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基于公共产品理论的通用航空产业发展中政府责任研究

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张颖安玉新

[摘要] 基于公共产品理论，通用航空产业发展中，相关法律法规及公益性的通航服务等属于纯公共产品，通航机场等基础设施属于准公共产品。公共产品供给不足，已经成为当前制约我国通用航空产业发展的重要因素。因此，要大力发展通用航空产业，必须明确政府责任，保证纯公共产品的供给。同时政府还应该采取多样化的制度安排，加快通航机场等基础设施建设，提高准公共产品的供给。

[关键词] 通用航空产业;政府责任;公共产品

[中图分类号] F812[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）11-0042-02

通用航空产业作为高技术产业，是我国当前的战略新兴产业之一，近年来发展迅速。但是与欧美发达国家相比，我国通用航空产业的发展尚处于起步阶段，通用飞机的数量仅为美国的1%左右[1]，一些基础设施水平也仅有美国的4%-5%左右，这与我国第二大经济体的经济总量及制造业大国的地位都极不相称。这其中既有历史方面的原因，也有基础设施不足和法律法规不完善等现实因素，而后者应归于政府责任的范畴。

一、通用航空产业涉及的公共产品及政府责任

公共产品是一个经济学概念，美国经济学家萨缪尔森（P.A.Samuelson）第一个明确界定了公共产品的定义，并概括了公共产品的两大特征：非竞争性和非排他性[2]。这种非竞争性和非排他性是相对私人产品的竞争性和排他性而言的。非竞争性是指在供给一定的情况下，一个人享用某一产品或服务不会减少或影响他人同时享用该产品或服务。非排他性是指无法限制某些人不付费就享用某种产品或服务，或者限制这种“搭便车”行为的代价太大[3]。

关于公共产品的供给，传统主流经济学把它界定为政府的基本职能，并且认为提供公共产品是政府存在的原因之一。因为公共产品是为满足全社会的共同需求，政府作为公共利益的代表，有责任向全社会提供公共产品，这一职能是市场和其他各种类型的非政府组织所不能替代的[4]。但是，自上世纪70年代以来，公共产品理论有了新发展，并进一步细分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品如国防、法律制度等，具有完全的非排他性和非竞争性，因此只能由政府来提供。准公共产品如教育、公路等具有一定的排他性，其供给问题成为学者们多方探讨的对象，近年来在理论上和实践上都呈现出多样的制度安排。但是有一点是不容否认的：即使公共产品可以由市场生产，但是其组织、规划等责任也应该由政府来承担。

通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工农业生产、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及从事抢险救灾、应急救援、医疗卫生、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动[5]。由其概念可知，通用航空产业涉及诸多公共产品的供给，政府责任非常重要。

首先，通航产业发展离不开相关法律法规，包括空域管理、飞行安全管理、通航航空器的设计、研发和制造、飞行员的培养和管理等需要有相关的法律法规和严格的行业技术标准。这一类公共产品必须也只能由有权威的政府来提供。

其次，通用航空业务根据其业务性质，可分为经营性和非经营性两类。其中，非经营性通用航空是为社会公共利益服务的，不以营利为目的，如抢险救灾、医疗救护、气象监测、海洋监测、公安缉私、城市治安巡逻等，跟国防、治安等传统的公共产品一样，属于公共服务范畴，而且是高技术的公共服务。如在2008年南方冰雪灾害以及汶川地震中，通航服务都发挥了不可替代的作用。这种通航服务由于其非营利性，企业没有动力生产和提供这种服务，因此只能由政府提供，或者企业提供政府买单。

第三，通用航空机场、航空服务站等基础设施，属于准公共产品的范畴，要么由政府投资，要么由政府组织、规划，引入多投资主体，共同出资建设。

二、我国通用航空产业中存在的公共产品供给问题

在我国现阶段，通用航空产业中涉及的纯公共产品和准公共产品都存在程度不同的供给不足，政府责任缺位。

（一）通用航空的相关法规和标准体系等纯公共产品供给不足

健全的法规和标准体系，是通航产业发展的前提。法律法规和标准体系的不足，制约了通用航空产业的发展。虽然近年来国家日益重视通航的发展，并把通航产业發展纳入“十二五”、“十三五”规划中，也陆续出台了一系列政策，但是仅仅初步构建了通航的法规和行业标准，体系还很不完备，尤其是关于通航涉及政治、文化、社会方面的配套政策还严重不足。例如，国务院2016年出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》从完善基础设施、降低准入门槛、开放低空空域、简化审批手续等方面都提出了指导性意见，但是在实施层面的配套措施还远远不足。政策的出台仅仅是一个开始，重点还是要落实政策的实施环节。政策的执行方面，各地方政府和相关部委各自为政，还没有形成一个能够有力促进通用航空飞行便捷化、常规化的政策环境。

