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标题 浅析PPP模式下高速公路风险分担机制
范文

    一、 PPP模式的相关理论

    (一)PPP模式的定义

    PPP(PublicPrivatePartnership)即“公私合营”,是基础设施和公共服务供给领域的重要创新,通过参与主体的多方合作,能够充分优化资源配置,实现“一个项目,多方赢利”的理念。

    PPP的定义具有狭义和广义之分。狭义的PPP是指政府引入私营部门组成的特殊项目机构(Special Purpose Vehicle ,SPV),共同参与项目全程的设计、建造和运营,在合作期满后将该项目移交给政府的行为模式。广义的PPP可分为外包类、特许经营类和私有化三大类,其中,“建造经营转让” (BOT)模式为特许经营类PPP的典型模式,而 BOT模式与狭义PPP模式最大的区别在于狭义PPP模式是通过共同出资SPV来实现,强调的是政府与社会资本利益共享和风险分担。

    本文讨论的PPP为狭义上的PPP模式。

    (二)PPP模式的主体

    PPP模式生命周期长、投资额巨大、工程复杂,因而涉及诸多参与方,各个主体在项目中分别起着不同的作用:

    公共部门,一般为政府、公共企业、非营利性组织等单位,为项目发起人。这一主体以社会公共利益为目的,能够给予项目相关政策和一定数额贷款或贷款担保的支持,因此,相对来说,其更侧重于项目后期的运营管理。

    私营部门,一般为项目投资者,通过投标的方式从公共部门处获得项目特许经营权,联合代表政府的投资机构成立SPV,主要负责项目的立项建设和生产经营,在给予项目资金和技术等方面支持的同时,也承担着相应的项目风险。

    其他参与部门。除公共部门和私营部门外,PPP模式的主体还包括项目的贷款方、承建商、保险机构、供应商和运营商等。

    PPP模式主体的研究是研究风险分担的前提,本文主要研究公共部门和私营部门双方在高速公路PPP模式中的风险分担问题。

    二、PPP模式在高速公路项目中的应用

    (一)高速公路引入PPP模式的优势

    高速公路基础设施建设是国家经济发展的基础内容,对我国的经济发展有着很大影响。作为准公共产品,市场性和公益性是高速公路典型特征,既可在政府参与的情况下根据市场情况进行调节,又可以引入私营资本的协同建设,模式灵活多样。

    其次,将PPP模式引入高速公路建设具有其优势。第一,从PPP模式的特点层面来看,在风险共担和利益共享方面的优势较为明显,有利各个参与主体实现共赢或多赢;第二,这一模式的应用能够促进高速公路建设事业的持续性发展,有效为国家经济建设提供资金保障;第三,一定程度上有助于缓解财政压力,促进政府职的能转变,有效达到投资方式多元化发展的效果。

    (二)高速公路PPP模式中的风险特征

    高速公路投资建設风险繁多而复杂,主要有以下几点特征:

    1.风险覆盖面广

    高速公路建设周期长,其风险贯穿于高速公路PPP模式的决策、规划、建设、运营、维修和移交等各个环节,且由于项目参与者众多,各个风险承担主体与建设环节相互交织,关系错综复杂,使风险分担的主体呈现模糊性。

    2.影响风险因素多

    高速公路PPP模式面临的风险涉及到政策、融资、技术等多个方面的因素,这些风险因素互相交叉、互相影响,因此能否准确辨识这些风险因素所形成的风险,并采用最优方案来处理它们之间相互的关系成为PPP模式能否成功运作的关键。

    3.各阶段风险具备不可预见性

    由于高速公路建设项目涉及面较为广泛,各阶段风险因素的分析和解决的方法都要建立在对未来情况的预估判断的基础上。未来各种因素的变化,各种未知的不确定性,使得项目的投资建设决策复杂且困难。除此之外,投资者对投资回报的期望、风险偏好等主观因素都会大大增加风险处理的难度。

    (三)高速公路PPP模式中的风险

    通过分析高速公路PPP模式风险的特征,对风险分担机制进行研究具有其必要性,在参考了大量文献及对案例研究分析的基础上,笔者将高速公路PPP模式所面临的风险分为系统性风险和非系统性风险(见图1)。

