《中埃两国气候变化管理政策比较》-经济学论文，人口资源与环境论文-论文范文参考-科学狗论文网

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中埃两国气候变化管理政策比较

范文

曾少军

摘要气候变化已经成为人类社会需要共同面对的问题，国际气候变化管理政策的交流与借鉴将增强国际社会应对气候变化的能力。分析和比较中埃两国气候变化领域的管理政策，特别是清洁发展机制(CDM)项目运行管理的现状，可以看出，尽管中埃两国地处不同的大陆，但同属发展中国家，在积极应对气候变化的过程中，都找到了符合自己国情的方法和措施；两国都是《京都议定书》的缔约国，并且都在努力尽到减缓气候变化的责任和义务；两国都认同CDM是解决气候变化的有效途径，并积极地参与项目开发。尽管埃及无论是在项目注册数量、指定国家管理机构(DNA)工作效率，还是在民间机构对CDM的关注度等方面，与中国相比尚有一定差距，但是在CDM管理与实施机构、CDM项目审核标准、咨询机构准入规范以及CDM相关知识研究和培训方面，中埃两国应相互借鉴，共同促进国际气候变化管理水平的提高。

关键词中国；埃及；全球气候变化；清洁发展机制；管理

中图分类号F205文献标识码A文章编号1002-2104(2009)03-0031-06

面对全球气候变化以变暖为主要特征的威胁，世界各国政府除了基于国际政治经济博弈角度的竞争与较量，都在各自国内相应采取各项措施积极应对，纷纷出台政策，以缓解气候变化压力，促进本国经济社会的可持续发展。如何加强各国政府在气候变化管理政策上交流与借鉴，以进一步增强国际社会应对全球气候变化的能力，是笔者一直在思考的问题。笔者有幸于2007年10月应邀出席了在亚的斯亚贝巴举行的“联合国2007年CDM指定国家机构(DNA)论坛”(UNFCCC CDM DNA Forum)，得以与各国DNA气候变化官员广泛交流，更深化了对国际气候变化管理政策比较研究的认识。本，文选取同为《京都议定书》非附件一国家的埃及和中国进行比较研究，以期能找到非洲和亚洲这两个有代表性的国家双方可资借鉴的气候变化管理政策和做法。

1全球气候变化与清洁发展机制(CDM)

1.1全球气候变化及其影响

2007年，政府间气候变化专门委员会(IPCC)发表的第四次评估报告指出：全球气候变化已是一个不争的事实。1990—2004年，全球主要温室气体排放量增加了24％；预计2030年全球二氧化碳排放量将比2000年增加45～110％，其中绝大部分增量将来自于发展中国家。大气中二氧化碳浓度已从工业革命前的280 ppmv上升到2005年的379 OPmV。近百年来，全球年平均气温升高了0.74℃。预测未来100年仍将上升1.1～6.4℃。全球变暖已经对自然生态和人类生存环境造成了显著的影响。气候变化将导致极端气候灾害增加，在高纬度和一些热带地区降水量可能增加10～40％。而在中纬度和热带干燥地区降水量则可能减少10～30％，将影响世界1／6人口用水，亚洲有十亿多人将面临严重水资源短缺。20世纪全球海平面上升约17cm，今后100年仍将上升18～5cm。联合国环境规划署估计，2003年因气候变化所导致自然灾害使全世界损失至少600亿美元。

1.2国际社会关于全球气候变化的应对

因国情和利益的差异，各国对待气候变化的态度也有所不同。欧盟对气候变化问题比较激进。2007年2月，欧盟单方面承诺2020年温室气体排放量和一次能源消费量比1990年减少20％，可再生能源比重提高到20％。美、澳、日、加等国对气候变化问题相对保守。这些国家认为《京都议定书》没有包括世界所有排放大国，对应对气候变化发挥不了作用，发起了“亚太清洁发展与气候伙伴计划”(APP)应对气候变化机制。发展中国家由于国情不同、利益不同，对气候变化的态度也不同。在应对气候变化重大原则问题上，发展中国家有比较一致的看法，但在减排问题上有较大分歧。