（二）通用机场等基础设施类准公共产品供给不足

通用机场是指为从事通航飞行和通航服务的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场[6]。通航机场需求数量大，类型多。改革开放四十年来，我国经济不断发展，铁路、机场、高速公路、高速铁路建设等各项基础设施建设突飞猛进。但是，基础设施的这种大发展却没有体现在通用航空领域，我国通航机场的数量增长缓慢。

如上表所示，我国与美国领土面积相近，但通航机场数量不及美国的十分之一;法国领土面积不及我国的十分之一，但是通航机场数量和通航飞行时间都数倍于我国。我国通航机场数量过少，这就使得通航企业即使有飞行器也飞不了，大大限制了通航企业经营规模的扩大，严重制约了通航产业的发展。通航机场供给不足，也使得通航服务能力受到限制，没有机场的地区根本无法开展通航服务。

（三）通航公共服务，政府重视不够、投资不够

通用航空从事抢险救灾、医疗救护、国土及地质资源勘查、气象飞行、环境监测等社会公益服务，像国防、治安等公共服务一样，属于纯公共产品，只能由政府来提供。

通用航空涉及的一些经营性业务，如工业作业、航空探矿、航空石油勘探等工业生产活动，农作物播种、施肥、除草、人工降雨等农林业生产活动，具有一些相同的特点：投资少、见效快，能够大大提高劳动生产率，社会效益显著。但是由于通航作业收费低廉，企业无利可图，甚至亏损。近年来，虽然民航总局和农林部门有相应的补贴，但是通航企业的利润不高，因此积极性也不高。

可见，通航公共服务由于其公共产品属性，企业积极性不高，而政府长期以来重视不够，投入不足，这是我国通航产业发展缓慢的重要原因。

（四）空域管制和准入条例过多，政府责任错位

我国的空域管理体制以军管为主，空军控制着80%的空域[9]。这种严格的管理体制，限制了空域资源的使用。近年来，随着通用航空产业的重要作用日益突显，我国政府正在逐渐放开低空空域管制，但是开放还很不到位，我国低空空域利用率仍低于世界平均水平，通航飞行不到全球的1.5%[10]。2016年，国务院出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出“及时总结推广低空空域管理改革试点经验，实现3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接”[11]，可见这仅仅是一个指导性原则，我国距真正开放低空空域还有很远的距离。除此以外，通用航空器使用低空空域的审批时间长而且报批程序复杂、空域使用成本过高等问题，都大大限制了通航飞行活动和通航企业规模的扩大[12]。

美国之所以有超过20万架私人飞机，年飞行时间达到2000多万小时，正是因为其低空空域的大面积开放。美国85%的空域为民用空域，通用航空器可飞行的空域多为非管制空域，飞行员不需要向相关部门申请，只需在起飞前报告飞行计划和飞行航线即可。[11]这样的管理方式保证了通用航空的机动灵活性和快速高效的优势得以充分发挥。因此，开放低空领域，实现充分合理的利用，这是通用航空产业发展的前提条件。

三、完善通航产业中公共产品供给的对策

通用航空产业由于其涉及法律法规制定、基础设施建设以及航空运输服务等多个领域，分属纯公共产品、准公共产品和私人产品不同范畴，涉及范围广、进入和退出机制复杂，因此在规划、建设和发展过程中，必须明确政府责任，避免缺位、错位，保证各类公共产品和公共服务的供给，促进通航产业发展。

（一）加快推进通用航空法规体系建设，保证纯公共产品的供给

进一步推进通用航空法规体系建设，健全通用航空发展的必要制度和行业标准。一方面应修订相关法律、规章中的有关通用航空的部分，保证法规体系的协调。同时，应将相关法律法规以及行业标准具体化，包括飞行标准、机场建设、低空空域管理和使用以及人才培训等内容。为使通用航空在工农业生产、应急救援、公益服务以及人民生活等方面都发挥应有的作用，建立健全的法规体系以及实施细则刻不容缓。

另外，国家在支持科学研究投入方面，应加大对通用航空产业链条的资金支持。如通用航空器的设计，通用航空安全管理等，这类基础科学领域的研究，也属于公共产品的范畴，只能依靠国家经费的支持。

