20世纪加拿大公共档案馆发展模式简析

    摘要：2004年，加拿大第一个面向21世纪以知识为基础的综合型机构产生——加拿大国家图书档案馆，其背后反映的是新一代的信息需求。本文基于文化功能与政府文件管理职能的发展变化，分析20世纪加拿大公共档案馆发展模式的演变，重点解读公共档案馆、联邦政府在政府文件管理实践方面的艰难探索。

    关键词：文化功能 政府文件 管理职能 公共档案馆 加拿大一、政府文件管理实践的艰难探索

    加拿大公共档案馆过度重视文化功能、忽视政府文件管理职能的传统可追溯至前联邦时期，谭必勇[1]曾梳理了其前身——文书分部、档案分部之间竞争与合作的历史演进脉络，解析了布里姆那（Douglas Brymner，1872-1902年任第一任馆长）和阿瑟·道蒂（Arthur G·Doughty，1904-1935年任馆长）的实践活动，详细阐释了早期文化功能、政府文件管理职能失衡的深层原因，笔者在此不做赘述。

    （一）文化功能的蓬勃发展

    1912年，加拿大颁布的《公共档案馆法》（The Public Archives Act of 1912）使档案馆成为独立机构，同时确定了档案馆馆长保存政府文件的职责，但这一规定仅是理论上的，实际上并未明确任何文件管理的实践措施，也未明确档案馆处置联邦文件的责任。道蒂、兰克特（Gustave Lanct，1937-1948年任馆长）的实践推动着文化功能的蓬勃发展：（1）道蒂坚信“没有什么比热爱一个国家的历史能更快地激发爱国精神”，他充分认识到档案在国家历史中的重要性，作为馆长，他一直致力于弥补原始材料缺乏这一历史缺陷，全面收集官方记录、私人手稿、肖像、雕塑等各类历史材料，很多藏品现已移至国家博物馆、美术馆等；他还将布里姆那时期主要集中在伦敦、巴黎两地的档案收集工作拓展到西班牙、意大利和美国。他通过开放的档案利用政策与研究者们持续保持通信往来等方式，使档案馆的馆藏向社会开放，档案馆成为推进学术研究、思想交流、学术出版的重要场所。道蒂视自己为加拿大历史学家的主要服务者，在他的管理下，档案馆可以称之为一个文化部门，致力于加拿大史学的发展。[2]（2）兰克特在任期间，加拿大经历了两年的经济萧条、五年的战争、三年的经济恢复，档案馆经费被迫减少，1944-1945年的经费比1936-1937年减少了25%，但这些困难并没有阻止兰克特延续道蒂的工作，他开始收集新型媒介的档案，如电影、录音、录像等声像档案[3]，并将档案史料收集的时间范围从殖民地时期扩展到了后联邦时代。[4]在兰克特任职的后几年，档案馆的管理方向也在悄然发生变化：档案馆开始承担政府文件管理责任。[5]

    （二）政府文件管理的重重阻碍

    在20世纪早期，公共档案馆因重视程度不足，政府文件管理始终处于短板。其面临的阻碍主要有：其一，政府文件管理空间不足。1914年，皇家委员会（Royal Com？ mission）提议建设政府文件大楼，以解决空间不足的问题；1914年7月，经多次申请空间，道蒂获批建立联邦文件中心，但这一计划因战争的爆发被迫终止。后经多方推动，1926年建设完成政府文件大楼，但其功能安排是：第一层为博物馆，第二层为手稿部、图书馆、检索室，第三层为地图和图片部，存放广泛收集的战争图片[6]，并未设置专门的政府文件管理场所。1936年，公共工程部门（De？ partment of Public Works）将渥太华实验农场上的一座建筑作为联邦文件的临时保管场所，但自其开放以来，因各部门没有明确的文件管理制度，这座建筑并未发挥作用，后因“二战”爆发改用他途。其二，对政府文件管理无长远规划。1927年、1936年，联邦政府起草法案，旨在使档案馆的政府文件管理职能合法化，并制定了公共文件项目计划，但这些法案在向下议院提交前便终止了。政府一直试图解决持续增长的公共服务所带来的文件存储和管理的即时问题，并没有真正的规划，导致很多举措未达到预期。其三，兰克特任职期间，联邦政府与公共档案馆之间的不信任关系阻碍政府文件的管理。兰克特任职后，没有享受到道蒂的政治资本，麦肯齐·金（Macken？ zie King，20世纪20年代至40年代任总理）甚至公开宣布他对兰克特的表现失望，并于1944年在公共档案馆架构之外成立了公共文件部门间咨询委员会（Interdepart？ mental Advisory Committee on Public Records，IACPR），以解决公共文件管理的问题。因二者紧张的关系，兰克特也逐渐放弃了对政府文件的管理。[7]也因兰克特并没有获得麦肯齐·金政府的支持和信任，在其任职期间，公共档案馆预算和员工都在不断减少。

