| 标题 | 环境公益诉讼的性质和种类 |
| 范文 | 吕 霞 摘要公益诉讼中的公益依主体构成不同分为多人公益和集体公益两种。前者是多个人分属的利益。之所以称为公益。是因为它是多个人的利益。后者是一种整体利益，是多数人组成的集体的不可分割的整体利益。多人利益意义的环境公益诉讼实际上是侵权诉讼，这种诉讼的理论基础是私人权利。可以把它叫做环境公益诉讼。集体利益环境公益诉讼是为人类环境利益的诉讼，其理论基础是国家利益或人类共同体利益。可以把它叫做环境诉讼。环境公益诉讼和环境诉讼各有自己的理论基础。环境公益诉讼本质上是私益诉讼，其理论依据是公民权利；环境诉讼是真正的公益诉讼，这种诉讼的理论基础是人类利益理论、国家利益理论。 关键词公益；公益诉讼；环境公益诉讼 中图分类号DF46；X197文献标识码A文章编号1002-2104(2009)03-0054-06 我国学界对环境公益诉讼的讨论不能说不热烈，近年来出版了一批有分量的著作，在一些法学类和综合类的学术报刊发表论文的数量也十分可观。然而，在这些著作中存在的一些矛盾却没有因为讨论的热烈而得到解决。比如，在原告的选择上，有的人主张可以是“任何人”，有的人建议把检察机关和环境团体设为原告，还有的人认为国家行政机关也可以充当环境公益诉讼的原告。对原告资格，有的人主张以与诉讼有利益关联为条件，而有的人则认为这个条件限制是多余的。这种不同不是源于学者各持己见。有的学者虽然没有就原告身分和原告资格作上述的选择，但在对这些问题的表达上却存在着不确定性，即因上下文的需要而有所改变。在制度比较上，也可以发现这类矛盾。比如，人们发现，在美国联邦法律的公民诉讼条款中，原告不必一定是与诉讼有利益关联的人，而在德国，有关法律却要求起诉者一定是其权利受到影响的人。不排除这些矛盾，大家的讨论就很难达成真正的共识，从而也就很难着手开展制度建设。本文想尝试着破解这一矛盾。 1两类“公益”，两种性质 公益诉讼，据张建伟先生考查，由来已久。他说：“公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，早在罗马法时期，其程式诉讼就有了公益诉讼和私益诉讼之分。在当时，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起；私益诉讼则是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅特定的人才可提起。”从这一历史考查可以看出，所谓公益诉讼是与私益诉讼对称而言的一种诉讼形式，而这两者区分的基本依据只有一个，那就是益，为私益的称为私益诉讼，这是更加传统，发生也更加普遍的一类诉讼；为公益的相应地称公益诉讼。公益诉讼的这个来历告诉我们，要想真正理解公益诉讼，必须先弄清楚公益，对公益的把握是破解与公益诉讼有关的难题的关键。 那么，什么是公益呢?从字面上来看，公是与私相对的，个人和可以在法律上拟制为人的单位，都可以叫做私，这种人的利益为私益，而与私相对的则为公，与私益相对的则为公益。国家、集体、社会、不特定的多数人应为公，与他们相联系的利益应当属于公益。除此之外，人类这个大家庭也应该为叫做公，人类大家庭的利益也应为公益。 这个理解笼统说来并不错，但也只有笼统理解的时候才可以说不错。如果不是笼统地理解，而是做精细一点的理解，上述说法就显得不够准确了。 公益从主体的构成来看可以分为两类，一类是集体利益，(为行文方便以下简称集体公益)一类是多个人的利益。(以下简称多人公益)前者是一种整体利益，它之所以称为公益，是因为它是多数人组成的集体的利益，是这个集体的不可分割的整体利益，是参与到这个整体中的人们的共享利益。这种公益的主体是一个个体，即享有某种利益的那个集体。