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财政竞争对中国环境质量的影响机理及对策研究

范文

王敏　胡汉宁

摘要

财政竞争是影响环境质量的重要因素之一，但是，理论界已有文献鲜有以财政竞争为视角来分析环境质量的研究成果。本文从竞争主体、竞争动因和竞争方式三个方面阐释了财政竞争的内涵，并基于公共品定义角度分析了环境质量的特征，表现为具有辖区性、区域性和全国性的多重特性，为政府介入环境质量改善提供了理论依据。在此基础上，本文立足于“纵向财政竞争”和“横向财政竞争”二维分析视角，通过逻辑分析、博弈论等方法对财政竞争影响中国环境质量的内在机理进行了剖析。研究结论表明：由于“纵向财政竞争”，中国政府间存在财政收入与财政支出责任不对称、转移支付制度设计不合理、财政“利维坦”倾向等制度设计缺陷，从而挤压了环境质量改善的财力投入；由于“横向财政竞争”，中国各级政府间为追求自身可支配财力的最大化，在环境质量问题上陷入“污染博弈”、“财力投入博弈”和“污染行为矫正博弈”等博弈困境。在缺乏有效的外部约束规则下，最终呈现的是非合作博弈均衡状态，表现为地方政府间竞相懈怠环境质量改善主体责任。因此，无论是“纵向财政竞争”，还是“横向财政竞争”，均对中国环境质量产生了不同程度的负面效应。对此，必须清晰政府间环境质量责任主体、加大环境保护的转移支付力度、构建科学完善的环境税（费）体系、建立以质量为导向的政绩考核机制，促使中国政府间的财政竞争行为回归理性，保证财政竞争与环境质量二者间形成良性循环，以确保环境质量。

关键词财政竞争；环境质量；影响机理；博弈

中图分类号F812.4文献标识码A文章编号1002-2104（2015）10-0164-06doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.022

回顾历史，美英日等发达国家在其工业化过程中都走过了一条“先污染后治理”的环境治理道路，但治理代价巨大，如在日本“先污染后治理”所付出的代价比事前污染防治投资高10倍以上。目前我国正处在工业化进程的关键时期，如果不正视他国经验教训，历史将会重演。国家统计局提供的数据显示：1978年我国GDP规模为3 645.2亿元，至2013年达到了568 845.2亿元，增长了156倍。然而，经济建设取得显著成绩的代价之一是对环境造成触目惊心的破坏。《2014年中国环境状况公报》显示：全国4778个地下水环境质量监测点之中，水质较差比例为43.9%，极差比例为15.7%；在74个空气质量新标准监测的城市之中，超标城市比例为95.9%。中央政府一再强调要坚持走生态友好型、环境保护型发展道路，然而，上述数字却表明我国环境质量形势依然非常严峻。其背后的症结究竟是什么呢？不同学科领域的学者基于各自视角对此展开了系列研究，也得出了多样化的研究结论。实际上，长期以来受政绩驱动、财税体制设计缺陷等因素影响，我国政府间的不理性财政竞争现象愈演愈烈，导致政府或者片面追求经济利益忽视辖区环境质量，并将辖区环境成本外化到相邻辖区；或者对跨区域环境污染问题相互推诿，难以达成治理共识，加剧了环境质量的恶化。因此，研究财政竞争对环境质量的影响机理，并采取有效对策来协调规范迫在眉睫。

