至为企业以零价格提供厂房用地。

假设：厂商的平均可变成本=边际可变成本=c，市场总共有n个企业，市场的价格需求函数为p=a-nq，q为厂商的实际产出，企业的产能为Q，每个单位产能厂商得到的投资补贴为b（Q），产能为Q的企业的投资成本为kQ，其中k为常数。在一期内，厂商一旦开始生产kQ被认为做沉没成本。

四、结论

财政分权和GDP考核机制的存在为地方政府提供了强烈的动机来干预企业的投资决策，地方政府通过土地政策、资本手段以及环保手段来鼓励企业进行扩大投资规模，促進GDP增长以及保证就业的目的，这种通过行政手段为企业审批土地、划分资源的行为，实质上是一种变相的投资补贴，促使企业内部成本外部化形成过度投资，最终导致产能过剩。

地方政府对企业的投资补贴，对企业扩大投资具有强劲的激励，而企业盲目的扩大投资会在建厂初期就导致过多的产能投入和均衡产出，产能的浪费会造成社会总福利的损失。当投资补贴水平的盲目提升超过临界值，同时国际市场和达到需求鼎峰的时候，必然会出现产能利用不足的情况，在原有的基础上进一步扩大产能过剩程度，加大社会总福利损失。地方政府的低价供地行为、低息贷款甚至是政策性扶持贷款的存在，致使企业的内部成本外部化的同时风险转嫁，产能过剩的出现导致企业亏损后，企业倒闭会让地方银行产生大量的不良资产，相关金融机构具有维持企业生存的动机，从而为其进一步输送金融资源，造成这类企业“死而不僵”产能过剩进一步加剧。同时，地区之间的竞争关系会促使地方政府的投资补贴水平高居不下，高水平的投资补贴必然带来社会总福利的高损失和高水平的产能过剩。

[参考文献]

[1]Bond，E. W.，and L. Samuelsn. Tax Holidays as Signals[J]. The American Economic Review，1986，76（4）.

[2]林毅夫.潮涌现象与发展中国家宏观经济理论的重新构建[J].经济研究，2007（1）：13

[3]江飞涛，耿强，吕大国.地区竞争、体制扭曲与产能过剩的形成机理[J].中国工业经济，2012（6）：44-56

[4]耿强，江飞涛，傅坦.政策性补贴、产能过剩与中国的经济波动——引入产能利用率RBC模型的实证检验[J].中国工业经济，2011（5）：27-36

[5]王立国，张日旭.财政分权背景下的产能过剩问题研究[J].财经问题研究，2010（12）：30-35.

[6]曹建海.论我国土地管理制度与重复建设之关联[J].中国土地，2004（11）.

[7]高有福.环境保护中政府行为的经济学分析与对策研究[D].长春：吉林大学，2006.

[8]杨海生，陈少凌，周永章.地方政府竞争与环境政策———来自中国省份数据的证据[J].南方经济，2008，（6）.

[责任编辑：史朴]

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