商业机构参与海上搜救联合行动前景分析
摘 要：由政府职能部门、民间救援组织、社会商业机构共同参与的海上搜救联合行动不但能显著提高搜救绩效，更能有效增进相关国家互信，维护地区和平。针对当前搜救工作中存在的信息不准、协调不力、资金不足等障碍，现实的选择是利用已有的国际海事组织组织框架，通过定期召开部门联席工作会议、海上人道搜救论坛，设立搜救信息共享中心，开展常态化、实质性的搜救演练，并吸收民间组织、商业机构参与人道救援，提供资金和技术支持等方式，共同推进海上搜救联合行动协调机制的建设。
关键词：商业机构；海上搜救；联合行动
一、问题的由来
日益频发的人道灾难时时牵动着世界各国的神经。很多时候单凭一国之力，难以应对，如之前的马航M370失联客机搜救行动。耗时4月有余，动用26国之力，最后仍然折功而返。遗憾之余，人们不禁反思，面对旷日持久的人道搜救有无更好的办法？能否更有效率和效果地行动？在这方面，澳洲为我们提供了一个有益的启示。澳大利亚运输安全局近日与辉固测绘公司签署合同，通过深海测绘作业，提供反映海底的形态的水下搜索区域地图，进而为后续的马航370航班海底搜寻提供重要的信息。通过政府公共服务服务外包的形式，让社会商业机构参与搜救行动为构建国际海上人道搜救联合行动机制打开了一扇方便之门。
二、概念的厘清
展开论述之前，有必要厘清几个核心概念。其一是海上人道搜救联合行动机制。《国际海上搜救公约》（1998年修正案）中对海上搜寻和救援行动分别做出了相关界定：“搜寻是指通常由救助协调中心或救助分中心协调的，利用现有的人员和设施以确定遇险人员位置的行动；救助则是指拯救遇险人员，为其提供初步的医疗或其他所需要的服务，并将其转移到安全地点的行动。”结合斯蒂芬·克拉斯纳、罗伯特·基欧汉与约瑟夫·奈等学者有关国际机制的定义，本文认为海上人道搜救联合行动机制是在海上人道救援领域，为确定遇险人员的位置，拯救遇险人员，并为其提供相关服务，转移到安全地点而采取的“一套指导性安排，包括调整搜救行为及控制搜救结果的规章、准则和程序的网络”。其二是政府公共服务外包。它是指是指政府将原来由其直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的提供公共服务的方式。通常而言，以外包的形式来配置公共产品和服务通常比传统的行政协调和预算指令更具效率，因为它以动机为基础，以目标为取向，时间限制和成本控制具体而明确。
三、现状分析
由于国际社会迄今尚未建立起全球统一、规范的搜救联合行动机制，因此历次海上人道救援行动无不是在参与各方反复沟通、折冲协调的基础上共同完成的，难免出现各种问题。以马航失联航班为例，搜救工作从一开始便尴尬不断，其中既有信息混乱的误导，又有协调不力的阻碍，还有技术落后的制约，更有耗时漫长的考验。特别是当飞行记录仪信号消失后，用大海捞针来形容海上搜救一点都不为过。尽管收到马方求助信息的国家均能尽心协力参与搜救，但海上人道救援任务的艰巨性和长期性特点决定了完全依靠政府间的合作与投入似难以为继，具体表现如下：
1.搜救合作法规细则缺失
从国际层面看，尽管世界各国多已加入《国际海上搜寻和救助公约》、《国际民用航空公约》，以及其他相关的国际法，但这些公约在一些敏感细节上留有空白。如海上搜救公约确立了搜救区域制度（即各国在预先划定的范围内提供搜救服务的区域），但公约本身未对搜救区域的划分做出明确的规定，而将此问题交由各缔约国之间通过双边或多边协议来完成。倘若各国之间并无相关协议，那么联合行动时怎么划分搜索区块，在有争议的海域难如何开展搜救合作等问题都一时难以解决，从而直接影响了搜救行动的效率与效果。