1文献综述

由于理论界直接基于财政竞争视角来研究环境质量的成果比较少，为理顺研究脉络、提供参考借鉴，有必要对围绕本研究主题的相关文献予以梳理。相关综述如下：

一是关于财政竞争思想。Tiebout最早提出了财政竞争思想[1]，随后由Oates、钟晓敏、张恒龙、Hauptmeier，Mittermaier和Rincke等学者拓展深化，将财政竞争界定为地方政府之间为发展本地经济、改善公共服务水平，通过税收和财政支出手段相互争夺企业、人力和技术等要素资源的行为；财政竞争不仅包括横向财政竞争，还存在不同层级政府之间的纵向财政竞争活动[2-5]。二是财政竞争对公共品供给影响。一些学者，如管彦庆、刘京焕等认为财政竞争提升了公共品的供给效率[6]，但Dennis和Allan、郑晓玲等认为财政竞争降低了公共品供给效率，甚至会导致公共品供给过度[7-8]。三是财政竞争对环境质量的影响。Thorsten的研究表明地方政府在环境问题上存在多重博弈关系[9]，Elizabeth认为各级政府在环境质量改善上缺乏足够动力[10] ，这些因素导致了环境质量的不稳定；潘孝珍、朱浩等认为我国政府环境治理效率偏低[11-12]，王莹和叶倩瑜、范俊玉、黄万华等分析了其背后的主要原因，包括：产权界定不清、中央政府与地方政府的治理博弈、财权事权高度不对称等 [13-15]。四是环境质量改善。Mitch和Jason认为中央政府下放征税权与环境标准设定权有利于环境质量改善[16]；丁芸、秦凤翔等建议通过分步实施环境税制、完善转移支付制度、加强横向和纵向责任界定等举措来改善环境质量[17-18]；涂晓芳和黄莉培、朱军则认为跨区域合作、建立政府间协调机制[19-20]以及黄万华和刘渝提出的“政府、市场与社会共同治理模式”建议[21]，也是解决环境质量问题的关键。

综上可见，理论界直接将财政竞争与环境质量关联的研究并不多见，且主要基于横向财政竞争视角来分析。同时，我国财政竞争的动因和其他国家相比，存在一定差异，主要体现在GDP锦标赛、财政收入指标化、官员晋升激励等等，而这些特性，对环境质量也将会产生重要影响。本文将从财政竞争与环境质量的内涵界定入手，分析财政竞争对我国环境质量的影响机理，进而提出相关政策建议，以优化财政竞争机制，最终实现对环境质量的有效提升。

2财政竞争与环境质量的内涵分析

2.1财政竞争的内涵

通过前述文献梳理，不难发现理论界对财政竞争的基础概念已经达成初步共识。但由于我国处于经济社会发展的转轨时期，财政竞争也有一定的特殊性。在此进一步剖析其内涵：

财政竞争的主体：理论界认为财政竞争主要是指横向政府之间的行为活动，然而，笔者赞同一部分学者认为纵向层级政府间也存在财政竞争的观点，即不仅在地方政府间存在横向财政竞争现象，不同层级的政府间也存在纵向财政竞争。依据“利维坦”理论，政府犹如规模不断增大、膨胀的野兽，政府官员则对财政收入、可支配财力有着极大的兴趣，而每一层级政府都具有相同的特征，中央政府和地方各级政府间在可支配财力最大化动因驱使下，会影响行为模式和决策，进而影响环境治理的效果。

财政竞争的动因：理论界普遍认为地方政府间开展财政竞争活动是为了发展本地经济、改善辖区居民的公共服务水平，笔者则认为，这只是其中的一个重要方面，或者说这是公共利益目标，还存在个体利益目标。以布坎南为代表的公共选择学派认为，政府也像市场主体一样，具有典型“经济人”特征，因此存在强烈的逐利动机。在我国，压力型体制将各级政府的逐利动机进一步放大，为了实现经济目标赶超，上级政府将一系列经济发展任务和财税指标从上至下层层量化，向下级分解下达，并根据完成情况序列给予相应的政治晋升与经济奖罚，环境质量基本属于被忽略的因素；财政竞争的直接目标就是财政收入的规模、增速等。

