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共生与过渡：中国水权市场的构架和运行

范文

韩锦绵　马晓强

摘要随着人口增长和经济发展，水资源的不断稀缺引发了中国水权市场培育和建设问题。为了探讨中国水权市场的发育状况和基本特征，明确其未来发展方向，进一步促进我国水资源的利用效率的提高和节水型社会的建设，本文基于新制度经济学和产权经济学的基本理论和分析方法来论证中国水权市场的构架和运行，认为中国水权市场呈现两级三类水权市场共生与过渡的特征，进而从纵向剖析水资源初始产权分配市场和水资源产权的交易市场这两级水市场，认为前者要注重公平性，后者则要注重效率性，又从横向分析了由地区间水权交易市场、部门间水权交易市场和农户间水权交易市场组成的三类水市场，最后提出了中国两级三类水权交易市场构建和运行的对策思路。

关键词初始水权；水权交易；地区间水权交易；部门间水权交易；农户水权交易

中图分类号 F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)05-0161-07

20世纪80年代以来，我国水资源的稀缺性加剧，再加上水资源本身的替代性和需求弹性小，我国理论界从20世纪90年代中后期开始思考和探讨市场机制对水资源的配置，解决节水的激励和浪费水的约束问题，对水资源使用中的外部性加以治理，我国当前实践中也在进行水权市场的试点，一些缺水地区的水市场正在形成。不少学者都认为通过界定水权、投资节水，转让水权可以启动市场引擎，发挥市场在水资源产权配置中的作用。那么该市场的基本构架如何，其主要内容又是什么，如何推动该构架的搭成和运行?本文试图解决此类问题。

1 文献述评

学术界关于中国水权市场问题的研究，主要从以下4条主线展开。

1.1 水权市场的内涵和功能

首先对于水权市场范畴的界定。姜文来认为，“水权市场即进行水权转让的场所”┆ ［1 ］。胡继连等认为，“所谓市场即商品交易关系的总和。所谓水权市场即水权交易关系的总和”。具体包括交易主体、交易客体、交易方式或交易规则［2］。其次，对水权市场功能在理论界存在不同意见。比如认为市场在配置水资源时无效、失灵，水资源配置甚至无需市场，政府可以通过诸如流域管理等方式达到水资源配置目的［3～4］。张岳指出，“水资源是一种公共资源，为维持其资源特性，其开发利用条件的改善和保护是一种公共事务。”“公共事务不能由市场主体来完成，市场在处理公共事务上是无功能的，失效的。”［5］这些认识均有其局限性，孤立强调企业行为的无约束性在理论和实践上都难以成立。而有相当部分学者承认水资源市场的积极功能，认可水资源利用问题上可以引入水权市场，通过市场机制得以配置，这应该是我国水资源配置制度改革发展的未来方向。汪恕诚强调了水权转换的重大意义［6］。陈安宁从一般自然资源产权制度改革的角度，提出要确立符合市场经济体制的自然资源的流转制度，自然资源产权制度改革的目标模式就要使其交易逐步实现市场化。法律上应允许经营使用者之间可以按市场规则来进行自然资源使用权的自由交易。马晓强，韩锦绵认为，可交易水权制度有利于提高水资源配置效率和利用效率［7］。这些讨论对于中国水权市场的建立无疑起到积极的促进作用，也从理论上拓展了产权理论、交易费用理论、自然资源经济学等有关理论在水资源管理和利用领域的应用，逐渐形成水权市场的理论框架。

1.2 水权市场交易价格

国外学者重点研究水权价格形成的影响因素。Bonnie G.Colby认为，作为非纯粹商品的水权的价格具有分散性。水权的单位价格与时间上的优先权、地理上的适应性和购买者的参与成正相关关系，与交易的大小、获得水的规模经济效应成反相关关系［8］。Young 和M ichelsen的研究表明即使是同质水权(即水权具有相同的优先权、供给可靠性、制度要求、供水位置和市场条件)，其价格随时期的不同也有很大的变化［9］。Saliba通过调查发现，在美国西部，永久水权的转让价格水平差异明显，每单位水权价格从几百到几千美元不等。Colby认为区域内转移能力(制度和地貌限制)、交易和信息成本等是水商品产生异质性的主要原因［10］。Goodman和Howe把区域之间水权价格水平的变化归因于水的用途和制度约束的不同，而同一区域内水价的变化归因于水商品的异质性［11］。Mich elsen通过进一步研究认为，人们的理性预期是同质水权价格变化的主要┰因。