它之所以叫做公，是相对于组成这个集体(也可以叫做共同体)的成员的私而言的。以1990年6月25日日本秋田地方法院判决的一桩案件为例。秋田一居民以秋田县教育局连续召开六次座谈会，费用支出巨大，造成政府资金流失为由提起诉讼，要求教育局返还多支付的费用。法院支持了该居民的诉讼主张。该案中的政府资金是国家利益，不属于任何个人，无疑属于公益。与这个公相对的是作为纳税人的“居民”，更宽泛些说是日本公民。多人公益是多个人的利益，这种利益分属于多个人中的各个人。它之所以称为公益，是因为它是多个人的利益。这里的公是“一人为私两人为公”意义上个概念，是多的概念。这种公益的主体是多个人，不是一个单一的主体。例如，中国政法大学法学院博士研究生董彦斌起诉华星国际影城和国家广电总局，称前者提供的删节版《色，戒》剧情结构不完整，侵犯了消费者的公平交易权和知情权；后者没有建立完善的电影分级制，违反社会公共利益。此案是侵权诉讼，依原告所诉，被侵害的是包括他本人在内的广大“消费者”。此案中的公益就是多个消费者的利益。集体公益和多人公益都存在“多”，独立的多个人和构成集体的多个成员。但这两种公益在利益与主体的联系上却有明显的不同的。集体公益是不可在多个人之间分割的真正的共享利益。国家利益对于这个国家的公民来说是公益，这种利益不可以在公民之间分割，只能由公民们共享，就像海外华侨享受中国强大给他们带来的荣耀那样。如果分割了，这种公益就不存在了。苏联各加盟共和国分割了强大的苏联这份公益，苏联便不复存在，苏联对于各加盟共和国来说所具有的公益也就消灭了。作为多个人利益的公益是多个人的利益，是分属于多个人中的个人的利益。它，准确地说是它们，本来就是多个主体的个人利益，它们只能由这个多数人中的个体来享有。如果把它们合并起来，不允许各个个体享有，那就是对这个人权利的侵犯，从而也就是对这种“公益”的侵犯。 这两种公益的另外一个区别是更重大，也是更根本的。作为集体利益的公益是事实上的公益，而作为多个人利益的公益是“虚拟”的公益。所谓事实上的公益是说它在客观上就是一个整体，不受人们的主观意志的左右。不管你喜欢还是讨厌，这种公共利益都客观的存在着，国家强大，这个国家的公民无一例外地享受自豪、尊严；这个国家贫弱，这个国家的所有公民都无法逃脱屈辱。作为国家这个共同体的成员，不管是个人，还是区域，是不同民族还是不同信仰的人，他们之间的关系都是“一损俱损，一荣俱荣”，所损是共同的利益，所益也是共同的利益。所谓虚拟的公益是说这种利益的公共性是人为聚集起来的，是法律上或制度上的一种拟制。这种利益的客观存在形式不是公共的，而是个别的。田中有田中的利益，阿信有阿信的利益，他们的利益是各自独立存在的。这些利益原本都是私益。这些利益之成为公益首先是认识的结果。具体来说就是，人们发现了田中的利益、阿信的利益和其他个人的利益存在某种共性，比如都是企业雇员，都因为雇主吝啬而没有获得失业保险，便把它们归为“同类”。也就是说这种“公益”其实就是来自人们认识活动的这种“类处理”。这是一个“聚沙成塔”的过程，是在人们观念中把散在的利 益之“沙”聚成了一个所谓公共利益之“塔”。低收入者的利益、未成年人的利益、囚犯的利益、失业者的利益、为争取与男人一样六十岁退休的女人的利益、生态补偿制度所关照的为维护生态而放弃资源开发机会的人们的利益、为争取摆脱“穷得像教授似的”这种地位的教师们的利益，等等，都是这种聚拢起来的个体利益。当社会、国家确认作为人们认识结果的“类处理”产品的地位时，这种利益便获得了制度的外壳，成为社会制度、法律制度中的公益。社会可以募集基金救济低收入人群、失业者，国家可以增加拨款改善囚犯待遇，生态受益者和政府等可以建立生态补偿基金给为保护生态做出贡献的人们以必要的补偿，等等。 集体公益和多人公益都可以被制度化。在制度化之后，两者之间的区别便不容易被人们发现了。