财政竞争的方式：主要包括税收优惠和公共支出。从税收优惠角度看，辖区政府可以通过出台免税、抵税、减税、递延纳税期限和加速固定资产折旧等税收优惠政策举措，吸引资本、技术和劳动力等要素资源集中到该辖区政府管理范围内，使该地成为税收“洼地”。从公共品支出角度看，在一国范围内存在较多行政辖区、行政辖区间公共品受益难以外溢、信息充分完备、居民可以在不同行政辖区自由流动的假设前提下，地方政府可通过加大公共品支出投入力度，在“用手投票”和“以脚投票”机制的作用下，将外部辖区的要素资源吸引到本辖区，扩大辖区税基。

2.2环境质量的内涵

环境是一个相对的概念，是相对于某一中心主体所对应的周围全部要素总和。它包括自然环境和社会环境，本文研究对象主要是针对人类所处的自然环境。

质量则可衡量环境的优劣。从整体上看，环境质量具有明显的纯公共品特征。因为：一是每个人消费环境质量不会明显导致别人对环境质量消费的减少，符合公共品的概念界定；二是依据公共品的判断步骤，首先，环境质量的效用具有不可分割性，即好的环境质量不能分割为相互独立的个体为某一特殊群体享用，坏的环境质量也不能被某一特殊个体规避；其次，环境质量具有消费的非竞争性，某一市场个体对环境质量的享用难以排斥和妨碍其他市场个体对其的享用，在消费上不存在彼此间的互相竞争；最后，环境质量在受益上具有非排他性，即当某一市场个体享受较好的环境质量时，在技术上没有办法或者要消耗较大的技术成本将其他人排斥在受益范围之外。因此，政府要成为保证环境质量的责任主体。

同时，根据公共品的受益范围理论，环境质量同样兼有辖区性公共品、区域性公共品和全国性公共品的多重特性。辖区性的环境质量直接关系到地方居民的利益，毫无疑问，辖区政府应承担起环境质量维护的责任；区域性的环境质量关系到区域内关联辖区全体居民的利益，如果其中某一辖区政府懈怠环境质量维护责任，将会影响相邻辖区政府的责任感，最终将导致区域内所有政府环境质量维护责任的懈怠；而全国性环境是由所有辖区环境共同构成，当某一辖区环境质量破坏时，也会外溢到相邻辖区，进而影响到全国整体的环境质量。因此，由于辖区间环境质量的外溢性，需要中央政府来予以宏观调控，承担一定的责任。可见，在环境质量的维护上，中央政府、区域政府和地方辖区政府都有一定的责任，由谁来保证则要视环境质量的受益范围来决定。

3财政竞争对环境质量的影响机理分析

3.1“纵向财政竞争”对环境质量的影响机理

3.1.1财力与支出对称视角

如前所述，各层级政府均有着可支配财力最大化的强烈动机，在我国现行政府架构设计下，主要有中央、省（直辖市、自治区）、地级市（自治州）、县（自治县、市辖区、县级市）和乡（镇）五级政府级次。由于一级政府具有一级财政行为，在我国纵向层级政府间，即存在多层纵向竞争关系。

结合我国当前财税体制设计，我国纵向财政竞争现象体现为财力不断向上级政府集中、事权不断向下级政府转移，从而导致纵向政府间的权责不匹配，其实质是各级政府追求自身可支配财力的最大化。尤其是1994年分税制改革以来，大部分年份中央财力集中度均在50%以上，而省级政府财政支出占全部财政支出的比例在70%以上，2013年则高达85.4%，形成了纵向层级政府财力与支出责任不对称的鲜明对比。而且，我国1994年分税制改革主要是针对中央和省级政府进行，并未对省以下级次政府间税收收入权限进行明确划分，可是，省以下层级政府也机械地照搬了中央与省级的分税制模式，将辖区内的财权上移到省级政府手中，财政支出责任却在不断向省以下层级政府转移。而环境质量具有较强的区域性特征，最底层级政府承担着环境质量改善的主要责任和社会压力，在这种财税体制设计下，地方政府用于环境保护的财政支出更为捉襟见肘，环境质量难以得到保证。

