金砖合作何处去？

    庞中英

    

    

    2017年金砖国家峰会将于9月在中国厦门召开，这意味着金砖合作机制（BRICS）即将开启其“第二个十年”。本文试图从新的角度思考金砖合作的未来。主要谈及三个比较大的问题：金砖合作的国际制度化、加强金砖合作的内部团结、金砖合作与“一带一路”的关系等，并提出三大政策建议：金砖国家厦门峰会应该聚焦世界秩序议题；金砖合作应该从全球和平的高度努力成为拟议中的21世纪全球协调的国际制度之一；中国正在实践的“一带一路”应该在金砖合作框架下得到多边协调。

    导言

    2017年金砖国家峰会将于9月在中国厦门召开，这意味着金砖合作机制（BRICS）即将开启其“第二个十年”。作为轮值主席国，中国要让金砖合作的“第二个十年”成为规划中的“金色十年”，目标在于为世界和平、全球治理、世界发展和世界秩序提供“金砖方案”。然而，要实现这一目标，金砖合作还需积极面对和有效解决一些深层问题。

    本文试图从新的角度思考金砖合作的未来。主要谈及三个比较大的问题：第一，2017年金砖国家厦门峰会的焦点之一是金砖合作的国际制度化。在过去10年中，金砖合作已经逐步实现国际制度化，但是其能走多远、走多深？这与一个问题密切相关，即金砖合作和已有全球制度、世界秩序之间的关系。这是金砖国家内外都关注的根本、中心问题。第二，金砖合作的可持续性取决于该组织能否巩固现有成员国的内部团结。既然金砖国家有其深刻的自身存在理由，其自然拥有内部凝聚力和外部吸引力。现在的关键在于，如何通过制度设计和制度建设加强其内部团结？第三，几乎所有的金砖合作成员国都参与或者以各种方式回应了中国提出的“一带一路”倡议（BRI）。那么，金砖合作与“一带一路”如何相辅相成？围绕这三个问题，本文试图提出三大政策建议：第一，金砖国家厦门峰会应该聚焦世界秩序议题。第二，金砖合作应该从全球和平的高度努力成为拟议中的21世纪全球协调的国际制度之一。第三，中国正在实践的“一带一路”应该在金砖合作框架下得到多边协调，金砖合作是贯彻“一带一路”的主要国际平台之一。

    在金砖合作与现有世界秩序之间的关系上要取得共识

    金砖合作国际制度化的一个最为宏观的根本问题是，金砖成员对现有世界秩序的态度与政策。对过去10年间金砖合作发表的公报和声明等文件进行分析表明，金砖各国对世界秩序的态度存在着共同点，也有差异点。其中，最大的共同点是：现有世界秩序需要被“改革”或者“完善”，以改进世界秩序的公正性、包容性、代表性、效率等。

    同时，金砖国家的这些声明也表明，尽管所有的金砖成员都是现有世界秩序的一部分，但是，在如何看待金砖合作与现有世界秩序的关系方面，各国之间存在着不容忽视的差异。在当前全球治理的一系列重大议题及其进程中，金砖国家之间的立场“并非完全一致”。如，在金砖合作中，有人甚至认为金砖合作及其机构（如设在上海的金砖国家新发展银行）是“替代性”的，即具有替代现有全球机构的目标和潜力。但也有人认为，金砖合作是对现有全球机构（如世界银行）的补充与合作，尽管与现存全球机构（如世界银行）平行，但是，却并不替代、挑战现存的全球机构。

    作为金砖国家中的重要一员，自2013年中共十八大以来，中国领导人在许多十分重要的双边和多边外交场合严肃声明，中国是现有世界秩序的一部分，中国发起的一些极其重要的国际倡议，尤其以“一带一路”为代表，所追求的“不是另起炉灶、推倒重来，而是实现战略对接、优势互补”；“中国愿同世界各国分享发展经验，但不会干涉他国内政，不会输出社会制度和发展模式，更不会强加于人。我们推进‘一带一路建设不会重复地缘博弈的老套路，而将开创合作共赢的新模式；不会形成破坏稳定的小集团，而将建设和谐共存的大家庭。”与此同时，中国也一直强调，国际社会要集体行动，“塑造更加公正合理的国际新秩序”，“构建人类命运共同体”，并且，中国定义了自身在塑造世界新秩序中的角色为“引导者”。