在以往的讨论中之所以出现认识上的一些矛盾，就是因为这两者的区别已经被制度形式掩盖了。但实际上，只要做一个逆向的溯源思考，两者的区别就会昭然若揭。集体公益，即使撤除制度维护，依然还是公益，是享受一定公益的人们所无法拒绝的公益，严格意义上的“挥之不去”；多人公益，一旦撤销制度外壳，它们就会原形毕露，留下的是不折不扣的个人利益。 集体公益和多人公益被人们笼统地称之为公益，但实际上它们是性质不同的两种利益。在环境公益的视野里，这种区别更加明显。前者本质上是私益，人们给它的“公”的判断其实只是指示它的多，或者它代表多。如果抛开数量上的这个多，它就变成了纯粹的私。韩祥诉金峰铜业有限公司林木果树大气污染损害赔偿案，因为只有一个原告韩祥，韩祥请求保护的利益也只是他一个人的利益，所以，该案是普通的民事案件，也就是私益诉讼案件。如果该案是为受金峰铜业有限公司污染损害的四个乡镇的78 780人，104331亩耕地、4300亩国有林地、12000亩私有林地的所有者或使用权人以及其他不知多少的受害人的利益来诉讼，它就成了公益诉讼。日本的水俣病诉讼、痛痛病诉讼等，首先关心的都是可以落实到具体的受害人身上的利益，也就是私益。这种案件之所以被称为公益诉讼案件，主要的依据就是这种利益涉及的人数多，有时候受害人的多少还具有不确定性。 2环境诉讼与环境公益诉讼 同一语词“公益”表达性质不同的两种利益，这是公益诉讼讨论中的许多混乱之所以发生的根源，也是影响人们顺利开展环境公益诉讼思考和制度建设的主要障碍。在明确分辨了公益语词所表达的两种不同的利益之后，我们便可以轻装前进，揭开环境公益诉讼讨论中的迷雾，给环境公益诉讼一个更加清晰的描述了。 与公益语词包含两种公益相应，人们所使用的环境公益概念也包含两类情况，一类是作为集体公益的公共的环境利益，一类是作为多人公益的多个人的环境权益。日本的水俣病诉讼是学者们公认的典型的公益诉讼，更准确的说法是公害诉讼。这一诉讼的典型特征是“患者”诉讼。更多的人参与诉讼和斗争，其首要的目的是“争取更多的救济”和“赔偿”。226—237这类案件中的公益是“多个人的利益”。如果用环境公益这一概念来表达，它就是“与环境有关的”“多个人的利益”。说它是公益，是因为这种利益的主体是多个人，不是只有一个人；说它是环境公益，是因为这种利益与环境有关，是以环境为媒介发生的或受损的。美国1997年发生的为保护海龟生存环境依据《濒危物种法》提起的请求禁止联邦紧急事态管理局在一海岛修建居住设施的诉讼也是没有争议的公益诉讼。这一诉讼中的公益是濒危物种的存在和繁衍。这是一种并不分属于具体的个人或单位的纯粹的公共利益。许多打着维护自然的权利的诉讼都是这种类型的公益诉讼。自然的权利的提法是站不住脚的，但这一理论却从一个层面说明了真正的环境公益的特殊性。集体公益的特点并不在于重大，不在于涉及空间的广阔、历时的漫长、关系人的数量庞大，而在于它的公共性和不可分性。美国《濒危物种法》规定任何人“有权代表自己”对涉嫌违反该法的和依据该法授权颁布的任何规章的行为，对包括美国联邦政府及其他政府机构在内的任何人提起诉讼。这种诉讼追求的并不是依据该法授权可以起诉的个人的利益，也不是包括其利益在内的多个人的利益，而是不分属于任何人的公共利益。在该法的规定中就是美国“国家及人民”的利益。 对学界探讨的环境公益诉讼做这样的分类是十分有益的，因为这样的划分可以帮助我们更好地建立争议话题与普通知识之间的联系，并由此使争议结论成为普通知识。 在与诉讼有关的普通知识中，我们可以轻易发现与公益诉讼相关的一项知识，那就是侵权诉讼。而比侵权诉讼更具有普通性的知识是侵权或侵权行为。事实上，不管是在学者们的讨论中，还是在诉讼的实践中，所谓环境公益诉讼起初都是在侵权或侵权行为旗帜下展开的，或者是在与侵权行为相联系的话语体系下展开的。