《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方会议暨《京都议定书》第三次缔约方会议于2007年12月3日至14日在印尼巴厘岛举行。经过各方努力，会议就“巴厘路线图”达成共识：在公约下启动旨在加强公约实施的谈判进程，讨论减缓、适应、技术和资金问题，并决定于2009年完成谈判；在议定书下继续谈判已批准议定书的发达国家在2012年后的减排指标，并于2009年完成谈判。路线图为今后气候变化谈判指明了方向，设定了时间表。根据气候变化公约各缔约方的决定，第15次《联合国气候变化框架公约》缔约方会议(COP15)将于2009年底在丹麦首都哥本哈根举行。按照公约谈判安排，各方须于2009年底前就未来气候变化国际制度和《京都议定书》第二承诺期的安排达成一致。鉴于未来气候变化国际制度安排涉及各国重大利益，预计各方将于COP15上展开激烈磋商。

1.3清洁发展机制(CDM)及其项目活动过程

《京都议定书》规定了工业化国家要减少温室气体排放的三种机制，即联合履约(JI)，排放贸易(ETS)和清洁发展机制(CDM)，唯有CDM旨在使发达国家和发展中国家同时受益。因此，CDM被普遍认为是一种双赢机制：发展中国家通过这种项目级的合作，可以获得更好的技术、获得实现减排所需的资金甚至更多的投资，从而促进经济和社会发展、环境保护和可持续发展目标的实现；发达国家通过这种合作，将以远低于其国内所需的成本实现在议定书下的减排承诺，节约资金，并且可以通过这种方式将技术、产品甚至观念输入发展中国家。

在执行CDM项目过程中，所参与的主要机构包括：发展中国家项目业主和指定国家管理机构(DNA)、发达国家项目参与实体和政府、指定经营实体(DOE)、CDM执行理事会(EB)以及缔约方会议。具体到某一个CDM项目，其运行过程一般可以分为以下7个步骤：①项目业主按照EB颁布的“项目设计文件”(PDD)标准格式完成PDD，并将该PDD提交给减排量(CERS)交易双方的DNA批准；②双方DNA审查并批准项目；③邀请DOE审定项目，帮助核证项目是否符合CDM的要求；④提交EB注册、批准项目；⑤在项目获得注册后，由项目业主与其合作伙伴执行项目，并监测项目实施情况；⑥在项目执行后，核算出项目实际产生的CERS，提出项目核查报告；EB在接到核查报告后签发CERS。

2中埃两国气候变化应对与管理现状

2.1中国气候变化应对与管理现状

中国气候变暖趋势与全球的总趋势基本一致。据科学家的研究，中国未来的气候变暖趋势将进一步加剧；极端天气气候事件发生频率可能增加；降水分布不均现象更加明显，强降水增加；干旱区范围可能扩大；海平面上升趋势进一步加剧。中国的基本国情决定了中国在应对气候变化领域面临巨大挑战。

中国高度重视并积极应对气候变化。最近几年来，中国进一步加大了应对气候变化的工作力度。2007年，中国政府成立了由温家宝总理任组长的“国家应对气候变化领导小组”，具体工作由国家发展改革委承担。为此，国家发

展改革委于2008年成立了应对气候变化司，加强了对气候变化工作的归口管理。中国政府制订了《中国应对气候变化国家方案》，提出到2010年将单位GDP能耗在2005年基础上减少20％的目标，这是迄今为止世界各国最雄心勃勃的减缓行动之一。中国政府还发布了《可再生能源中长期发展规划》，提出到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10％，到2020年达到15％左右。为确保这些目标的实现，中国政府采取了一系列强有力的“可测量、可报告、可核实”(MRV)的国内政策措施，既注重发挥政府的引导作用，又充分运用市场调节机制，促进全社会节约能源资源，减少温室气体排放。

