警察执法自由裁量权的适用
摘 要 人民警察是国家执法体系的重要组成部分，我国相关的法律、法规赋予了人民警察广泛的自由裁量权，但公安民警在使用自由裁量权处理实际的治安案件时仍存在些许问题。本文试图从《治安管理处罚法》的有关规定出发，对我国人民警察适用自由裁量权的相关问题进行初步的探讨，从警察执法自由裁量权的含义、治安管理处罚中对警察自由裁量权的规定以及自由裁量权的适用现状及存在问题等方面进行分析，在此基础上对我国警察在执法过程中如何合理有效地行使自由裁量权提出粗浅建议。
关键词 自由裁量权 含义 范围
作者简介：郑丽媛，中南财经政法大学，硕士研究生，研究方向：侦查学。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.105
人民警察是国家执法体系的重要组成部分，自由裁量权作为警察执法的重要权利，对公民的各项权利有着不可忽视的影响。公安机关在执法过程中如何做到公正执法以及如何正确合理地使用自由裁量权，以使之更好地保护公民的各项权利，为加快建设社会主义和谐社会做出应有的贡献，也就显得尤为重要。
一、警察执法自由裁量权概述
警察执法自由裁量权相较于普通的警察权，是法律赋予警察的一种特殊的社会治安管理权。我国法学界对于自由裁量权的定义意见不一，但大致认为治安管理中的自由裁量权指的是公安机关及其执法人员在管理社会治安秩序时根据相应法律、法规的规定，对于违反治安管理的行为，视其具体情况而定，在选择处罚种类和幅度方面有相对自由的裁量权力，换句话说也就是指公安民警在行使法定职权时，依照法律规定的执法范围，可以自由选择处罚的时间、地点、方式及幅度等的特有权利。根据自由裁量权的含义以及实际生活中的运用可知，自由裁量权本身存在较大的幅度空间，相应的对其内容的概述也无法一一列举，据此本文主要从以下内容来分析：
（一）处罚种类
参考我国《治安管理处罚法》第二章第十条的规定：“治安管理处罚的种类分为：1.警告；2.罚款；3.行政拘留；4.吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”在适用于具体治安案件时，公安民警可以根据具体情况考虑选择处罚的种类。《治安管理处罚法》中具有许多的自由裁量的范围，常见的主要有：处警告、处拘留、处罚款、处警告或者罚款、处拘留可以并处罚款、处拘留并处罚款、处拘留或者罚款、处拘留或者警告、罚款额度、行政拘留的期限等。
（二）处罚幅度
我国的《治安管理处罚法》中规定，公安民警在受理某一具体的治安案件时，对于适用的某一处罚，决定适用何种幅度也是其自由裁量权的体现。参考《治安管理处罚法》第三章的规定，治安管理处罚的幅度大致可以分为：200元以下、500元以下、1000元以下、200元至500元、500元至1000元等；行政拘留5日以下、5日至10日、10日至15日等多种处罚幅度的选择。人民警察在对治安案件进行处罚时具体适用罚款的额度以及具体适用行政拘留的时期限等问题，便是自由裁量的具体体现。
（三）处罚程序
有实体就应有程序，我国的《治安管理处罚法》在第四章专门规定了公安机关及其人民警察进行治安处罚的具体程序，并分别对调查、决定、执行等环节进行了相应的规定。虽然法律条款是明晰的，但是现实生活中的治安案件本身具有复杂多变性，加之个别法律語言也具有模糊性，由此决定了法律对于现实问题的规定总是有限度的，因而警察的自由裁量权在处罚程序中依然有存在的空间和必要。
二、警察执法自由裁量权的现状及问题
自建国以来七十多年的发展，我国有关社会治安管理的法律体系日渐完善，但是法律条款与实际问题毕竟是有差距的，在具体适用自由裁量权时仍存在较多的问题，本文主要从以下三个方面进行讨论：
（一）执法不公
警察执法自由裁量权首先要在遵循合法、合理原则的前提下使用，否则其作用无法得到应有的发挥。公安机关人民警察在执法过程的任何环节中首先必须落实的是严格执法的法律观念，但现实的社会治安问题并不是尽如法律条款规定的那样一成不变，在遇到法律规定以外的特殊情况时，就需要执法人员实事求是、灵活地运用自由裁量权，选择合理的处罚以解决实际问题。但另一方面，如若执法人员只顾强搬硬套法律条款、机械地使用自由裁量权，就会造成不合理裁量的现象。