王明远先生的一段话可以用来说明这一情况。他说：“环境侵权救济法律制度研究，需要结合民法和环境法的有关理论和知识，并综合运用多种方法。由于环境法或公害法前身是私法——在大陆法系国家主要为民法中的侵权行为法和相邻关系法，在英美法系国家主要为侵权法中的‘妨害法(law of nuisance)，因此，在环境公害一度泛滥的发达国家，最先研究环境法或公害法的乃是民法或普通法学者，相应地，有关环境侵权救济(或称公害救济)的理论、司法实践和立法也较为成熟，尤其是日本，堪称这方面的典型。”照王先生的考查，“最先研究环境法或公害法的乃是民法或普通法学者”，相应地最早“成熟”起来的环境侵权救济理论和司法实践也是在这些学者“研究”的环境中实现成熟的。而按照“环境法或公害法前身是私法”的判断，与环境公益诉讼相关的理论研究和司法实践不能不是在“私法”这个“前身”及与之相应的私法理论的指导下实施的。 环境侵权救济、环境法、公害法等的研究和司法实践受私法知识影响的历史不仅影响了司法机关的活动，而且也影响了对与环境有关的诉讼的一般认识。多人利益意义上的环境公益诉讼，在日本的用语中为公害诉讼，就来自侵权和对侵权的救济。冷罗生先生曾阐述了日本环境公害诉讼与民事法律之间的关系。他说：“在日本，对于公害的救济，最主要的方式是通过民事诉讼来予以解决的。从公害的民事诉讼请求来看，不外乎以下两种：一是基于违法行为的侵害而提起的损害赔偿请求；二是阻止某一侵权行为继续侵害或者某一有损环境的设施予以停止建设、施工的请求。前者是有关债权的诉讼，后者是关于物权的诉讼。”不管是损害赔偿，还是排除妨害，都是民事利益，都受民法的保护；不管是债权，还是物权，都是民事权利。 在把环境公益诉讼与普通知识联系起来思考之后，我们可以对多人利益意义的环境公益诉讼做出性质上的判断，即它实际上就是侵权诉讼，即多人利益环境公益诉讼实质上就是侵权诉讼，而用我国学界的习惯表达法就是环境侵权诉讼。德国《环境责任法》确定的因果关系推定原 则，日本公害诉讼中为认定加害企业过失而提出的预见可能说、回避可能说，英美法院在处理环境纠纷时接受的侵犯、过失、异常危险活动、妨害行为等诉因，日本水俣病诉讼中围绕水俣病认定标准展开的争议等等，无一不是以自然人或法人的个人利益为中心展开的，是不折不扣的侵权救济诉讼，维权诉讼。 民法学普通知识帮助我们解决了对多人利益环境公益诉讼的定性问题，但对集体利益环境公益诉讼，这种普通知识却显得无能为力。这是因为在集体利益环境公益诉讼中个人不是利益的中心，个人权益也缺乏无可争议的地位。前述美国法对环境公民诉讼不要求“起诉主体与可诉范围之间是否存在”“利益关联”，是因为诉讼所追求的利益并非存在于具体的个人之间的可分割的利益。美国海龟诉讼中不存在岛民的特殊利益，更不存在提起诉讼的个别岛民的特殊利益。这个海岛上的居民对于这桩诉讼只有共同利益，没有可分割的利益，而且这种共同利益是起诉者与被告、法官等参与该案的和没有参与该案的人们的共同利益。这种诉讼不是因侵权发生的，也不以维权为目的，而是为了维护人类共同的环境利益。被认为是代表后代人诉讼的发生在菲律宾的森林出租案为什么举起后代人权利的旗帜?那是因为在这种诉讼中找不到任何具体的人的权利，维权的理由难以成立。这类案例不足以证成“后代人的权利”。后代人权利论是一个学术虚构，它核心是永远都无法证明的所谓后代人权利。它们说明这类诉讼中不存在具体人的权利，从而，侵权不是这类案件的起诉理由。自然的权利理论也是一种谬说，因为权利这个生于社会服务社会的人类专利无法变成自然的武装，自然无法与人类分享权利大餐。但是，自然权利理论的提出确说明了一点，那就是，在环境保护领域，在环境被损害而不是人的利益被损害的场合，那属于人类个体的权利已无用武之地。