在价格政策方面，适时调整了成品油和天然气价格，取消对高耗能企业的优惠电价政策，降低小火电价格，对清洁能源实行鼓励性电价政策；在财政政策方面，专门出台了鼓励节能技术改造、高效照明产品推广、国家机关节能办公和建筑采暖节能等的经济措施；在税收政策方面，针对高耗能商品取消了出口退税或降低了其出口退税率，出台了针对企业节能环保项目的优惠所得税政策，提高了资源税费标准，开征了燃油税；在政府采购政策方面，全面启动了政府绿色采购工作；在金融政策方面，加大对节能减排技术改造项目的信贷支持，支持符合条件的节能减排领域企业发行企业债券。

中国政府的气候变化管理取得显著成果：2007年，中国单位GDP能耗比上年下降3.66％，2008年1～9月又下降了3.46％；2006和2007年通过节能、提高能效、调整产业结构减少约3.35亿；二氧化碳的排放；2007年关停小火电机组14380 mW，淘汰落后的钢、铁产能8400万t，水泥产能5200万t，关闭小煤矿2322处，2008年1～9月份又关停小火电机组14580 mW，大大减少了温室气体排放；2008年，中国水电装机容量1.64亿kW、风电装机容量1000万kW、光伏发电12万kW、太阳能利用1.3亿m2，仅2007年可再生能源利用总量就相当于少排放约5亿1二氧化碳。此外，中国政府2007年中央财政用于节能、环保的投入为480亿元人民币，未来两年内将调动4万亿元人民币拉动内需。

2.2埃及气候变化应对与管理现状

埃及是非洲大陆的第二大国家，人口总数是6400万，农业提供了全国30％的就业机会，是名副其实的农业大国。埃及正面临着气候变化的挑战：一方面，对尼罗河地区的降雨量的预测显示，由于气温的上升，进一步导致了上游水分蒸发和下游的水量减少；另一方面，也是由于气温的上升，导致的海平面的增高引发社会恐慌。大多数的埃及工业和基础建设是在沿海的低洼地区，这些气候变化所导致的问题都是影响到埃及国家安全的大事。

埃及很早就意识到气候变化所带来的危害，把应对气候变化作为国家的总体战略来考虑，签订并批准执行了一系列的针对环境和气候变化的国家级措施。埃及是阿拉伯国家中第一个参与到全球应对气候变化合作框架的国家。早在1992年，埃及就批准了联合国气候变化框架公约(UNFCCC)，并于1999年加入了《京都议定书》。在政府管理方面，埃及在1982年建立了埃及环境事务局(EEAA)，在此基础上，1997年成立了政府环境部，环境部系统全面地提供了25项针对埃及温室气体排放、环境技术改善和气候变化应对等方面的研究和报告。这些工作的开展使埃及在应对气候变化领域走在了非洲国家的前列。

2.3中埃两国CDM管理概况

作为亚洲和非洲两个重要的CDM参与国，中埃两国都建立了完善的CDM管理机制，并有效地发挥了政府在促进CDM项目开发中的作用。中国CDM政策的主要特征是严格坚持可持续发展标准。中国希望CDM项目的实施能促进国家的可持续发展，而不是成为发达国家廉价的减排工具。中国2005年10月出台的《清洁发展机制项目管理办法》就明确规定：“中国实施CDM项目的优先领域是提高能源效率、发展新能源以及可再生能源和回收利用项目”。

埃及建立了一个相对严格的CDM审批和签署流程，希望通过对申请流程的严格把关来推动埃及的CDM项目发展，并吸引国际CDM投资。服务于以上两个目的，埃及DNA在管理中，非常重视项目对环境的影响和贡献。根据埃及DNA的要求，在项目获得项目批准函(LOA)之前，必须按照项目投资和减排收益的1％～8％比例分成与埃及环境部签约，作为对环境影响的贡献。

3中埃两国CDM项目运行管理比较

对中埃两国CDM项目运行管理的深入比较，可以从DNA组成机构、审核内容、审批流程和批准项目领域进行，以更好地观察中埃两国CDM管理的特色。

3.1管理和实施机构比较

中国国家气候变化对策协调小组作为清洁发展机制重大政策的审议和协调机构，其职能包括：审议清洁发展机制项目的相关国家政策、规范和标准；批准项目审核理事会成员；审议其他需要由协调小组决定的事项。该协调小组下设立国家CDM项目审核理事会(以下简称项目审核理事会)，其下设一个国家CDM项目管理机构。国家气候变化对策协调小组为CDM重大政策的审议和协调机构，项目审核理事会由6大部委组成：联合组长单位为国家发展和改革委员会与科学技术部，副组长单位为外交部，成员单位为国家环境保护总局、中国气象局、财政部和农业部。国家发展和改革委员会是中国政府开展清洁发展机制项目活动的主管机构，从一定程度上担当了中国DNA的角色。