    图1 高速公路PPP模式风险

    系统性风险,即在PPP模式实施中因受到的超出SPV或项目参与各方控制范围的政治、经济和自然环境的影响,进而遭受损失的不可控制的风险,包括政治风险、融资风险及不可抗力风险。

    非系统性风险,即与PPP模式的建设运营直接相关的风险,包括建设风险、市场风险、技术风险与运营风险。

    针对这七大风险,笔者将会在下文提出自己的风险分担设想。

    三、高速公路PPP模式的风险分担

    (一)风险分担原则

    风险共担是PPP模式的核心特征之一, 而合理的风险分担机制则是落实共担的关键。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号) 明确要求,按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分配项目风险。因此,为实现项目总价值最大化的目的,笔者认为,高速公路PPP模式风险分担应遵循以下原则:

    第一,风险与控制力相协调原则。对风险的承担方应是对该风险最有控制力的一方,该方能够有效实行项目最优的风险管理。控制力的内涵包括是否能预见风险、是否能正确评估风险的影响、是否能降低风险发生的概率、风险发生前是否能规避风险和风险发生后是否能采取有效的应对措施将风险带来的损失控制在最小值。所以般情况下,由政府部门承担政策风险,由私营部门承担市场风险最为合适。

    第二,风险与收益相匹配原则。一方主体有义务承担风险的同时,也应该享受风险变化所带来的收益的权利,并且该主体承担的风险与所得收益相当。这一原则意在平衡参与主体的利益、权利及责任,一般适用于对主体自身无法把控的风险,如不可抗力风险。例如,当风险承担的成本大于风险收益时,即使在一方主体愿意的情况下也不可发生风险转移;当风险承担者因承担风险的行为而使他方受益,获利的一方应将其获利部分移交给风险承担者,以体现公平。

    第三,风险承担上限原则。在实施阶段,如出现了双方意料之外的超出预期损害的风险,就需要相关主体自行协商并共同承担。通过协商可以为风险设置一个承担上限,体现风险承担的公平性。因为,在现实操作中,一旦风险造成的损害超过其承担主体的承受能力,轻则将降低承担主体的建设管理的积极性,重则将影响整个项目的进程,甚至造成项目的失败,而风险承担上限正是推动项目顺利进行的保护伞。

    (二)风险分担框架

    由于参与PPP模式的主体众多,各参与方对风险承受的能力各有差异,且都有承担较小风险的意愿,因此在风险分担原则的基础上建立一个规范合理、利益共赢的风险分担框架至关重要,下图是一个简易的PPP模式风险分担流程(见图2)。

    图2 PPP模式风险分担流程

    根据上图风险分担框架,可以将高速公路PPP模式的风险分担分为三个阶段:

    1.风险的初步分担(可行性研究阶段)

    这一阶段由公共部门主导,通过可行性研究来确定PPP模式中的风险因素,根据风险识别分析出结果初步判断双方对风险的控制力。根据风险分担的原则,公共部门自留可控性风险及确定可共同承担的风险,其余风险通过合同转移等方式由私营部门承担。

    2.风险的全面分担(投标与谈判阶段)

    这一阶段是政府与私营部门互相配合的环节,私营部门通过对风险初步分担阶段结果的审核,判断由公共部门转移来的风险是否超出自身的承受范围。依据风险分担的原则,如私营部门确定某种风险具有可控力,则对风险进行管理;反之,则重新谈判协商并再次分配风险。期间,私营部门所承担的风险还需进行次层次的分担,主要在私营部门与贷款方、承包商、材供应商、担保机构等之间进行分担。

    3.风险的跟踪和再分担(建设和运营阶段)

    公共部门和私营部门通过协商达成共识后,流程就进入到风险跟踪和再分担阶段,此阶段主要是跟踪已分配的风险,监察这些风险是否存在变化,或者预防可能出现的尚未识别到的新风险。如果发现风险出现了变化,则需要返回流程按照风险初步分担阶段的方法重新对风险进行评估和分担。

    (三)高速公路PPP模式风险分担设想

    在分析了高速公路项目PPP模式的风险分担原则及分担框架后,笔者就前文列出的七大风险提出以下相关的解决设想。

    1.关于政治风险的分担设想

    高速公路项目一旦建成便形成固定资产,其中,政治风险中的政策风险是高速公路PPP模式高几率存在的风险。由于政治风险一般因政府部门自身因素造成,私营部门对此难以掌控,因此,依据风险分担与控制力相匹配的原则,公共部门应当承担政治风险。针对政府的信用风险,SPV可以通过签订特许权协议等相关的一系列协议来达到规避风险的目的;而如果是决策或审批延误之类的风险,则政府部门负有完全责任。