自然的权利不是权利论领地扩张的表现，而是说明权利走到了禁区。刑事诉讼中有对叛国罪的诉讼。在这种诉讼中起诉者可以慷慨陈词，指控被告人的叛国行为，但公诉人却不会使用侵权之类的理由，因为国家不管是对于普通的国民，还是对于公诉人、法官来说，都只是利益，不是权利。而且，被告人的犯罪行为侵犯的不是这些人的利益，而是可以给所有国民带来利益的国家本身。总之，集体利益环境公益诉讼不是维权诉讼，而是为不可为起诉者分割的共同利益的诉讼，是为环境这种共同利益而为的诉讼，就像叛国罪诉讼是为不可为国民分割的国家这种共同利益而为的诉讼一样。这是真正的公益诉讼，同时也是真正的环境诉讼。 在揭破了多人利益环境诉讼的侵权诉讼本质和集体利益环境诉讼的“为了人类的环境”这种本质特性之后，我们可以给这两类“公益诉讼”选取更容易区分也更便于避免混乱的称呼。前者叫环境公益诉讼。这符合已经形成的习惯，因为几乎没有人怀疑具有共性的多个人的利益是公益，具有共性的多个人的环境权益是公益；后者称环境诉讼。环境诉讼当然也不是为了纯粹“自然”的诉讼，就是自然权利说主张的那样，而是为了人类环境利益的诉讼。 3支持起诉的国家利益和私人权利理论 在关于环境公益诉讼的讨论中最让学者们棘手的莫过于原告资格及其理论根据问题，尤其是公民个人的原告资格及其理论根据问题。学者、法官提出了种种用来支持他们心目中的公益诉讼的理论，私人总检察长理论、公共信托理论、私人实施法律理论、环境权论、行政机关代表公益说等等，不一而足。学者们能为环境公益诉讼建立这样丰富的理论基础只能说明还没有真正给这类诉讼找到恰当的理论基础。理由之一，上述所谓理论基础之间是矛盾的，甚至是不相容的。比如，私人实施法律理论是一种国家理论，也就是说私人是以国家的身份有所作为，而环境权论是私人理论，是私人以私人的身份提起诉讼。再如，学界一般都认为，公益诉讼是为“与自己没有直接利害关系”，针对“损害社会公共利益的行为”，以“国家机关及其工作人员”为诉讼“对象”而提起的诉讼。这种诉讼的主体主要是个人或社会团体。而行政机关代表公益说却主张由国家行政机关为原告向行政相对人诉讼。 公益诉讼的理论基础应该源于公益的特性，或者与公益相联系，不会因代表公益的主体的不同而有所不同。在公益和公益代表之间的关系上，应该是公益决定主体，而不是主体决定公益。相同的道理，决定公益诉讼的理论依据的是公益，不是公益的代表者。因此，上述理论基础上的矛盾无法用公益代表种类不同得到解释。 那么，理论基础之论中的矛盾是怎样产生的呢?产生于环境诉讼和环境公益诉讼两者之间的差异。两者难以“共用”同一个理论基础。环境诉讼和环境公益诉讼各有自己的理论基础。环境公益诉讼本质上是私益诉讼，它的理论依据无需做曲折的寻访，就是公民权利理论。财产权、人身权等公民权利以及这些权利在企业法人等拟制主体身上的映射，足以给环境公益诉讼提供充分的理论根据，就像这些权利可以为个体的公民提起的民事诉讼提供充分的法理依据那样。德国《行政法院程序法》要求原告只有在其法律权利被侵害时才能提起诉讼的规定是针对行政诉讼的，但它也可以用来说明环境公益诉讼。只有自己的法律权利被侵犯者才具备起诉资格，而所有法律权利被侵犯的人必须先成为享有法律权利的人。日本名古屋新干线噪音诉讼实因新干线高分贝的噪音、振动导致沿线居民头痛、自律神经失调等而发生的。在这桩案件中，公众的利益是安宁，只要承认公民的人身权利，此诉便是正当的。日本熊本水俣病诉讼案的争论焦点不是起诉资格问题，而是被告是否存在过失以及损失如何计算等，但讼辩双方和司法机关共同接受的法理是水俣病患者的人身权利。 环境公益诉讼的基本理论依据是私人权利理论，依据这一理论，享有权利的公民在权利被侵害或有被侵害之虞时就可以提起诉讼。负有保护公民权利的专门职责的国家机关也可以行使起诉权，即以提起诉讼请求司法帮助的方式维护公民的权利。