埃及的CDM管理与实施主要由两个机构负责：埃及CDM理事会(Egyptian Council For CDM)和埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)。埃及CDM理事会主席由国家环境部长担任，包括10个相关部委的成员以及非政府机构(NGO)代表。相关部门包括环境部、外交部、国际合作部、投资部、电力部、交通部、工业部、农业部、石油部和金融部以及非政府组织。埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)由埃及环境事务处(CEO，Egyptian Ehvironmental Affairs Agency)领导负责，组成成员7名，包括环境部5名、电力和能源部1名、工业和国际贸易部1名。

作为《京都议定书》的缔约国，中国和埃及都严格按照清洁发展机制的要求，在加入《京都议定书》后，成立了本国的CDM主管机构。埃及于1999年3月15日签署了《京都议定书》，并在2005年1月12日批准了议定书，最后于2005年4月12日正式成立了DNA。中国作为较早加入《京都议定书》的发展中国家，于1998年5月29日签署了《京都议定书》。2002年8月30日，中国常驻联合国代表王英凡大使向联合国秘书长安南交存了中国政府核准《(联合国气候变化框架公约)京都议定书》的核准书，并于

2005年10月12日成立了中国DNA。另外，中埃两国都出台了CDM管理办法来规范和指导CDM的工作，在DNA的组成机构上，都采用由政府的气候变化主管单位牵头，由项目所涉及的部门共同管理CDM项目的方式。只是相比较而言，埃及采用了双层管理的模式，而中国采用了垂直管理的模式。

3.2CDM项目审批流程比较

中国CDM项目审核理事会对项目审核的主要内容有：①参与资格；②设计文件；③确定基准线的方法学问题和温室气体减排量；④可转让温室气体减排量的价格；⑤资金和技术转让条件；⑥预计转让的计入期限；⑦监测计划；⑧预计促进可持续发展的效果。在具体操作过程中，中国DNA首先要求申请企业必须是中资或中资控股企业，并提交审核中涉及的内容。一个CDM项目获得政府批准的完整流程分为以下6个步骤：①国家发改委委托有关机构，对申请项目组织专家评审，时间大致为30天；②国家发改委将专家评审合格的项目提交项目审核理事会审核；③对通过审核的项目，国家发改委会同科学技术部和外交部办理批准手续；④从项目受理之日起，国家发改委会在20天内做出是否予以批准的决定；⑤实施机构邀请DOE对项目设计文件进行独立评估，并将评估合格的项目报联合国EB登记注册；⑥项目得到EB批准通知后，实施机构在10日内向发改委报告批准情况。

埃及CDM项目的审批流程分为以下两个阶段。首先，项目初审阶段，即在提交PDD之前，项目实施方需要向埃及CDM理事会提供项目建议书(PP)，回答项目基本信息，这些信息包括：业主信息、项目说明、减排量估算和收益估算、项目财务状况报告。在初审阶段，项目需要满足两个关键因素：项目的实施必须产生真实、可测的减排量，而且减排量相对于基准线是额外的；项目的实施必须有利于埃及的经济可持续发展。此外，埃及对项目是否符合环保的要求非常明确。在项目通过初审，得到“不反对意见函”后，进入第二个阶段，即深度审核阶段。这个阶段工作主要由埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)完成，审核的重点是项目的技术论证和资格论证。项目业主必须在向DOE递交PDD之前，得到埃及CDM管理局代表埃及政府的批准函，内容主要包括以下三方面：①保证CDM项目是埃及企业自愿的项目；②保证CDM项目的实施对埃及经济可持续发展有促进作用；③保证CDM项目的资金不是来源于官方的援助资金。埃及CDM理事会对申请项目组织专家评审，时间大致为2周。对通过审核的项目，埃及CDM管理局会同工业部和能源及电力部办理批准手续。从项目受理之日起，埃及CDM管理局在4周内做出是否予以批准的决定。