韩锦绵等：共生与过渡：中国水权市场的构架和运行中国人口?资源与环境 2008年第5期国内学者主要研究了水权价格的内涵及其产生的制度基础，以及影响水权价格的因素等。刘树杰认为水权价格是用水权转让的价格，也就是水的配额价格或用水指标的价格。其产生源于资源水初始所有权即用水权分配的非市场制度［12］。张仁田等认为水权交易价格因水权交易形式不同而存在很大差异，临时性的水权交易价格相对低，永久性水权交易的价格相对较高［13］。田圃德等分析了水权价格的影响因素、水权的转移过程、水权价格的确定以及水权价格的管制和确认［14］。赵壁等认为水权和水权让渡是水务市场化的制度前提，水权价格源于初始水权分配的非市场制度［15］。沈满洪认为水权交易中的交易成本主要由搜寻信息的成本、讨价还价的成本、签订合约的成本、水权计量的成本等7种成本组成［16］。李肃清认为水权转换价格是由高耗水(有节水潜力)低收益的农灌水权，向高收益的工业企业水权转换的价格，水权转换价格应是水权水价、工程管理补偿水价、水权转换新建工程造价水价等7项之和［17］。

1.3 中国水权市场的特征

张岳指出，中国水市场是一个有条件的市场，并强调在水市场形成和建立过程中应当研究对农民的经济补偿问题［18］。他从具体国情和水情视角强调了中国水权市场矫正问题，需要重视社会公平，具有积极意义。胡鞍钢认为中国的水资源配置应采取既不同于“指令配置”也不同于“完全市场”的“准市场”。其实施可以由“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”等辅助机制来保障，以协调地方利益分配，达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标［19］。汪恕诚等认为，我国的水市场只能是一个准市场［20］。石玉波指出，水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段，水权市场是一种“拟市场”，表现在不同地区和部门在进行水权转让谈判时引用市场机制的价格手段，而该市场只能是由水行政主管部门或其派出机构来组织［21］。孟志敏从信息经济学的角度认为，水权市场有效运作的基本前提是对供求关系有非常清楚的基本信息。张郁等从合约经济学的角度认为水权交易合约化利于形成供求平衡机制、利于稳定价格、利于企业克服盲目性。胡继连等探讨了我国水权市场的基本构造、建设方法及相关制度建设［22］。

1.4 中国水市场建设的研究

胡继连指出，决定水权市场（主要指水权转让市场）发育情况的主要因素是水权界定的清晰程度、水权收益的稳定程度和水权转让的费用高低等［23］。黄河提出，要建立一个有效、公平和持续发展的水市场，就要创建与土地所有权分离的可交易水权的制度，建立相应的独立于买卖双方的公正和管理单位，制定保护第三方利益的制度以及解决冲突的机制［24］。李原园等分析了水市场的作用、水市场的特征,结合水市场现状, 提出了培育水市场的措施、水权交易的基本模式和实施水权制度的保障措施［25］。

总之，目前关于水权问题的基础理论研究非常活跃，一些基本范畴和原理也日渐成型，也不乏比较系统的成果。同时，不断有新问题被纳入研究视野，诸如水权市场规制、水权交易监管等问题开始受到各界关注，但已有研究对于中国水权交易市场的构架问题探讨还很少，而该问题又涉及到培育和发展水权市场的基本方向和目标。

2 中国水权市场架构

一般而言，市场是随着商品交换的出现而产生和发展起来的,并对经济发展和社会进步发挥着不可或缺的重要作用。市场的基本功能主要有:①提供商品交易的场所和途径； ②形成市场平均价格；③调节商品供求关系；④优化资源配置、提高资源利用效率；⑤调节国民收入再分配。据此，我们认为水权市场就是指对水资源及其权利（束）进行交换的关系总和。