    这一阶段，尽管公共档案馆未能将政府文件管理纳入职责范围内，但联邦政府的系列措施一定程度上弥补了政府文件管理的缺失。1914年，皇家委员会建议成立加拿大公共文件局（Canadian Public Records Office），并提出了聯邦政府文件管理准则。[8]1944年6月，IACPR的成立使得联邦政府、历史学会和档案馆的代表一同研讨政府文件的相关问题；该机构的成立标志着一个全新的文件管理政权的开始，政府机构在文件管理方面的作用日益突出。1945年IACPR更名为公共文件委员会（Public Records Commission，PRC），并获得了处理政府文件的授权。[9]公共文件委员会的发展，一方面有利于处理各机构面临的分类、编目等问题，促进了政府文件管理专业化；另一方面，公共文件委员会持续的工作为缓和联邦政府与档案馆之间的紧张关系做出了很大贡献。二、政府文件管理职能渐趋成熟

    1949年，兰姆（William Kaye Lamb，1949-1969任馆长）接任馆长，加拿大公共档案馆迎来了新的时代，政府文件管理职能渐趋成熟：

    （一）政府文件管理场所专门化

    1945年，冷战爆发，加拿大政府充分认识到核战争的危害，保护国家文化遗产和政府文件具有更重要的意义，这也促使政府投入资金建造新的档案文件大楼。兰姆担忧皇家文艺科学与发展委员会（Royal Commission on National Development in the Arts， Letters and Sciences）建立公共文书局。因公共文书局独立于档案馆之外，档案馆的文件管理职能终究不能得到有效发挥。兰姆建议政府借鉴美国文件中心的管理模式，在加拿大建设文件中心。最终，在皇家文艺科学与发展委员会提交持反对意见的报告之前，政府同意兰姆的提议。1956年4月，公共档案文件中心（Public Archives Records Center，PARC）建成并启用，它成为管理联邦政府文件的专门场所，并取得了很大成效，在启用两年内，便为政府部门腾出八万七千平方英尺的办公空间。[10]从政府日常运作的角度看，文件中心的存在是文件管理经济化的方式，专门的保管场所为政府文件管理的专业化提供了基础，并提高了政府的工作效率；从历史发展来看，随着时间的推移，当政府文件不再发挥行政价值时，这些文件将成为未来历史学家研究国家发展的重要依据。