中埃两国在审批环节上大致相当，这一点我们可以从图1中获得。两国的DNA都按照本国实际情况和CDM的要求，严格地执行国家赋予的权力和义务。中国的DNA审批流程，主要关注项目的合法性和产生的减排量的管理等。埃及作为非洲的大国，在审批CDM项目中，考虑到自然资源的匮乏和人口增长的压力，对项目是否有利于可持续发展比较关心，重视对CDM审核的三个基本要素的要求：第一，项目的环境因素，项目必须有利于污染物排放的减少或避免，必须指明对水、空气和土壤等资源的改善。第二，社会因素，包括对消除贫困的影响、对改善当地生活质量的影响、对人权环境改善的影响(譬如消除种族偏见，性别歧视等)、是否尊重地方文化和习俗等。第三，经济因素，首先是项目实施对国家经济要有积极的影响，包括对基础建设、鼓励出口替代、节能减排等方面是否有促进；其次对地方经济的促进，譬如对地方GDP增长的贡献、对地方价格的影响等；最后，项目是否有利于吸引投资和清洁能源技术的转移等。

3.3中埃两国CDM注册数量比较

中国和埃及作为亚洲和非洲两大发展中国家，在积极发展经济的同时都面临能源供给紧张和节能减排的双重压力。在几乎同时加入《京都议定书》后，两国CDM项目都在本地区很快发展起来。尤其是中国已经成为世界主要的温室气体排放大国之一，CDM项目的DNA通过数量、EB的注册数量已经走在各国前列。埃及已经成为非洲继南非和尼日利亚后的第三大经济体和第三大CDM项目提供国。截至2008年8月13日，中国国家发展改革委批准的CDM项目已达1443个，在联合国EB注册的CDM项目258个。而截至2008年7月26日，埃及DNA接受申请的CDM项目是41个，DNA批准了10个项目，在联合国EB共注册4个项目。

中国作为世界第三大经济体，CDM项目无论是在发改委批准项目数量和联合国EB注册的数量都遥遥领先于埃及。从一定程度上讲，政府对CDM的重视程度和企业对CDM的了解、参与程度决定了项目的数量。单从DNA的人员配置来讲，埃及CDM理事会和管理局人数常年保持在3人，其他十余人均属于兼职性质，导致审批时间较长和一次审核项目过多等问题的出现；而中国则成立了专门编制的应对气候变化司来负责此项目工作的日常管理，在人员的配置和宣传力度上都有较大投入；同时，地方企业对CDM项目的深入了解和近200家买家和咨询机构的积极参与，也是中国CDM项目获批数量众多的原因之一。相比较而言，埃及企业在申请CDM项目时经常遇到两个问题：只有为数不多的咨询机构提供专业CDM服务，其本土的咨询机构还不到5家；许多企业对CDM的了解不够，造成信息不对称，错失机会。

4完善我国CDM项目运行管理政策的建议

通过分析和比较中埃两国在气候变化领域的对策和管理执行办法，特别是在清洁发展机制(CDM)领域的现状，可以看到，中埃两国的CDM项目都处在欣欣向荣的发展阶段。两国的经验值得相互借鉴，共同提高CDM项目运行管理水平，促进应对气候变化的政府政策完善。

4.1关于中国CDM的管理和实施机构

埃及尽管有CDM理事会、CDM管理局，但对CDM项目审核有绝对发言权的实际上还是国家环境部，因为这两个单位的领导都是由埃及环境部的部长和高层担任，这也体现了埃及政府对CDM发展和定位的思路，即气候变化归根到底还是环境问题的态度，所以必须由对环境最有发言权的单位和个人来执行。中国作为发展中的大国，在未来CDM的管理和实施中需要一个强有力的政府机构来主导，究竟应该将CDM的管理权在发改委、科技部和环境部等部委中如何分配，特别是如何协调这些部门之间的不同意见，可能是正在进行的大部制改革应该认真考虑的一个问题。但出发点只有一个，即有助于使中国CDM的运行和管理、真正服务于气候变化应对这个核心主题。