2.搜救信息整合不力
纵观本次马航搜救工作，信息整合能力严重不足。在搜救第一阶段，信息发布口径不一，导致搜救方向错误，徒耗他国人力物力。当事国一个部门发布某一消息后，另一个部门随即予以否认，这种前后矛盾、相互排斥的信息让参与联合搜救的各国力量无所适从。在搜救第二阶段，数据分析不力，导致两线同时推进，分散联合搜救力量。搜救第三阶段，支持配合不足，导致所需信息缺失，增加现场搜救难度。当事国既没有提供该航班的货运清单，以便比对打捞到的可疑物件，也没有着手建立遇难人员亲属DNA数据库，以便在发现遗体时进行比对鉴定。
3.搜救技术与装备参差
海上人道搜救既是一场与时间赛跑的行动，也是一次海陆空搜救技术的大比武。在史无前例的马航370航班搜救行动中，各个国家的搜救设备与搜救技术参差不齐。既有专业的海上救捞船舶，也有临时征调的途经事发海域的商用船只；既有卫星监测、声纳扫描，也有简单的低空飞行、目视搜索。国家间搜救设备和技术的差异直接影响力搜救效果的体现，并导致可能的搜救目标错漏。马航搜救行动期间，不断传来的“喜讯”最终多被证实为“无关”就是一个例证明。
4.联合搜救演练缺位
本次马航搜救行动属于临时合作，尽管各方均能尽心竭力，但由于平时缺乏相互配合，搜救效率和效果差强人意。现场既无统一的行动协调和指挥，也缺乏充分的信息沟通与分享，各国基本上是自行其是，只是把各自的搜救区、搜救力量、搜救计划通报给马方，马方也把他的搜救力量、搜救计划告诉参与搜救的各国，完全是点对点的沟通，至于面上的情况，比如其他国家的搜救力量在哪，搜集方式如何，参与搜救的某一国家无从知晓。直到澳方设立新的协调中心，接手搜救行动，这一乱象才得以改观。
四、建立海上搜救联合行动机制的现实障碍
海上人道救援行动往往涉及到多方，非一国之力所能应对。当年法航447航班空难搜救时，法国就是通过与巴、塞内加尔等国的密切合作，耗时2年才完成搜救工作。而本次搜救范围达到了768万平方公里，相当于地球表面积1.5%，如此巨大的工作量，没有分工合作，几乎不可能完成。而要合作，则需协调。建立海上搜救联合行动机制无疑能提高效率，改善效果，但一些现实因素仍在阻碍着该机制的形成，主要集中在以下三方面：一是搜救行动往往涉及到各国领土主权及传统安全等敏感问题，如本次行动中，印度就婉言拒绝了中方舰船进入安达曼-尼科巴群岛附近海域搜寻失联航班的建议； 二是小国担心在搜救联合行动中丧失主导权，被大国领导，成为大国的附庸；三是经济发展水平相对滞后的国家担心海上演练、联合巡航会增加国家财政支出。基于上述原因，大规模、常态化、实质性的海上搜救联合行动机制相对而言难以在短时间内迅速建立起来。
五、破题之道
马航事件让世界各国政府、民间救援组织、社会商业机构充分认识到建立搜救联合行动机制的重要性与紧迫性，“有必要行动起来，尽快商讨建立区域海上搜救联合行动机制，增强有关能力建设”。具体而言，可从以下方面努力：
1.建立由各国职能部门间的海上人道救援联席工作会议制度以及由国际人
道救援组织、社会商业机构参加的海上人道救援国际或地区论坛，定期召开工作会、研讨会，共商加强海上搜救合作，提升联合搜救能力等相关议题。事实上，各国海事部门、民间救援组织之间是有沟通渠道的，但问题是没有建立一个专门化的海上人道救援磋商机制。因此将海上人道救援合作议题单列出来，建立由各国政府职能部门、民间搜救组织参加的联席会议制度，定期召开专题工作会议，共同协商、推动海上人道救援合作机制建设是当务之急。
2.在既有的国际海事组织框架内设立海上搜救信息共享中心，交流信息，协调行动，共同应对危机