    （二）政府文件管理方式专业化

    在兰姆上任前，加拿大政府文件的管理状况十分混乱，被垃圾吞沒的具有重要价值的政府文件遍布渥太华，兰姆提出“必须要摆脱这种现状”。为此，兰姆采取了多种措施。其一，明确文件的处置与鉴定标准。文件中心的高效性在于这些文件有着明确的进出流程，空间配置优化。公共档案文件中心虽在一段时间内解决了存储空间不足的问题，但因80%的文件未明确销毁或移交档案馆的时间，越来越多的政府文件积压。为此，公共档案文件中心成立了文件处理部门（Scheduling and Disposal Section），严格要求各部门确定文件保管期限。1963年，政府与档案馆共同制定了《加拿大政府通用文件处理表（General Records Disposal Schedules of the Gov？ ernment of Canada）》，规定了文件的保管期限、分类标准，并于1968年重新修订。其二，加强专业培训。兰姆对档案工作者的设想不是历史学家、文件管理者、图书管理者，而是专业的文件学家。自20世纪50年代，不断为档案工作者开设文件管理课程[11]；兰姆支持档案工作者专业协会的发展，组织多次省-地区档案馆会议，促进国家主要档案机构的专业交流；此外，兰姆还裁减了一些教育水平比较低的档案工作者。[12]其三，异地备份重要文件，加强开放利用。1956年4月，政府将中央缩微中心转移至公共档案文件中心；1959年，公共档案馆全面开展“重要文件项目（Essential Records Program）”，利用缩微胶片技术将重要文件备份，并异地保存，这一项目取得了显著成果，1960年至1969年间，缩微胶卷数量增加了15000卷，内含6000万页文件；随后，档案馆将缩微胶卷编制了主题索引并开放，以便公众利用，各类文件在解决政治、经济、战争问题等方面都发挥了重要作用。

    （三）机构设置合理化

    1965年，公共档案馆在手稿部下设公共文件分部（Public Records Section），这是加拿大公共档案馆历史上第一个专门负责政府文件管理的部门，相比之下，对于其他国家而言，政府文件的管理一直是国家档案馆成立以来的核心焦点。1966年，兰姆重组档案馆，公共文件委员会改为文件管理部（Records Management Branch），其原有部门主要包括手稿部、地图和图片部等被重组为历史部（Historical Branch）。这对于加拿大公共档案馆来说是具有历史性意义的，公共档案馆机构设置的变化也反映了它在公共文件管理方面地位不断提升。[13]三、文化功能与政府文件管理职能的统一及地方性管理的增强

    自20世纪70年代，文化功能与政府文件管理职能逐渐实现统一，主要体现在以下几方面：（1）“总体档案”理念的基础奠定。20世纪70年代，史密斯（Wilfred I·Smith，1969-1984年担任馆长）提出“总体档案”理念，“总体档案”的本质在于对公共责任的接受和承认，保存所有媒介、所有来源的档案资料，以保护社会文化遗产。[14]“总体档案”理念的发展沿革笔者已在《加拿大公共档案馆思想演进历程简析》[15]一文中详细阐释。“总体档案”理念的确立对公共档案馆完善职能体系具有重要的作用，是文化功能与政府文件管理职能统一的思想基础。（2）明确的法律依据。档案馆文件管理职能很长时间以来并没有法律依据，1912年的《公共档案馆法》赋予了馆长收集文件的权利，但是并没有明确具体实施的方法。随着社会环境的变化，1912年法案一方面不能为新的文件管理政策提供指导，另一方面未能预见1983年《信息自由法案》（Access to Information Act）和《隐私法案》（Privacy Act）的重要性，它们本身就是一场关于保护个人隐私还是努力为加拿大人广泛地提供政府文件的激烈辩论。1961年的《枢密院法令》、1966年的《公文件法令》虽提高了档案馆管理政府文件的权利，但重新出台一部新的法律的呼声越来越高。因此，为更好地适应新时期档案工作的发展，1987年，《国家档案馆法》（National Archives of Canada Act）出台，明确了国家档案馆在政府文件、私人文件管理方面的权利，标志着文化功能与政府文件管理职能的统一。