根据我们调查和研究，中国水权市场的基本架构可概括为两级三类水权市场。级是纵向概念，类是横向并行概念，两横三纵搭建中国水权交易市场的立体架构。中国水权市场从纵向来看，可以分为两级水权市场，一级是初始水权配置，二级是水权交易与转换使用市场。二级水权交易市场又包含地区间水权交易市场、部门间水权转换市场和农户水权交易市场三类。两级水权市场分别遵循着不同的价值标准和运行规则。

一级水权市场是水资源初始产权分配市场，其最重要的主体就是政府，核心是初始水权配置市场。政府在统筹全流域、各地區和各部门需水要求，兼顾各方利益的基础上，按照公平原则，将基本生活用水、生态用水、农业用水、工业用水以及其他产业用水最初始的使用量权界定清晰，合理确定各地初始水权和用户定额、行业定额，确保水权的分配公平，并颁发取水许可证或者水权证，分配水资源初始产权；在中国水资源属于国家所有，所以初始水权是使用权的初次分配。当然衍生出来的还包括水资源产权权利束中的受益权、支配处置权等。初始水权配置尤其要保证基本生活用水，这甚至是人权的基本构成部分，也就是为了无条件保障人的生存权，必要的生活用水权是任何一国政府应该首先保证的。还要保障生态用水，如黄河冲沙用水等。这是一级水权市场的基本特性和要求。否则，再发达的二级水权市场也无法真正提高水资源的配置和利用效率，无法实现经济效益、生态效益和社会效益的协调。我国整体上缺水，但是水权市场发育迟缓，水资源市场和水权市场甚至落后于一些发展中国家。其重要原因就在于，我国长期以来由于水资源的所有权与经营权不分，中央和地方之间，以及各种利益主体的经济关系缺乏明确界定，导致了水资源的不合理配置和低效利用。 “配置初始水权可以理解为通过水资源总体规划和水资源配置方案，在不同地区之间实现水资源的优化配置。”［26］这种初始水权配置是水权交易和转换市场的逻辑起点和实践基础。

二级水权市场是水资源产权交易市场，其重要主体依次是部门、企业甚至用水农户和政府，其交易标的以水资源使用量权为主。二级水权市场最为显著的特点是交易、效益和效率。二级水权市场追求效率和效益原则，其基本运作力量是市场机制，通过水权价格来调节水资源市场供需，实现水资源利用的局部性均衡和阶段性均衡。从理论上讲，水资源二级水权市场的缺陷通过第三方组织和政府加以调控和矫正。我国水权市场总体构架见图1。

3 中国两级水权市场

Pigrom 和Musgrave指出，要实现水权市场的足够发育，水权必须界定清楚，即：表述清楚、可充分行使、可排他和具有自愿转移能力［27］。D.Brennan和M.Scoccimarro也认为：界定产权、培育水权市场所遇到的核心问题是水权运作的外部性（Externality），水利市场化改革进程缓慢，主要原因就是外部性问题不好解决，至使产权不好界定［28］；为环境目标而人为导致的供水不确定性，加剧了弱化私人水权的现有问题。与短期水权相比，长期水权的外部性更强，产权边界更不清楚，更难以充分行使、排他和自愿转移，因此，长期水权市场的发育必然是相对更慢。

一级市场和二级水权市场之间有着非常紧密的联系，一级市场如果发育迟缓，则会显著制约二级水权市场的发育，正如Lin Crase, Leo OReilly 和Brian Dollery的研究表明，产权界定不清，产权收益缺乏足够的稳定性和交易成本过高等，是水权交易市场发育迟缓的主要障碍因素［26］。在中国水权市场建立过程中非正式制度因素的阻碍作用比较突出，此外地方利益、部门利益关系未能理顺也是主要原因。就全国而言，黄河流域的一级水权市场形成比较早。黄河可供水量分配方案是20世纪80年代初期黄河水利委员会统一组织流域内外有关省 (区)共同协作，以各省(区)1980年实际用水量为基础，适当考虑灌溉面积的发展、工业和城乡生活用水增长以及大中型水利工程兴建的可能性，对2000年水平黄河供水地区需水量发展趋势进行预测后，协商拟订的水量分配方案，1987年经过国务院批准作为南水北调生效以前的黄河可供水量分配方案，简称“八七方案”。从此以后，该方案一直指导沿黄省区取用水。