（二）自由裁量权过大
我国的相关法律虽然对警察的自由裁量权进行了一定的控制和约束，但社会治安问题日益复杂多变，加之法律语言的模糊性，故而警察行使自由裁量权仍然留有很大的必要和空间。此外，公安民警在执法过程中往往容易受“宁重勿轻”的传统思想影响，一般会选择偏重处罚的现象。因此，我国相关的法律还应对警察执法的自由裁量权进行进一步的规范和控制，使执法人员在自由裁量的过程中既合法又合理，同时符合程序性原则和合目的的要求。
（三）自由裁量权的滥用
公安机关主掌着治安管理的司法权和行政权，权力过于集中必然会出现权力滥用的现象。按照程序的正当性要求，任何人违反法定程序办案都必须承担相应的法律后果。但综观我国的《治安管理处罚法》，其中并未出现警察违反程序执法的法律后果，这不仅是我国立法的一个缺陷，更使得有关人员趁虚而入，做出侵害公民合法权益的事情。
三、警察执法自由裁量权存在问题的原因
笔者认为，之所以公安机关在执法过程中会出现上述问题，其原因主要有以下几个方面：
（一）在我国“人治”思想仍存留有很大影响，我国现阶段执法主体的整体素质偏低
公安民警执法时正确的思想意识是其正确行使自由裁量权的基础，但是受历史和现实情况的影响，执法主体在实际的执法过程中还普遍存在着依法自由裁量混同于“领导精神”的现象。另一方面，公安民警执法素质的高低同样影响执法的质量与成效，甚至已经成为评判执法好坏的关键因素。基于此，近几年来公安机关内部已经采取了诸如开展集体学习等措施和办法以改善执法人员的素质，但不可否认的是，目前的公安民警队伍中仍有相当数量的执法人员道德修养不高，甚至不熟悉相关工作的法律界限和法律程序，导致刑讯逼供、粗暴执法等劣迹执法现象，严重破坏公安民警的形象，影响执法的质量。
（二）相关的法律授权原则过宽，法律语言过于模糊，导致执法主体自由裁量的随意性较大
以《治安管理处罚法》为例，其中有不少法律条文的规定不甚明确，且相关的解释不具体、不透彻，这就导致公安民警在适用自由裁量时出现各种不同程度的问题。例如：
1. 公安民警在处罚违反治安管理的行为时，对情节轻重的认定不一。参考《治安管理处罚法》的有关规定，其中不乏语意模糊、表述不清的语句，比如“情节特别轻微的”、“有较严重后果的”、“情节严重的”、“情节较轻的”等，如此一来就会使公安民警无法准确把握情节的轻重，缺少了对情节轻重的衡量尺度就使得公安民警只能运用自由裁量解决问题，因此而拥有了对情节轻重的裁量权力。
2. 执法过程中，公安民警对于相同的违法治安管理的行为选择不相同的处罚。我国的《治安管理处罚法》中有些规定处罚幅度较宽，以第六十六条的规定为例：“卖淫、嫖娼的……情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”那么对“情节较轻的”进行处罚时，公安民警应该选择行政拘留还是罚款，以及根据“500元以下”的额度究竟选择罚多少，这也就基本由执法民警自由裁量了。
（三）目前社会执法环境不完善，对公安机关执法过程的监督缺乏力度
公安民警只有在良好的执法氛围中才有运用好自由裁量权的可能性。但从我国现阶段社会发展“软环境”的角度看，各地区尤其是东西地区的经济发展极不平衡，公民整体的文化素质普遍偏低，对执法主体的监督意识不强等问题依旧突出。而从社会发展“硬环境”的角度看，对法治環境的投入和建设力度不够，法治舆论的响应不高、氛围不强，对公民法治教育的普及范围太小、程度不深等问题亟待解决。公安民警适用自由裁量权必须接受全方位、高质量的执法监督，然而从目前的监督情况来看效果不是很理想。例如由于存在诸多“暗箱”操作，使得人民群众想要监督却心有余而力不足。
四、对于完善警察执法自由裁量权的建议
法律授与公安民警一定的自由裁量权，既可以体现执法的严肃性又可以使警察灵活机智地解决复杂多变的实际问题，但不可否认的是，公安民警由于种种原因在适用自由裁量权的过程中也会出现权力滥用的现象。因此，如何更好地规制警察执法的自由裁量权是当前急需考虑并解决的问题。据此，笔者提出以下三条粗浅的建议：
（一）强化公安民警的法治思维，提高其执法素质