4.2关于中国CDM项目的申报管理

从中埃两国DNA的CDM申报流程中不难看出，中埃两国的申报和审批流程基本相同。项目的审核都需要有理事会专家和主管机构两层的意见作为审核要求。由于自然资源的匮乏和人口增长的压力，埃及DNA对项目是

否有利于可持续发展的关注程度相当高，其中对CDM项目审核的三个基本要素，即项目的环境因素、社会因素和经济因素的考虑等要求严格。从长远角度来看，项目东道国对CDM项目三个基本要素的理解，将越来越受到联合国EB审核机构的重视。为了避免对中国水电、余热发电类CDM项目额外性的质疑，保证后期核查监测的顺利进行，除继续严格审查项目的合法性、业主的合法性和由此产生的减排量的管理等措施之外，DNA审核过程中强化环境保护、可持续发展标准的把关，加强对非水电类CDM项目的鼓励，保持CDM项目类型的多样性，将是一个重要的努力方向。

4.3关于中国CDM咨询机构的资质问题

在埃及DNA接受申请的全部41个项目中，只有不到一半是由本土咨询机构协助申请的，其他项目由业主在国际咨询机构的帮助下完成。本土咨询机构发展较慢的原因之一，是CDM申报本身对咨询机构的专业性和能力建设要求很高，导致了从业门槛较高，一般机构和个人很难进入，在一定程度上遏制了投机心理的产生。原因之二是埃及DNA对咨询机构所提供的服务和资质要求高，其中对CDM项目审核的三个基本要素的考虑对咨询机构专业性和权威性上都是挑战。在中国，本土从事CDM咨询的大小机构中有很大一部分是在2006至2007年成立的。由于从公司建立到完成一个CDM项目的全部过程至少也需要一年半到两年的时间，因此，绝大多数的中国CDM咨询机构还没有经历一个完整的CDM流程，这其中不乏一些机构和个人受到CDM项目低风险、高回报的诱惑，匆匆上马。不去认真分析方法学的要求，领悟EB出台的最新规定，学习中国DNA的管理政策，结果PDD的撰写与申报质量低劣，相互抄袭，甚至不去认真做PDD校核的基础工作。从埃及CDM的现状不难看出，在CDM项目运行中的任何投机取巧都是行不通的。因此中国国家CDM主管机构应当从维护气候变化的严肃性和科学性出发，适当规范从事CDM咨询机构的资质，适时出台行业准入政策，以保证中国CDM项目在EB的通过率，保障气候变化应对事业的健康发展。

4.4关于CDM相关知识的研究和培训

在与埃及DNA官员交流的过程中发现，埃及在气候变化基本知识的研究和培训方面下了相当大的功夫。中国也有不少CDM能力建设项目，大大小小的培训班和专门会议也不少。但目前中国的CDM业界在商业利润的引诱下，许多企业、咨询机构甚至某些管理人员，对CDM的专业知识还是一知半解。因此，加强对CDM的研究以及相关知识的培训，使企业了解CDM开发流程、熟悉CDM管理规则，显得尤为重要。事实上，企业越早考虑到CDM，越有利于项目的额外性论证；企业越熟悉CDM，越有利于项目的开发进度和后期的核查监测。

5结语

国际气候变化管理政策的借鉴与比较，是促进气候变化应对与管理的一个重要方面。作为亚洲和非洲有代表意义的国家，中国和埃及CDM领域的气候变化管理现状说明，在DNA组成机构、项目审核内容、审批流程和批准项目数量方面存在差别，尽管埃及无论是在项目注册数量、DNA工作效率，还是民间企业对CDM的关注度上都不及中国，但是两国应相互借鉴，在CDM项目管理和实施、项目审核的国情特色、咨询机构的规范、相关专业知识的研究和培训等方面，中国在修订《CDM项目运行管理办法》的过程应认真思考和研究。

致谢：感谢朱楠先生对本文有关埃及DNA资料搜集、结构讨论方向所做出的贡献。

(编辑：刘照胜)

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