法国的诉讼理论认为，检察机关负责刑事公诉，但是检察机关是公共利益的代表，也有权提起民事公诉和介入民事诉讼。法国《民事诉讼法典》第十三编授权检察机关可以以原告的主当事人身份提起涉及国家利益、社会利益和公民个人利益的案件，也可以以从当事人的身份在诉讼的任何阶段介入与公众利益密切相关的案件。检察机关或其他国家机关“介入”或提起涉及公众利益甚至公民个人利益的诉讼，是对公民私益诉讼的补充。根据德国《行政法院法》第35条的规定，在联邦行政法院中设置的检察官为维护公共利益，可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。这种参与的目的是利用检察机关的地位和力量维护公民利益，尤其是存在公共多数时的公民利益。这种制度设计和诉讼实践的权利基础也是公民的权利。 在关于环境公益诉讼的讨论中，不少学者和官员都主张赋予检察机关提起或参与环境公益诉讼的权力[16]。这种主张可从公民权利得到支持。 环境诉讼是真正的公益诉讼，其所追求的利益是人类 环境利益，这种诉讼的理论基础应当是一种人类利益理论。国家的存在及其对人类大家庭利益的影响作用，使人类理论被政治化为国家理论，或者国家利益理论。在刑事诉讼中，国家公诉机关存在及支持公诉的基本依据是国家利益。公诉机关代表国家，维护国家的利益。在作为美国环境公民诉讼理论依据的私人总检察长理论、私人实施法律理论中，虽然起诉主体是公民，但这种理论却是国家理论，而非私人理论。也就是说，依据私人总检察长理论或私人实施法律理论提起环境诉讼的公民，实际上是担当了国家机关的角色。 如前所述，在法国诉讼制度中，检察机关可以提起以公民为权利主体的民事诉讼，可以在民事诉讼的任何阶段介入尤其是与多个公民利益相关的普通民事诉讼。如果说这种“提起”和“介入”是用强大的检察机关弥补公民个人或多人力量单薄的不足，以便更好地维护权利人的利益的话，那么，在环境诉讼中，我们面对的是这样一种需要，即公共的利益没有恰当的主张者，或者说在实践中没有积极的主张者。这个“空缺”需要弥补。在传统的诉讼制度和诉讼理论中，公益，比如国家利益，是由国家专门机关负责维护的。现在，人们面对的是环境利益这种新型的公益遭受了或正在遭受侵害，而在现有的国家机关体系中很难找出一个合适机关去担当这种利益的维护者，去为这种利益行使追诉权。造成这一困难的一个表征性的原因是，在环境行政管理权主动干预的领域之外侵害环境利益的往往是全国的或地方的某个国家机关，有时甚至就是一个地方的立法机关。难以给公益找到合适的代表机关的深层次原因是一定国家机关及其所代表的一定地方或行业(部门)的利益与环境利益这种真正的公益不一致。这些国家机关为了一定地方的或一定部门的利益宁愿牺牲那可以给全人类代来恩惠的环境利益。在这种情况下，环境利益的维护需要寻找仗义执言者，以弥补公共机关的不足。环境公民诉讼就是以公民私人补国家机关之不足。私人支持环境诉讼就是由私人行使原本应由国家机关行使维护公共利益的起诉权力。 在我国，从设计人们倡议的环境诉讼的角度出发，作为法定的法律监督机关的人民检察机关可以担当环境诉讼的起诉主体。检察机关是国家利益的代表者，也是国家管辖范围内人类环境利益的合适的代表者。公民或者公民组成的团体也可以担当环境诉讼起诉人，赋予公民环境诉讼起诉人主体资格的理论依据也是国家理论。公民可以以国家的名义对侵害环境公共利益的行为提起诉讼。我国不少学者在论述公民的环境诉讼起诉资格时都提到起诉公民的“国家名义”问题。葡萄牙宪法规定任何公民都有为维护公众利益而单独或集体提出请愿、要求或申诉的权利。该宪法许可“任何公民”做的正是国家有责任做的。 |
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