在此姑且不论该供水量分配方案是否真实反映了当时沿黄各省区的具体情况，更不论今天各省区是否依然对此感到满意，但单纯就“八七方案”而言，本身就是一个非常典型的初始水权分配方案，尽管当时没有交易和转换的概念，但在事实上为21世纪宁夏、内蒙水权转换提供了基本前提和重要便利。

水资源产权一级市场的关键是初始水权的界定。从国际经验看，初始水权分配主要在于建立初始水权分配制度，即确定水权分配的优先次序、分配原则和协商机制等。其中，水权配置通常应该遵循优先考虑水资源基本需求和生态环境需求、时间优先、地域优先、承认现状、合理利用、公平优先、兼顾效率及留有余量等原则。

水权初始分配首先是流域水资源综合规划、初始水权分配方案和水量调度方案，其次是对初始水权分配方案进行确认（即与地方政府进行协商最终确定分配方案，比如分配到省自治区级、地市级等），最后要建立初始水权分配方案实施保障体系。

初始水权分配优先位序的确定，应首先考虑人类的生存，其次才是发展。综合考虑上述各类用水级别的界定，可将初始水权配置优先位序界定为：确保用水、基本情景用水、高情景用水等［29］。初始水权分配优先位序的确定表明了水利用的价值观。我国《水法》第二十一条规定，“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”这从水事大法的层面给予再明确不过的界定，尤其是生活用水和干旱半干旱地区的生态环境用水问题需要得到重视，从而使问题的关键转变为执行。

4 中国三类水权交易市场

二级水权市场又有一定特殊性，也就是和一级市场有非常紧密的关联性，这被称为准市场，主要是水资源本身是一种共有资源，再加上水权交易市场必须顾及农民利益、生态用水以及水环境保护等。所以三类市场发育受制于一级水权市场。三类水权市场属于第二级水权交易市场，其核心是充分发挥市场机制作用，通过市场调节，引导水资源向高效率、高效益方向流动，实现以节水、高效为目标的优化配置，在初始分配的基础上再配置、再优化。二级水权市场的三类水权市场是地区间水权交易市场、部门间水权交易市场和农户间水权交易市场。任何一类具体市场的形成过程中均少不了两种基本力量：政府推动和市场牵引。就目前业已形成的具体市场来看，张掖农户间水权交易市场的政府推动色彩最为浓厚，是按照黑河分水的指令倒逼界定水权，进而开启农户间水权交易市场。而部门间水权交易市场的市场收益诱致力量最为强大，地区间水权交易市场通常是政府意志和市场力量混合，通常难分伯仲。

4.1 地区间水权交易市场

地区间水权市场是以地方政府为交易发起者和执行者，通过签订水权交易协议，建设有关工程设施，制订有关交易与管理规则而形成的水权交易市场。该市场本身也是包含多种具体形式，比如地理上相邻或者接壤的水权交易、不接壤地区的水权交易；同流域或跨流域地区间的水权交易。地区间水权交易市场目前只是存在于同一流域，将来的趋势是不同流域的地区之间的水权交易，其运行的平台就是跨流域调水工程。

地区间水权交易市场一个非常重要的特征就是政府的强力推动，或者叫做政府积极主导。义乌之所以拿出2亿购买水资源使用权，一个非常重要的原因就是建设国际性小商品城的目标要求，按照国际性商贸城的规划，义乌人口将进一步集聚，达到200万以上。经义乌市水务局初步测算，2010年义乌将缺水2 000万～3 000万m3，2020年，义乌将缺水8 000万～15000万m3。很显然，对政府而言国际性商贸城是目的，购买水权则成了实现政府目的的手段。

构建地区间水权交易市场需要克服两大问题。一是政府意愿太强，需要切实注意水权交易的操作程序严格性，需要重视科学论证与经济核算；二是地区间水权交易市场的短期行为的有效规避，由于地区间水权交易主体是政府，而政府只能是具体人员负责下的政府，由于目前水权市场缺乏严格、明确的法律保障，政府任期有限性和水权交易的长期性之间存在较大程度的冲突。