（二）引入多投资主体，增加通用机场等基础设施类准公共产品的供给

飞行活动数量和质量的提高，需要足够数量的机场作支撑。基础设施属于准公共产品的领域，单单依靠通航企业，既缺乏足够的动力也没有足够的财力大力兴建通用航空机场。在通用航空机场建设方面，各级政府既需要加大投资，同时还应承担规划、协调的作用，引入社会和通航企业多方资本，投入通航机场建设中。

在通航机场建设过程中，可以借鉴高速公路、民航机场等的资金模式，引导和鼓励民间资本参与投资，打破区域限制，加强统筹规划，在我国民航机场大发展的基础上，可以考虑建设一批单一短跑道的简易机场，专门供本地区的重要通航业务使用。在此基础上，逐步形成布局合理、功能互补的通用机场网络。

（三）采取多种方式，增加通航公共服务的供给

作为国家战略性新兴产业，通航产业应该为我国的经济转型升级提供有力支撑。地方政府和行业管理部门应重视通航的发展，借鉴高速公路等其他公共服务的多样化、创新型供给方式，提高通航服务的供给能力，切实增加通航公共服务的供给。例如，可以采取政府购买、服务外包等方式，将现有的抢险救灾、医疗救护、航空护林、地理测绘、气象监测、交通巡视、资源勘查等公益性通用航空业务交由通用航空企业承担。

对于通航经营性业务，由于其强大的溢出效应，政府应当加大补贴力度，补贴对象可以是生产者即通航企业，也可以是需求方，如农林部门等。无论哪种形式，只有通航服务的收益大于成本，通航企业有钱赚，通航产业才能实现可持续发展，通航公共服务的供给能力才能不断提高。

（四）放松低空管制，加快政府责任由管制向监督的转变

空域是通航发展的基础，也是宝贵的资源，不开放不利用就是浪费。为促进通航产业的发展，应加快落实3000米以下空域开放的政策，并简化通航飞行审批手续，从而发挥通用航空灵活性和便捷性的优势。降低经营性企业准入许可、航空器引进门槛。通航产业的发展，既需要增加基础设施供给，也需要引入更多的经营主体增加供给，经营企业的增加才能形成有效的竞争机制，从而推动通航产业的规模化发展。

目前，中国通用航空的发展还处于初级阶段，但这也意味着中国通航产业未来有着很大的发展空间。可以预见，随着政府职能的明确、到位，未来中国通航产业将会迎来一个快速发展的黄金期。

[参考文献]

[1]贾凌民，胡象明，文国庆，等.加快我国通用航空产业发展[J].中国行政管理，2015（12）：94-96.

[2][美]P.A.萨缪尔森、W.D.诺德豪斯.經济学：下[M].梁小民，译.北京：中国发展出版社，1992：1198.

[3]郭庆旺，赵志耘.财政理论与政策[M].北京：经济科学出版社，2002：96.

[4]安东尼·吉登斯.第三条道路[M].郑戈，译.北京：北京大学出版社，三联书店，2000：137.

[5]高启明，金乾生.我国通用航空产业发展特征、关键问题及模式选择[J].经济纵横，2013（4）：98-102.

[6]董念清.中国通用航空发展现状、困境及对策探析[J].北京理工大学学报（社会科学版），2014（2）：110-117.

[7]中国民航局.2016年民航行业发展统计公报[EB/OL].（2017-05-08）.http：//www.ccaonline.cn/zhengfu/gf-zhengfu/389674.html

[8]General Aviation Manufacturers Association （ GAMA）.2015 General aviation statistical databook&2016 industry outlook[EB/OL].[2016-10-02].http： //www.Gama.aero./media-center/industryfacts-andstatistics/statistical-databook-and/industry-outlook.

[9]韩春艳.中美通用航空发展对比及对我国的启示[J].科技经济导刊，2019，27（15）：9-14.

[10]刘钢.发改委解读：扩大低空空域开放，突破通用航空业增长瓶颈[EB/OL].（2016-06-03）.http：//www.gov.cn/zhengce/201606/03/content_5079363.htm.

[11]成海燕，徐治立.中国通用航空政策改革——倡议联盟框架视角下的政策变迁分析[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2019（3）：77-83.

[12]杨正泽.我国通用航空的发展现状及对策[J].宏观经济管理，2015（11）：74-78.

[责任编辑：史朴]

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