设立信息中心，不但能提升搜救效率，更可减少防范与猜忌，增强互信与合作。在这方面，可以借鉴亚洲地区打击海盗和武装劫船合作协定信息共享中心（ReCAAP ISC）的运作模式，通过政府间的协议，各成员国指定各自国内相应的专职机构作为信息联络点，并向信息共享中心派驻协调员，负责与本国的海上搜救部门联系，共同担负起该区域的海上人道救援责任。
3.开展常态化、实质性的海上人道救援演练，提升联合搜救能力
只有通过多次、综合的演练才获得立体协调搜救能力。尽管亚太地区已有东盟地区论坛联合救灾演练、西太平洋海军论坛人道主义救援演练，金色眼镜蛇人道主义救援演习，以及印尼“科摩多”多边人道主义救援减灾演习等项目，但总体而言，内容单一、科目偏少，其象征意义大于实质效果，未能形成持续、有效的联合搜救行动能力。相比之下，波罗的海沿岸各国从2000年开始每年都会举行目标明确、任务集中的海上联合搜救演习，锻炼周边国家救援机构之间相互协调联合行动能力。因此，世界各国宜突出海上搜救科目，强化联合行动训练，定期开展具有实质内容的海上搜救行动专项演习才能不断提升搜救能力。
4.设立海上搜救合作基金
海上救援属于“烧钱”行动，2009年的法航447航班搜救工作历时近3年，总共耗资超过3500万欧元， 而本次搜救行动进入到第30天时，各国飞机舰船费用支出已经高达5330万美元，而迄今仍在继续执行海底搜索任务的澳大利亚每日花费则为百万澳元。由于各国经济发展水平不同，并非每个国家都能承受如此沉重的开支。如一些国家资金保障不到位，必然会导致联合搜救行动整体效果的削弱，因此要建立联合行动机制则必须保障资金储备的充裕。在此可以借鉴西方国家的做法，设立一个地区性的搜救基金，资金主要来源于各成员国政府按比例出资，此外还可以吸收民间的慈善捐助等。
5.通过政府服务外包的形式，吸收社会商业机构参与联合行动，改善搜救效果
治理理论认为，公民社会的兴起为公共事务管理从以政府为中心的单边管理走向政府与公民共同参与的合作治理提供了基础与可能， 海上人道搜救联合行动便是政府-民间合作治理的试验场。在当年法航447航班的搜救行动中，法国安全调查分析局（BEA） 正是借助与美国伍兹·霍尔海洋研究所的合作，利用后者提供的数学模型，对飞机可能的坠落位置进行了重新计算，并据此重新绘制了更接近于飞机失踪位置的搜索网格图并最终成功找到失踪的飞机残骸。而本次马航370航班的搜救行动也正在汲取法航447的成功经验，由澳大利亚运输安全局近日与辉固测绘公司合作，由后者负责海底测绘作业，为后续搜救提供关键信息。
六、结论
海上人道救援联合行动需要世界各国政府、民间救援组织、社会商业机构的共同参与，才能提高搜救效率，改善搜救效果，各种救援力量都有自身的比较优势和相对劣势。政府部门擅长人道救援正面战场的“攻坚战”，民家组织适合侧翼战场的辅助，而社会商业机构则更适合相持阶段的“破袭战”。如果各方救援力量能够取长补短、分工协作，以更加积极、主动、开放的姿态，做好海上搜救的沟通、协调、配合（资金保障与技术支持），则必定能激发大家释放更多的善意和资源。事实上，很多国家政府、民间救援组织、社会商业机构正在朝着这个方形努力。只要各方本着求同存异、求真务实的精神，充分利用现有的合作框架，共同致力于海上搜救合作机制建设，必定能早日实现海上人道救援行动的无缝链接、全面覆盖。
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作者简介：杨凯，广东财经大学公共管理学院讲师、博士，研究方向：全球化与国际公共事务管理