4.2 部门间水权交易市场

部门间水权交易市场是那些无法获得已有水资源配水额度的部门或者项目，通过投资农业节水而获得新增水权的市场。目前主要是工业和农业之间水权的转换和交易。该类市场形成的基本背景是用水结构倚重农业，比如宁夏农业用水占总用水量的95％以上，工业用水仅占3 ％，低于全国平均水平的20％，用水结构失衡，农业用水利用率低，节水潜力大。与此同时，宁夏煤炭资源丰富，发展工业，尤其是能源重化工业自然成为宁夏加快经济社会发展的基本路径。比如宁东能源重化工基地面临最大的挑战之一就是水资源问题。这样水权交易和转换成了工业项目投资，实施节水，新增水权作为投资回报给工业项目的重要平台。

部门间水权转换市场的优点是在现有水资源初始分配权框架下，工业投入资金支持农业节水设施改造，农业节约的用水支持工业项目运行和发挥效益。市场的主推力量来自企业，尤其是来自工业企业的具体项目的盈利驱动。因此，该市场的核算科学程度要远远高于地区间的水权交易市场；政府以投入作为引导鼓励部门间水权转换。宁夏的水权转换就采取政府、企业分别投入33.3％和66.6％的资金，对灌区节水配套设施进行改造［30］。

部门间水权交易市场建设与运行过程中需要注意：第一，部门间水权交易过程中相关者的利益需要理顺。工业投资项目的利益保障，农业部门的利益主张，以及生态效益的关注，都需要进一步理顺。这些因子中，工业投资项目具有企业收益的明确性和时效性，而农业部门具有特定的垄断性，生态效应具有一定时滞，所以根本问题就是三种利益关系的和谐处理。这就要求各方利益主张渠道要畅通，尤其体现在价格构成和价格标准确定上要做到三方利益的和谐；第二，部门间水权转换项目的确立，不能超过河流水资源的承载能力，否则会导致新的问题。因此，转换项目需要筛选，需要控制；第三，一方面被投资方在解决渠渗漏、输水蒸发问题的同时，加快对分渠、支渠、斗渠的节水改造，这是当务之急；另一方面，节水措施的采取所可能引发的问题就是水位上升问题，也就是说渠系衬砌后，下渗减少，长期会不会导致渠道两岸土壤质变，导致生态问题等等，需要论证和在水权转换过程中寻求一些解决，比如每立方米水可以收取一定金额的生态补偿费用于生态修复等等；第四，杜绝不经投资，没有正常或取水权的工业项目非法引水，工业项目投资方的公平竞争问题；第五，部门间水权交易市场上的资金问题也未根本解决。据测算，全长148 km的宁夏黄河南岸干渠若全部进行节水改造，约需4．8亿元，这个资金筹措对于一般工业项目尚有困难。

4.3 农户间水权交易市场

农户间水权交易市场建立与运行中存在的问题：第一，局限于农业用水领域，交易的频率较低，交易量较小，货币交易更少。市场配置水资源的效率未能发挥，对当地产业结构调整，新型产业培育的引导和助推作用不如部门间水权交易市场那么明显；第二，环保压力大，相关制度安排缺位。进入21世纪，随着人口的增加、气候的变化，黑河流域出现了水资源紧缺和生态环境失衡的危机，引起了国务院、党中央的高度重视，于是有了分水方案，可问题是硬性分水指标催生了农户水权交易市场，但是该市场本身存在缺陷，即市场供给总量被政策压缩。所以，在目前的径流量和气候条件下，该水权市场将会比较稳定地运行，在小量低频的水平上运行；第三，技术投入持续性问题，农户间交易的收益不足以来进行必要设施和设备的再投入。因此，就张掖农户水权交易市场而言，为保证交易顺利进行的毛渠、斗渠和支渠，段面、测水仪等投入和维护上存在问题，影响水权市场运行；第四，水价市场化决定机制尚待完善，水环境保护责任和投入应该明晰，用水者协会功能完善。