3.1.2转移支付制度设计视角

转移支付制度是配合1994年分税制改革的一项重要财政制度设计，中央政府集中一半以上的财力后，通过转移支付制度对区域间的财政平衡进行调控。但是，在转移支付制度设计中，存在一般性转移支付和专项转移支付两种形式。一般性转移支付由地方政府自由支配财政资金的使用用途，专项转移支付则明确了资金的使用方向，即资金使用的话语权充分掌握在上级政府手中，实际上是通过下级之手实现上级政府的意图。因此笔者认为，上级政府对转移支付资金使用方向的控制，同样属于“纵向财政竞争”现象。

长期以来，我国专项转移支付占全部转移支付的比例在50%以上，这些支出几乎涉及教育、科技、文化、卫生、环保、交通和水利等各个领域，足见转移支付资金安排领域的财政竞争程度之剧烈。而环境部门因为无法直接贡献于传统GDP增加值，地位弱势，掌握的环境保护支出资金十分有限。以2013年为例，中央一级政府节能环保支出占公共财政支出比例仅为2.92%。由此可见，在同层级政府间，由于部门性质不同或因为处于特殊的经济社会发展阶段，存在强势部门和弱势部门，这在部门间形成了类似于“纵向财政竞争”式的格局，导致用于保证环境质量的财政支出安排十分被动。

3.1.3财政“利维坦”视角

党的十六届五中全会曾提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行“省管县”的财政体制。自此，我国一些省份开始了“省管县”财政体制改革探索。“省管县”财政体制改革的一个重要动因是削减财政资金在纵向层级政府间的程序环节，以提高财政资金的管理绩效和使用绩效。也正是由于“省管县”财政体制改革，地级市政府对其以下行政层级政府的财政话语权大大削弱。而地级市政府同样存在财政“利维坦”强烈倾向，近年来全国各地掀起的“撤县改区并市”热潮就是最好说明。

笔者认为，时下“撤县改区并市”热潮是地级市政府与省级政府和县级政府展开财政竞争的一个典型体现。一方面，地级市政府与省级政府争夺对县级政府财政的话语权，另一方面，地级市政府与县级政府财政联系削弱后，将通过税收优惠、公共支出等方式与县级政府展开扩大辖区税基的财政竞争活动。依据前述分析，这均将对环境质量产生系列影响。例如：为与县级政府争夺税基，市级政府会利用自身在行政层级序列、政策制定等方面的优势地位，通过不规范财政竞争行为将对环境质量产生较大负面效应的企业吸引到市辖区范围内，或者利用前述优势地位将这些企业挤压到以下层级政府辖区内，导致其税基质量劣质，环境质量也不断被恶化。

3.2“横向财政竞争”对环境质量的影响机理

“横向财政竞争”对环境质量的影响机理主要表现为同级政府在环境问题上存在“污染博弈”和“治理博弈”，在双重博弈综合影响下，对环境质量将产生系列负面效应。

3.2.1“污染博弈”对环境质量的影响

以污染、破坏环境为代价的粗放型经济发展模式，不仅可以给辖区居民带来较多的就业机会，促进辖区经济的快速发展，短期经济效益明显，并且因为税基和财政收入的扩大能为辖区政府官员带来可预期的政治利益，在偏重GDP的政绩考核模式下，地方政府官员晋升的概率大大增多。因此，一些地方政府基于经济、政绩等方面因素考虑，对一些污染环境的企业采取默许态度，甚至在招商引资过程中，明知是资源消耗型、环境污染型企业，竞相出台各种财税优惠政策，将其吸引到辖区内，赢得财政竞争，同时地方政府之间就极容易形成“污染博弈”格局。

假定：①政府及政府官员既有公共目标，也具有“经济人”特征的利己目标，即开展财政竞争既有公共利益目标，也有个体利益目标，其行为具有短期性；②有甲、乙两个地方辖区政府，归属于同一上级政府管辖，上级政府对甲、乙两地方辖区政府官员的政绩考核标准一致；③资金、技术、人力等要素资源在甲、乙两个地方辖区间可以自由流动，无进出壁垒。