    在现存世界秩序处在关键十字路口的今天，各国对世界秩序的未来有热烈的争论和差异的看法。因此，笔者认为，金砖国家应该就世界秩序问题举行高级会议，协调各成员国关于世界秩序的立场，形成金砖国家关于世界秩序的最大共识。协调金砖国家之间关于世界秩序的立场和政策应该成为金砖合作及其国际制度化的一个优先考虑。

    金砖组织的团结最为关键

    2017年5月，中国国家主席习近平在首届“一带一路”国际合作高峰论坛上强调，中国推进“一带一路”建设“不会重复地缘博弈的老套路”。但是，我们必须正确地、清醒地认识到，“一带一路”等国际性倡议所遇到的最大阻力正是21世纪的地缘政治。

    例如，自从2013年中国提出“一带一路”以来，印度对待“一带一路”的态度与政策一直是复杂的。“孟中印缅经济走廊”与“中巴经济走廊”均为“一带一路”建设六大经济走廊的重要組成部分。但由于后者不包括印度，引起了印度的激烈反对。因为印度方面认为这一走廊涉及印巴争议的克什米尔地区。印度这一反应与印度长期以来坚持的地缘政治逻辑不无关系。一直以来，中国都高度期待印度对“一带一路”倡议的积极回应，但是，令人失望的是，在首届“一带一路”国际合作高峰论坛召开之际，印度还是没有派出高级代表团参会。

    同样，在金砖合作的问题上，地缘政治也是阻力，是金砖国家之间团结的障碍。一定程度上可以说，在21世纪的今天，古老的地缘政治并未因全球化而消弭，而是顽强地存在并变得更加复杂。

    那么，如何才能化解地缘政治给国际合作所带来的阻力呢？

    笔者认为，除了一些国家如中国等主动带头不走“地缘政治的老套路”外，还需要国际制度的设计和国际制度的建设以防止地缘政治干扰全球发展和世界秩序。

    金砖合作是新兴的国际合作，要想在全球和平、全球发展、全球治理和全球秩序中发挥核心作用，就要在制度设计和制度建设上下功夫。目前，金砖合作借鉴了布雷顿森林体系的国际金融制度，但同时又比布雷顿森林体系更进一步，即金砖国家合力建立的机构，如金砖国家新发展银行（NDB）不是由组织内最大的经济体（中国）控制，而是各国在其中的权力（投票权和运营权）是平等的。这就意味着，金砖合作是没有霸权的国际合作。已有国际关系理论对没有霸权的国际合作的探讨并不充分。金砖框架下的国际制度为没有霸权的国际合作提供了一种可能。但是，其能否比霸权下的国际合作更有效和长久，还需接受未来的检验。

    金砖合作还应努力成为世界和平的催化剂和支柱。如何做到这一点？借鉴欧洲百年和平（18151914）的历史经验，金砖要成为一个“21世纪的全球协调”（globalconcert of powers）。这是笔者等一直呼吁的。昨天的欧洲协调是今日之全球治理的起源之一。只有治理了地缘政治才能形成公共的或者共同的权力去集体行动以解决全球问题。但是，显然，目前的金砖合作尚未将自身定义为全球协调的制度安排。如果此次厦门峰会上，金砖合作能够确立全球协调的共识，那么金砖国家的内在凝聚力就能得以加强。有一点值得注意，金砖合作的参与国，不仅仅为了利益，同时也为了和平。由于金砖合作自身带有和平的国际制度保障属性，对于那些离开这种制度就可能陷入冲突甚至战争的国家而言，一定意义上已对金砖合作产生了某种路径依赖。而今后新加入金砖的其他发展中国家，也都要承诺接受和建设新兴的全球协调，以延续金砖合作的和平属性。

    以中印两国关系为例，历史经验表明，即使两国在许多全球性的多边合作中取得一致（当然也有不少不一致甚至冲突），这种合作对化解中印之间复杂的双边问题的作用也是有限。但是，可以设想，如果中国和印度共处于一个制度化的、紧密的国际协调（concert ofpowers）中，情况则会不同，因为一旦离开这样的根本制度安排，两国可能更易于陷入冲突。