    2.关于融资风险的分担设想

    对融资风险分担的方案设计可以从汇率、利率和通货膨胀风险这三个方面进行分析。

    针对汇率风险,可以通过协商基本汇率来实现风险均担,以协商的基本汇率作为中间地带,一旦汇率变化幅度过大,则双方按照一定比例来共同分担。

    针对利率风险的分担目前尚存争议,部分学者以私营部门及其合作的贷款机构对于利率风险有较强的预测能力和控制能力为依据,认为应由私营部门及贷款机构共同承担该风险。然而,笔者认为,利率风险属于宏观范围下的市场因素,项目各参与主体都缺乏对该风险的控制力,即使是贷款机构也需要通过签订浮动利率贷款合同的方式来规避风险。因此,根据风险承担上限原则,利率变动的风险应由双方共同承担。

    针对通货膨胀风险,一般认为由公私双方共同承担。私营部门可以通过与政府签订相应的特许协议等方式来规避风险,如在协议中设定相关的条款,允许私营部门延长特许经营期限或按照通货膨胀率调整收费价格以保证投资收益。

    3.关于不可抗力风险的分担设想

    不可抗力风险是各参与主体都无法预测和控制的危险。高速公路项目的建设和经营周期都较长,地质条件错综复杂,因此容易受到自然灾害的影响,风险相对较高,因此,一般采用投保的方式把可投保风险转移给保险公司,而不可投保部分则由公私双方共同承担。

    4.关于建设风险的分担设想

    建设风险分担主要从完工延迟、完工不能以及成本超支等方面展开。由于私营部门在项目建设上拥有更丰富的经验,因此可以让私营部门承担因工程设计、工程质量、项目成本超支等因素造成的建设风险。同时,私营部门也可以通过签订相应的合同,将工程设计、成本超支、完工延迟等风险转移给建设承包商,但因公共部门失误造成的完工风险,则由公共部门自行承担。

    5.关于市场风险的分担设想

    交通车流量的预测和收费标准的确定是导致高速公路市场风险的主要因素。依据最小成本原则,一般由公私双方共同承担。实践中,市场风险的防范首先在于项目初期做好充分的可行性研究;其次,SPV可以通过与公共部门签订具有担保性质的特权协议,以保证高速公路项目的最小交通量;此外,私营部门可通过与承建商、供应商签订固定价格的合同来应对因市场变化带来的收费风险,有效地将市场风险进行转移。

    6.关于技术风险的分担设想

    技术风险多涉及高速公路的建设质量以及采用的技术方案,依据风险分担原则,由私营部门来承担技术风险更有优势,同时,私营部门也可将该风险转移给其他主体,如在承建合同中约定承建商应出具履约担保和质量性能担保等,将风险分担给承建商。

    7.关于运营风险的分担设想

    运營风险主要包括运营供应、运营服务质量、交通量和道路养护管理等风险。一般而言,运营风险主要由私营部门及与其合作的承包商共同分担。依据风险与控制力相对称原则,运营供应风险、道路养护管理以及运营服务质量风险,应均由私营部门承担,而私营部门可以通过合同的方式转移风险分担给运营商。

    总体而言,由于高速公路PPP模式风险的多样化,不同的风险还需根据其具体情况进行处理。

    四、总结

    高速公路建设项目的规模在不断扩大,积极引入私营资本是一种缓解政府财政压力的有效方式。但PPP模式在我国高速公路项目中的应用仍属于初级阶段,其存在的风险是不容忽视的。本文通过对PPP模式的基础知识及PPP模式在高速公路中应用的风险特征进行分析,总结了PPP模式系统性及非系统性两大风险,针对这些风险,结合PPP模式的风险分担原则,构建了高速公路PPP模式具备三个阶段的风险分担框架,进而提出风险分担设想,将具体风险分担给对该风险最有控制能力且最为合理的项目参与主体,以此充分调动合作双方的积极性,促进高速公路项目高效率完工。

    作者简介:张国雁,运输公路经济师。

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更新时间:2024/12/22 17:09:50