    20世纪70年代，受加拿大民族主义的发展、国家财政赤字等诸多因素的影响，加拿大人民民族认同感不断增强，强烈呼吁政府权力下放。所有的社会组织都迫切希望了解自己的历史，并为后代保存历史资源，要求国家档案馆权力下放。20世纪80年代，为寻求身份认同感，诸多社区通过创建档案馆、图书馆、博物馆等来实现自我身份的建构，越来越多的地方、社区、私人档案机构得以建立，全国档案机构数量由1980年的200多个发展为1987年的627个。20世纪90年代，“国家档案馆必须收集和保存具有国家意义的所有档案”的理念，被“档案材料必须尽可能保存在靠近其形成单位的地方”的想法所代替，即加拿大“档案系统”理念，主张保存文件的责任在于文件形成部门。[16]档案地方性管理进一步增强，诸多档案项目转移至地方，在此过程中也出现了一些矛盾：一方面国家未制定完善的收集规范，国家档案馆工作者虽向地方表示，具有地方意义的文件应保存在当地，但实际上并没有明确的收集界限；另一方面地方档案馆管理尚不规范，在许多省、市，没有完善的档案配套设施、训练有素的档案工作者，不能满足实际管理需求，虽然国家很长一段时间内对地方档案馆的发展持否定态度，但在国家整体发展形势下，地区、企业、私人等档案馆的形成与发展是必然的。

    四、结语

    与其他很多国家不同，在加拿大公共档案馆建立之初，其主要任务是为文化服务，致力于促进历史的发展，而非服务于政务活动，布里姆那在任期间曾将其对未来档案馆的发展规划总结为“我的目标是建立一个伟大的殖民地历史的存储库，反映政治、教会、工业、家庭和生活等各个方面，这是一个高贵的梦想”，在这一阶段，档案工作者为满足历史学家的需要，不断收集历史原稿和复印件；后因外界的持续压力、联邦政府文件的持续增长、档案实践的演变等因素，档案馆不仅注重保存私人文件，同时注重制定政府文件管理制度和流程，为联邦政府的运作提供重要支持，国家档案馆成为真正的国家服务中心。在历史发展过程中，加拿大公共档案馆不断寻求着当前需求与长远发展愿景之间的平衡，尽管档案馆在构建加拿大文化和身份认同感方面并沒有达到档案工作者的预期，但它拥有如此丰富多样的资源，是许多国家所达不到的。21世纪，加拿大国家档案馆正在经历着新的转型，国家图书档案馆成立后，其资源更加丰富，目前，其拥有出版和未出版、数字和非数字、公共和私人等各种媒介的资源，这与加拿大国家档案馆历史上不断平衡其文化功能和政府文件职能的实践密切相关。

    注释及参考文献：

    [1]谭必勇.从文化层面解读加拿大公共档案馆的早期发展模式[J].档案学通讯，2015（04）：84-87.

    [2][3][5]1872-1997，Danielle Lacasse， Antonio Lechas？ seur. The National archives of Canada，1872-1997[M]. Ot？ tawa： Canadian Historical Association，1997：1-36.

    [4]Jean Lunn.The National Library of Canada，1950-1968[J].Archivaria，15（Winter 1982-83）： 86-90.

    [6]Thomas Beamish Akins. British North Americas Pioneer Archivist[J]. Acadiensis： Journal of the History of the Atlantic Region， 1977， 6（1）：32-33.

    [7][8][9]Kathryn Rose. The Long Reach of War： Ca？ nadian Records Management and the Public Archives[D]. Waterloo： University of Waterloo，2012：54-179.

    [10][12][13]Terry Cook. An Archival Revolution： W. Kaye Lamb and the Transformation of the Archival Profes？ sion[J]. Archivaria， 2006， 60： 185-234.

    [11]Danielle Lacasse， Antonio Lechasseur. The Nation？ al archives of Canada，1872- 1997[M]. Ottawa： Canadian Historical Association，1997：1-36.

    [14][16]Millar， Laura. Discharging our Debt： The Evo？ lution of the Total Archives Concept in English Canada[J]. Archivaria， Fall 1998， 46： 103-146.

    [15]潘未梅，楚艳娜，谭必勇.加拿大公共档案馆思想演进历程简析——从“总体档案”到“档案系统”[J].中国档案研究，2015（00）：258-277.

    作者单位：山东大学档案馆山东大学青岛校区