5 中国两级三类水权交易市场构建和运行的对策思路5.1 明确水权交易市场的法律地位和作用

水权交易市场需要取得和其他任何要素市场和商品市场相同的法律地位，也就是需要做出法律确认，明确水权交易的合法性和正当性。这是决定了一系列规则、做法的法律基础。国际水权交易活跃的国家与地区这个问题早已经解决。所以，《水法》需要再修改，水权交易的专门法也需要加快出台。从而给各个层面、各个地区和流域构建水权市场，实现水权交易提供法律保障。

5.2 构建水权交易市场的规范框架

目前缺少国家层面科学系统的关于水权交易市场的规范框架，该框架应明确三类主要水权市场各自构建和运行的基本原则，在发挥市场机制对水权交易市场配置起基础性作用的同时，强调生态效益和社会效益，并留出国家作为监管者指导、建议甚至干预的空间，提出干预的手段。尤其关注水权交易和转换后的社会生态问题，比如渠系衬砌造成地下水位下降，会不会导致土壤结构和质量的恶性变化，该部分的损失界定和补偿如何做出，这些研究、仲裁工作需要政府来做。重视第三方组织职能的发挥，国家审定相关第三方组织的资质，并履行对其监管职能。

5.3 清晰界定水使用量权

科斯（Coase）认为，在交易成本为零的情况下，只要将产权的内容与归属作出明确界定，通过双边的自由协商（交易），就可达到社会最适的环境水平［31］。若将同样的原理用于水资源的管理上，便可成为可交易水权制度（Tradable Water Permit System， TWP）的理论基础［32］。如果说，初始水权的界定是水权交易市场存在的逻辑前提的话，那么微观层次水使用量权的界定就直接关乎水权交易市场运行了。可见，水权交易市场建设与运行的软性前提和基础是将水资源的使用量权进行分配。水权交易市场健康运行有赖于两个层次的水权界定：一是宏观层次的调控性水权界定，用以明确地区、行业、部门乃至企业、灌区各自所拥有的水使用量权。由中央水利主管部门或其派出机构做好主要河流的流域性的水资源规划（Water Resource Plan），从宏观上寻求消费性用水与非消费性用水的平衡。利用基于河流历史水文资料的水文模型来编制该规划，在缺乏河川水文资料的地方，利用降雨资料建模，获得较为科学准确的水资源初始产权的清晰界定。二是水资源的微观定额体系，用来规定社会每一项产品或工作的具体用水量要求，也就是微观层次的水使用量权。这两个层次水权的界定是水权交易市场建设与运行的必要前提。清晰界定水权，不仅需要从技术科学分析水资源承载能力，冷静、客观地分析农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模，从而更加科学地界定当地的经济结构。而且需要在界定水权的程序和过程上制定严格规定，真正反映各有关主体的利益，尤其是第一层次上的水权界定更为重要。通过听证、参议、投票等多種可能的形式来实现科学、合理、客观和公正的水权界定。

5.4 完善水权交易的技术措施

水权交易信息技术平台的搭建，渠系衬砌和测水技术的创新，提高衬砌率，创新测水技术，为水权交易提供更加精确的技术支撑，保护交易各方切身利益。技术措施还包括可控性水利工程。水资源的流动性决定了对水权交易的动态监测和计量，这是水权交易市场不同于其他要素市场的主要特征，从而决定了水权交易市场对技术设备和技术措施高度依赖。以黄河为例，其干流已建、在建大中型水电站12座，这些干流调蓄工程为优化配置黄河水资源，充分发挥径流调节作用，同时也为黄河水权交易提供了重要的物质技术载体，有效支撑黄河水权交易市场的建立与运行。比如合肥从大别山购买水，订购总量是9 000万m3，但输水要经过124.5km的路程，一路损耗后到董铺水库只有6 000万m3左右了。

5.5 水权定价是构建水权交易市场的重要环节

三类水权交易市场上共同面临水权定价问题。目前的水权价格排除了生态的经济补偿，渠系设施的更新改造和运行维护费以及现在作为主要内容的工程建设投入。［33～36］当然水资源费、水资源的机会成本都未纳入现行水权价格。所以，目前水权价格实际上是一种狭义或者不完全的水权价格，从而未能完全、准确反映水资源的价值。因此，建立具有可操作性的水权转让的价格形成机制，科学确定水权交易与转让价格是构建三类水权市场的关键所在。

（编辑：王兴杰）

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