人民警察作为国家机器最基础的一级，更是维护国家安全和社会治安秩序的重要力量。针对自由裁量权的滥用问题，公安机关内部应适时采取各种措施和办法，强化公安民警的法治思维，改善执法队伍内部环境，切实提高人民警察的执法素质和行使自由裁量权的能力。在贯彻落实依法治国基本方略的今天，无论是公安机关和还是警察个人，都必须在严格执法的前提下行使权力、履行职责。但当面对较为特殊的治安情况时，就要求公安民警从实际出发，实事求是，公正合理地使用自由裁量权灵活地解决实际问题。
（二）摒弃传统的不合时宜的旧思想，转变执法观念，健全责任追究制度
上文中写到，传统的人治思想严重影响公安民警的执法质量，因而警察在执法过程中应当摒弃诸如“民怕官”等的旧思想，深刻理解“手中的权力来自于人民群众”，切实做好人民的公仆。另外，基层的执法人员毕竟不是专业的法律工作者，其执法水平因人而异，多数民警抱着“完任务”的心态开展执法活动，这很容易造成权力的滥用。因此公安机关应采取相关措施建立、健全责任追究制度，将执法责任落实到警察个体上，从制度上约束其自由裁量权的运用，在公安机关内部消除滥用自由裁量权的现象。
（三）加大警察执法过程的监督力度，落实执法公开机制，提高执法透明度
上文提到，在警察行使自由裁量权的监督方面不是很完善，上级监督、督察部门监督以及社会舆论监督等环节中均存在问题。基于此，相关部门应抓住问题的关键，从源头上解决问题。一是完善相关的法律体系，使法律条文真正契合实际问题，增强法律的准确性，缩小警察自由裁量的空间；二是推行执法公开机制，保证警察执法自由裁量的依据公开、方式公开、决定公开等，消除隐蔽执法带来的弊端；三是在具体工作中实行合伙办案，以此减少个人操作的可能性，同时可以提高执法效率和成效，保证自由裁量的合理运用。
参考文献：
[1]杨建和、张光.公安管理学.北京：中国人民公安大学出版社.2005.
[2]余凌云.亟待法治建构的警察裁量权.中国法治网.2004.
[3]刘武俊.《治安管理处罚法》为警察办案设置基本前提.东方早报.2005年9月1日.
[4]曲力秋.《治安管理处罚法》的立法亮点.新民周刊.2004年10月30日.
[5]戴小俊.试论治安管理处罚中的自由裁量权问题.广西警官高等专科学校学报.2008（2）.
[6]殷竹钧.执法规范化建设中治安处罚裁量权的有效规制.云南行政学院学报.2011（2）.
关键词 自由裁量权 含义 范围
作者简介：郑丽媛，中南财经政法大学，硕士研究生，研究方向：侦查学。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.105
人民警察是国家执法体系的重要组成部分，自由裁量权作为警察执法的重要权利，对公民的各项权利有着不可忽视的影响。公安机关在执法过程中如何做到公正执法以及如何正确合理地使用自由裁量权，以使之更好地保护公民的各项权利，为加快建设社会主义和谐社会做出应有的贡献，也就显得尤为重要。
一、警察执法自由裁量权概述
警察执法自由裁量权相较于普通的警察权，是法律赋予警察的一种特殊的社会治安管理权。我国法学界对于自由裁量权的定义意见不一，但大致认为治安管理中的自由裁量权指的是公安机关及其执法人员在管理社会治安秩序时根据相应法律、法规的规定，对于违反治安管理的行为，视其具体情况而定，在选择处罚种类和幅度方面有相对自由的裁量权力，换句话说也就是指公安民警在行使法定职权时，依照法律规定的执法范围，可以自由选择处罚的时间、地点、方式及幅度等的特有权利。根据自由裁量权的含义以及实际生活中的运用可知，自由裁量权本身存在较大的幅度空间，相应的对其内容的概述也无法一一列举，据此本文主要从以下内容来分析：
（一）处罚种类
参考我国《治安管理处罚法》第二章第十条的规定：“治安管理处罚的种类分为：1.警告；2.罚款；3.行政拘留；4.吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”在适用于具体治安案件时，公安民警可以根据具体情况考虑选择处罚的种类。《治安管理处罚法》中具有许多的自由裁量的范围，常见的主要有：处警告、处拘留、处罚款、处警告或者罚款、处拘留可以并处罚款、处拘留并处罚款、处拘留或者罚款、处拘留或者警告、罚款额度、行政拘留的期限等。