下图1即显示了“横向财政竞争”下“污染博弈”的四种博弈策略空间，其中：甲、乙为具有横向竞争关系的博弈两方政府，矩阵左边表示甲的策略选择项，有不污染和污染，矩阵右边表示乙的策略选择项，也有不污染和污染。

当甲乙双方选择合作，均遵守可持续发展、不污染环境质量的发展战略，各自获得50单位财政收入，这50单位财政收入也是各自辖区政府能够获得的可持续、有质量的财政收入，即为矩阵左上方的策略组合。此时，当甲乙双方有一方选择不合作，即选择污染策略时，市场主体由于理性“经济人”身份，基于生产成本等因素考虑会转移到该辖区范围内，给其创造200单位的财政收入。当然，这200单位财政收入是影响环境质量的短期收入，不具有可持续性，会出现图左下方和右上方的策略组合。很明显，这两种策略都不具有稳定均衡性。受政绩驱动下的财政竞争影响，甲乙均会调整自己的策略，选择污染环境的发展模式，最终出现矩阵右下方的策略组合（污染，污染），甲乙各自得到的财政收入均为100单位。此时，甲乙双方都不会有单独改变策略的倾向，呈现纳什均衡状态。

可见，受非理性财政竞争影响，地方政府的“污染博弈”会恶化环境质量。即为追求经济利益和政绩，政府间竞相走“先污染”的发展道路，忽视环境质量甚至将辖区环境成本外化到相邻辖区，最后导致整个环境质量的下降。

3.2.2“治理博弈”对环境质量的影响

具有横向财政竞争关系的政府在环境质量改善上同样存在“治理博弈”现象。在缺乏有效的外部约束和监督下，如同上述“污染博弈”策略模型，甲乙最终呈现的是“不治理、不治理”博弈格局。“治理博弈”具体又体现在政府的“财力投入博弈”和对市场主体的“污染行为矫正博弈”两个方面：

（1）环境质量改善上的政府“财力投入博弈”。如前文理论分析所述，环境质量具有较为典型的公共品特征，需要政府来承担供给的责任主体。从财政角度讲，即需要政府在年度财政预算中安排一定的资金来治理环境、改善环境质量。而在当前我国“大政府”的现实情形下，面对社会对公共财政的无限需求，政府的财力总是捉襟见肘。特别是地方政府，在财力上移、事权下移的财税体制下，地方政府的财力更为有限。因此，具有横向财政竞争关系的政府在环境质量改善上，会出现“不投入、不投入”策略组合选择。即为了任期政绩，存在将治理责任留给后任官员的心理动机，环境质量也将会陷入“先污染、后治理或难治理”的境地。

（2）政府对辖区市场主体的“污染行为矫正博弈”。治理环境、改善环境质量不仅需要政府的自身财力投入，还需要政府严格监督辖区内市场主体的行为活动。通过对污染环境行为征收排污费、要求配备污染处理设备乃至采取更为严格的惩罚措施矫正其行为，以保证环境质量，而这些也属于环境治理范畴。毫无疑问，政府的外部监督会加大市场主体的生产成本，极有可能迫使企业转移到其他辖区内，从而减少该辖区税基规模，不利于财政竞争。此时，具有横向财政竞争关系的政府就会陷入“污染行为矫正博弈”困境，通过排污费征收额减免、纵容污染设备缺位等优惠举措来吸引市场主体，最后呈现的则是“不矫正、不矫正”格局，对环境质量的影响也是不言而喻。

4结论与政策建议

通过纵向财政竞争和横向财政竞争对环境质量影响机理的分析，可以发现，在中国，无论何种竞争形式均对环境质量产生了负面影响。而这背后的重要诱因则是财税政策设计不合理，导致对环境质量产生了负面“多米诺骨牌”效应。对此，本文建议应从以下方面加以改善：