    我们必须牢记，重复“地缘政治的老套路”就会使诸如金砖这样的合作框架陷入低水平，甚至变成“空谈馆”。但如果从全球和平的角度把金砖打造为全球协调，则可以避免地缘政治的恶性循环。因此，笔者强烈呼吁，金砖各国在厦门峰会上要致力于让金砖成为有效的全球协调。

    金砖合作与“一带一路”之间的关系

    “一带一路”由金砖成员中国提出并实践。那么，金砖合作与“一带一路”之间关系的性质是什么？

    首先，金砖合作和“一带一路”有两点是一致的：第一，二者都是全球发展计划，而且都是为了探索“新的发展”，而不是为了继续“旧的发展”。国际现实表明，旧的发展越发展问题越多。这是发展的困境抑或说发展的两难。当然，要确定到底何为“新的发展”，何以能达成“新的发展”，并非易事。“新舊”发展之间的关系也是错综复杂的，但是，“新的发展”应该就是国际上公认的可持续发展、均衡发展、包容发展、公平发展等。第二，二者都是以南南合作为主。自20世纪70年代提出以来，南南合作已历经逾40年，但是，值得注意的是，在金砖合作和“一带一路”产生以前，全球的南南合作进展仍然有限，甚至在全球冲突中，最严重的冲突都发生在“全球的南方”。金砖合作和“一带一路”的兴起是否将是南南合作的转折点？世界是否因此迎来了南南合作大发展的时期？均值得再思考。

    其次，金砖合作与“一带一路”在推进全球发展中都承担重任。

    目前，致力于“全球发展”的联合国及其体系（各种普遍性的国际组织）都在与中国积极开展合作，包括在“一带一路”框架下落实2030年全球可持续发展目标。同时，金砖合作也多次声明配合联合国2030年可持续发展目标。所以，金砖合作与“一带一路”完全可以在全球可持续发展中相互配合、相得益彰。

    2008年以前，全球化（当代的全球化从20世纪70年代开始，至今已经40多年了）其实并非全局性的全球化，即全球化并非达及“全球”。有美国著名学者承认，全球化是局部性的。中国、印度、巴西等具有代表性的非西方国家深度介入全球化才突破了全球化的局部性，并使全球化有可能成为“真正全球的”。

    目前的国际现实与20世纪90年代由英美等国提出和推送的全球化“不可避免”理论相悖的是，当今世界范围内，尤其是在欧美，全球化正遭遇明显的大挫折而放慢（the globalization in retreat）。有人甚至认为全球化在逆转（de-globalization）。

    于是，在全球化遭遇挑战之际，金砖合作和“一带一路”又肩负起两个新任务：第一，使“非西方”，即亚非拉成为全球化的新动力，甚至是主动力。虽然当前欧美仍是全球化的主动力，但是未来其能否发挥好主动力的驱动作用，并不一定。同时，只有欧美等国驱动全球化是远远不够的。如果能保持可持续发展，金砖国家和“一带一路”国家将在全球化的转型、全球化的转向和全球化的创造中发挥更大作用。第二，使全球化成为真正的全球化——全局（世界）的全球化，使全球化变得平衡和再平衡。只有平衡的全球化才是行稳致远的全球化。应该看到，金砖国家当前仍然没有超过美欧在全球化中的作用。在这一点上，我们必须正视而不能夸大金砖国家的作用，但也不能否认，在金砖等国的推动下，全球化的局部性正有所改善。展望未来，金砖国家在全球化中的作用将超过欧美。必须承认，只有金砖等国关于“新的发展”的努力到位了，全球化才能真正成为全局的。

    因此，笔者建议厦门峰会应该就“新的发展”和“新的全球化”背景下的“一带一路”与金砖合作协调，进行积极讨论。

    结论

    综上所述，笔者得出以下结论：

    其一，金砖合作需要制度化，首先要在世界秩序议题上取得更多共识。金砖合作制度将成为各成员国宏观政策协调（多边“对接”）的场所。

    其二，金砖合作应该成为21世纪最重要的全球协调之一，并致力于降低地缘政治消极影响、有效管理全球冲突、实现全球化世界的长期和平。

    其三，“一带一路”与金砖合作之间的关系是正相关的。“一带一路”能够为金砖合作注入新内容和新方式，能够加强金砖合作。