（二）处罚幅度
我国的《治安管理处罚法》中规定，公安民警在受理某一具体的治安案件时，对于适用的某一处罚，决定适用何种幅度也是其自由裁量权的体现。参考《治安管理处罚法》第三章的规定，治安管理处罚的幅度大致可以分为：200元以下、500元以下、1000元以下、200元至500元、500元至1000元等；行政拘留5日以下、5日至10日、10日至15日等多种处罚幅度的选择。人民警察在对治安案件进行处罚时具体适用罚款的额度以及具体适用行政拘留的时期限等问题，便是自由裁量的具体体现。
（三）处罚程序
有实体就应有程序，我国的《治安管理处罚法》在第四章专门规定了公安机关及其人民警察进行治安处罚的具体程序，并分别对调查、决定、执行等环节进行了相应的规定。虽然法律条款是明晰的，但是现实生活中的治安案件本身具有复杂多变性，加之个别法律語言也具有模糊性，由此决定了法律对于现实问题的规定总是有限度的，因而警察的自由裁量权在处罚程序中依然有存在的空间和必要。
二、警察执法自由裁量权的现状及问题
自建国以来七十多年的发展，我国有关社会治安管理的法律体系日渐完善，但是法律条款与实际问题毕竟是有差距的，在具体适用自由裁量权时仍存在较多的问题，本文主要从以下三个方面进行讨论：
（一）执法不公
警察执法自由裁量权首先要在遵循合法、合理原则的前提下使用，否则其作用无法得到应有的发挥。公安机关人民警察在执法过程的任何环节中首先必须落实的是严格执法的法律观念，但现实的社会治安问题并不是尽如法律条款规定的那样一成不变，在遇到法律规定以外的特殊情况时，就需要执法人员实事求是、灵活地运用自由裁量权，选择合理的处罚以解决实际问题。但另一方面，如若执法人员只顾强搬硬套法律条款、机械地使用自由裁量权，就会造成不合理裁量的现象。
（二）自由裁量权过大
我国的相关法律虽然对警察的自由裁量权进行了一定的控制和约束，但社会治安问题日益复杂多变，加之法律语言的模糊性，故而警察行使自由裁量权仍然留有很大的必要和空间。此外，公安民警在执法过程中往往容易受“宁重勿轻”的传统思想影响，一般会选择偏重处罚的现象。因此，我国相关的法律还应对警察执法的自由裁量权进行进一步的规范和控制，使执法人员在自由裁量的过程中既合法又合理，同时符合程序性原则和合目的的要求。
（三）自由裁量权的滥用
公安机关主掌着治安管理的司法权和行政权，权力过于集中必然会出现权力滥用的现象。按照程序的正当性要求，任何人违反法定程序办案都必须承担相应的法律后果。但综观我国的《治安管理处罚法》，其中并未出现警察违反程序执法的法律后果，这不仅是我国立法的一个缺陷，更使得有关人员趁虚而入，做出侵害公民合法权益的事情。
三、警察执法自由裁量权存在问题的原因
笔者认为，之所以公安机关在执法过程中会出现上述问题，其原因主要有以下几个方面：
（一）在我国“人治”思想仍存留有很大影响，我国现阶段执法主体的整体素质偏低
公安民警执法时正确的思想意识是其正确行使自由裁量权的基础，但是受历史和现实情况的影响，执法主体在实际的执法过程中还普遍存在着依法自由裁量混同于“领导精神”的现象。另一方面，公安民警执法素质的高低同样影响执法的质量与成效，甚至已经成为评判执法好坏的关键因素。基于此，近几年来公安机关内部已经采取了诸如开展集体学习等措施和办法以改善执法人员的素质，但不可否认的是，目前的公安民警队伍中仍有相当数量的执法人员道德修养不高，甚至不熟悉相关工作的法律界限和法律程序，导致刑讯逼供、粗暴执法等劣迹执法现象，严重破坏公安民警的形象，影响执法的质量。
（二）相关的法律授权原则过宽，法律语言过于模糊，导致执法主体自由裁量的随意性较大
以《治安管理处罚法》为例，其中有不少法律条文的规定不甚明确，且相关的解释不具体、不透彻，这就导致公安民警在适用自由裁量时出现各种不同程度的问题。例如：
1. 公安民警在处罚违反治安管理的行为时，对情节轻重的认定不一。参考《治安管理处罚法》的有关规定，其中不乏语意模糊、表述不清的语句，比如“情节特别轻微的”、“有较严重后果的”、“情节严重的”、“情节较轻的”等，如此一来就会使公安民警无法准确把握情节的轻重，缺少了对情节轻重的衡量尺度就使得公安民警只能运用自由裁量解决问题，因此而拥有了对情节轻重的裁量权力。