首先是清晰政府间环境质量责任主体。财力上移、支出责任下移式的纵向财政竞争，使得环境质量责任主体模糊，有必要在纵向层级政府间，构建科学、合理的财力与支出匹配机制，使得一级政府层面的环境质量问题有对应的财力予以保障。具体来说：全国性的环境质量问题，中央政府应承担环境质量保证的主体，妥善协调好各地方政府的权责，所需的资金支出应由中央政府来负责或协调平衡；跨区域性的环境质量问题，关联辖区政府要建立环境质量协调机制，妥善处理好环境的外溢性问题，清晰界定各自的支出责任；辖区性的环境质量问题，辖区地方政府则理应成为维护和治理的责任主体。

其次应加大环境保护的转移支付力度。基于我国环境质量形势和转移支付机制设计特点，在纵向层级政府间，首先中央政府要加大环境保护支出的资金预算安排力度，提高环境保护支出转移支付比重。其次，中央政府以下层级政府一方面要严格确保中央政府环境保护支出转移支付资金的使用方向，切实做到专款专用；另一方面，要重视本层级政府的环境保护支出预算资金安排，根据本辖区内的环境质量问题实际，加强转移支付资金的配套安排或自主支出力度。

再次要及时构建科学、完善的环境税（费）体系。要规制纵向财政竞争和横向财政竞争对环境质量所产生的负面效应，必须构建科学、完善的环境税（费）体系，妥善协调好横向政府间的环境外溢性问题、纵向政府间环境治理的权责划分，扭转当前地方政府因为财政竞争纵容污染、破坏环境的乱象，约束对资源粗放式消耗等短期行为。环境税（费）体系应涉及污染税、资源税、消费税等税种，并科学划分纵向层级政府间的税收分成比例，保证全国性、区域性和辖区性的环境质量问题均有相应财力予以支撑。

最后建立以质量为导向的政绩考核机制。尽管中央政府一再强调要坚持可持续发展的经济增长模式，并扭转对地方政府唯财政收入、GDP增速的政绩考核方式。但是，由于尚未探索出一套科学、合理的政绩考核机制，使得地方政府之间的财政竞争动机背后依然是政绩驱动下的唯财政收入和GDP增速，而这极易形成恶性财政竞争，进而影响环境质量。因此，要建立一套以质量为导向的政绩考核指标体系，更加强调财政收入、GDP、民生福利改善等质量指数，以遏制地方政府官员对环境的短期行为，从而保证环境质量。

（编辑：李琪）

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Abstract

Fiscal competition is one of the important factors affecting environmental quality.However，the existing literature seldom analyzes environmental quality from the perspective of fiscal competition. From the main subject， incentive and mode of competition，this paper explains fiscal competition and analyzes the characteristics of environmental quality based on the perspective of definition of public goods.The multiple characteristics of area， regional and national of the environmental quality，which provide a theoretical basis of government intervention. The article analyzes the influential mechanism of environmental quality in China from the perspectives of “vertical financial competition” and “horizontal financial competition”.The findings show that there are some defects of system design in China，such as a nonsymmetric responsibility between financial revenue and expenditure， unreasonable transfer payment system， financial “Leviathan” tendency and so on，thus squeezing the financial input of environmental quality. Meanwhile， because of “horizontal fiscal competition”，governments at all levels try to maximize its own disposable financial resources， which causes the local government to slack its responsibility on environmental quality， such as “pollution game”， “financial investment game” and “pollution behavior modification game” on environmental quality. In the absence of effective external constraints， noncooperative game equilibrium state is finally presented.Thus， both the “vertical fiscal competition” and “horizontal fiscal competition” have a strong negative effect on Chinas environmental quality. To solve these problems， we should clear the responsibility of government at all levels on environmental quality， increase transfer payments on environmental protection， build a scientific environmental taxes （fees） system， and establish the qualityoriented evaluation mechanism of government performance， which in turn promotes fiscal competition returning to rationality among governments， and ensurs environmental quality.

Key wordsfiscal competition； environmental quality； influential mechanism； game

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