2. 执法过程中，公安民警对于相同的违法治安管理的行为选择不相同的处罚。我国的《治安管理处罚法》中有些规定处罚幅度较宽，以第六十六条的规定为例：“卖淫、嫖娼的……情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”那么对“情节较轻的”进行处罚时，公安民警应该选择行政拘留还是罚款，以及根据“500元以下”的额度究竟选择罚多少，这也就基本由执法民警自由裁量了。
（三）目前社会执法环境不完善，对公安机关执法过程的监督缺乏力度
公安民警只有在良好的执法氛围中才有运用好自由裁量权的可能性。但从我国现阶段社会发展“软环境”的角度看，各地区尤其是东西地区的经济发展极不平衡，公民整体的文化素质普遍偏低，对执法主体的监督意识不强等问题依旧突出。而从社会发展“硬环境”的角度看，对法治環境的投入和建设力度不够，法治舆论的响应不高、氛围不强，对公民法治教育的普及范围太小、程度不深等问题亟待解决。公安民警适用自由裁量权必须接受全方位、高质量的执法监督，然而从目前的监督情况来看效果不是很理想。例如由于存在诸多“暗箱”操作，使得人民群众想要监督却心有余而力不足。
四、对于完善警察执法自由裁量权的建议
法律授与公安民警一定的自由裁量权，既可以体现执法的严肃性又可以使警察灵活机智地解决复杂多变的实际问题，但不可否认的是，公安民警由于种种原因在适用自由裁量权的过程中也会出现权力滥用的现象。因此，如何更好地规制警察执法的自由裁量权是当前急需考虑并解决的问题。据此，笔者提出以下三条粗浅的建议：
（一）强化公安民警的法治思维，提高其执法素质
人民警察作为国家机器最基础的一级，更是维护国家安全和社会治安秩序的重要力量。针对自由裁量权的滥用问题，公安机关内部应适时采取各种措施和办法，强化公安民警的法治思维，改善执法队伍内部环境，切实提高人民警察的执法素质和行使自由裁量权的能力。在贯彻落实依法治国基本方略的今天，无论是公安机关和还是警察个人，都必须在严格执法的前提下行使权力、履行职责。但当面对较为特殊的治安情况时，就要求公安民警从实际出发，实事求是，公正合理地使用自由裁量权灵活地解决实际问题。
（二）摒弃传统的不合时宜的旧思想，转变执法观念，健全责任追究制度
上文中写到，传统的人治思想严重影响公安民警的执法质量，因而警察在执法过程中应当摒弃诸如“民怕官”等的旧思想，深刻理解“手中的权力来自于人民群众”，切实做好人民的公仆。另外，基层的执法人员毕竟不是专业的法律工作者，其执法水平因人而异，多数民警抱着“完任务”的心态开展执法活动，这很容易造成权力的滥用。因此公安机关应采取相关措施建立、健全责任追究制度，将执法责任落实到警察个体上，从制度上约束其自由裁量权的运用，在公安机关内部消除滥用自由裁量权的现象。
（三）加大警察执法过程的监督力度，落实执法公开机制，提高执法透明度
上文提到，在警察行使自由裁量权的监督方面不是很完善，上级监督、督察部门监督以及社会舆论监督等环节中均存在问题。基于此，相关部门应抓住问题的关键，从源头上解决问题。一是完善相关的法律体系，使法律条文真正契合实际问题，增强法律的准确性，缩小警察自由裁量的空间；二是推行执法公开机制，保证警察执法自由裁量的依据公开、方式公开、决定公开等，消除隐蔽执法带来的弊端；三是在具体工作中实行合伙办案，以此减少个人操作的可能性，同时可以提高执法效率和成效，保证自由裁量的合理运用。
参考文献：
[1]杨建和、张光.公安管理学.北京：中国人民公安大学出版社.2005.
[2]余凌云.亟待法治建构的警察裁量权.中国法治网.2004.
[3]刘武俊.《治安管理处罚法》为警察办案设置基本前提.东方早报.2005年9月1日.
[4]曲力秋.《治安管理处罚法》的立法亮点.新民周刊.2004年10月30日.
[5]戴小俊.试论治安管理处罚中的自由裁量权问题.广西警官高等专科学校学报.2008（2）.
[6]殷竹钧.执法规范化建设中治安处罚裁量权的有效规制.云南行政学院学报.2011（2）.
