网络订餐的行政管理困境及对策研究

    

    [摘 要]网络订餐以其便捷性、个性化和服务精准性受到餐饮商户和广大消费者的青睐，它既解决了餐饮行业的结构性过剩和流量不足的问题，也赋予消费者更大的自主选择性。然而，这一新业态在形成过程中随之衍生了个人隐私泄露、多行业矛盾交织、监管碎片化及法律滞后性等突出问题，对政府部门的行政管理水平提出新的严峻考验。培育新型管理人才、推进监管主体协同化、监管方式科学精准化、完善法律顶层设计将是缓解当前行政管理困境的优选策略。

    [关键词]“互联网+”;网络订餐;行政管理

    [中图分类号]F203

    [文献标识码]A

    [文章编号]2095-3283（2019）05-0094-04

    Abstract： Online ordering is favored by catering merchants and consumers for its convenience， personalization and accuracy service. It not only solves the problem of structural excess and insufficient flow in the catering industry， but also gives consumers independent choice. However， in the process of formation， the new format has spawned prominent problems such as personal privacy leakage， multi-business contradiction， regulatory fragmentation and legal lag and put forward a new severe test for the administrative level of government departments. So， cultivating new management talents， promoting the coordination of regulatory bodies， scientific and precise supervision methods， and improving the top-level design of law will be the preferred strategies to understand the current administrative dilemma.

    Keywords： “Internet+”; Online Ordering; Administration

    [作者簡介]任传建（1991-），男，硕士研究生，研究方向：行政管理。

    一、研究背景

    2015年开始，“互联网+”上升到国家战略层面，成为产业发展的“风口”。互联网与传统行业深度跨界融合，新兴业态如“互联网+教育”、“互联网+金融”及“互联网+医疗”等不断涌现。传统餐饮行业也察觉到互联网科技蕴含的巨大红利：爆炸式增长的客户流量、精准的消费数据、便捷安全的信用支付体系等，争相拥抱互联网餐饮平台。中商产业研究院调查数据显示，截至2018年12月，我国网上外卖用户规模达到4.06亿，较2017年底增长18.2%;国家信息中心发布的《中国共享经济发展年度报告（2019）》显示，2018年在线外卖收入规模约为4712亿元，年增速远高于传统餐饮业，且美团外卖、饿了么两大独角兽“双雄争霸”的市场格局已然清晰并进一步固化。尽管2009年开始逐渐兴起的网络订餐目前已经基本完成了市场占有率的竞争，但平台盲目降低准入门槛、监管缺位、忽视食品安全隐患和消费者的知情权等问题依然制约着这个产业未来的发展，也给传统餐饮行业行政管理所秉承的粗放行政、人治行政和割裂行政带来极大的反思。

    二、网络订餐行业发展环境分析

    （一）市场规模保持高速增长，平台竞争激烈

    中国网络订餐市场以2006年快餐巨头肯德基上线“宅急送”开始为标志，在经历了长达8年的探索启动期之后，于2014年出现了井喷式的增长，直到2016年市场格局才基本形成。2011—2017年的6年间，中国网络订餐市场规模扩大了近10倍，尤其是移动互联网用户集中爆发的2014年，如阿里巴巴、陌陌赴美上市，O2O烧钱大战，饿了么美团订单之争等重大里程碑事件，都或多或少地造就了中国网络订餐市场的雄起之势。新经济产业第三方数据挖掘和分析机构iiMedia Research（艾媒咨询）发布的报告显示，2011—2018年，中国网络订餐市场规模连续7年保持增长态势，最大增长幅度达到71%。截至2018年12月底，中国网络订餐市场规模更是高达2413.8亿元，同比增长18%，如图1所示。

    中国网络订餐人数方面也保持了强劲的增长态势。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的报告显示，截至2018年12月，网上外卖用户规模达4.06亿，较2017年底增加0.63亿人，同比增长18.2%。

    在市场竞争格局上，2017年8月饿了么收购百度外卖之后，与美团外卖构成两强争霸的局面，2018年10月口碑和饿了么的合并使得外卖行业竞争壁垒进一步高筑，双强对峙格局深度固化。2019年2月，互联网第三方数据机构DCCI发布的报告显示，美团外卖和饿了么市场份额占比总和已经高达89.1%。

    （二）相关法律逐步完善，行业发展环境进一步优化

    网络订餐市场扩张初期，网络订餐平台企业在疯狂逐利过程中逐渐暴露其管理漏洞，导致网络订餐安全事件频发，同时由于立法缺失新兴市场形态陷入无序管理的境地。随着网络订餐相关问题的不断发酵和影响恶化，建立和完善网络订餐的相关责任规范逐步纳入国家食品药品监督管理总局的工作议程。在全国人大2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》出台之后，监管部门密集出台了一系列针对食品经营许可、安全监管的部门规章（如表1）。

    除此之外，我国部分省市地区根据已出台的网络订餐法律法规也制定了本区域的网络订餐地方政府规章，如上海市2017年6月发布的《上海市网络餐饮服务监督管理办法》（修订版）等。这些都为规范网络订餐的监管提供了法律法规依据，划分了网络订餐平台、餐饮企业、监管主体的责任，大大改善了市场环境。

    三、网络订餐衍生的行政管理困境与问题

    （一）个人信息泄露拷问行政管理边界

    消费者在进行网络订餐的同时，需要填写个人信息、绑定银行卡并强制开启地理位置信息共享，甚至某些网络订餐平台APP会默认开启读取移动设备联系人、存储和修改系统权限。如果网络订餐平台掌握的庞大用户信息由于管理漏洞遭到不当收集、恶意使用、篡改，就可能造成信息灾难，类似于近年来Facebook大型数据泄露丑闻。并且，在信息频繁流动和广泛共享的科技时代，消费者在网络订餐平台甚至移动设备的任何一項操作记录将会成为“大数据”的一部分，被各种“算法”计算，成为潜在的“商业机会”，使得自己很大程度上成为潜在的“受害者”。然而，消费者的个人信息泄露或经“算法”计算的“二次信息”的广泛共享也可能在网络订餐平台层面闭环运行，并不必然会给消费者造成伤害，只是有一定的伤害可能性。同时，政府就这种伤害可能性对互联网订餐平台企业的监管仍不够完善。

    （二）多行业融合衍生复杂化问题考验行政管理协调机制

    网络订餐一般涉及到网络订餐平台构建，餐饮企业入驻、食材原料采购、加工、送餐员成品配送，消费者注册账号、下单支付、消费者用餐、餐盒垃圾处理、用餐评价反馈等多个流程节点。是一个融合了餐饮、电子商务、互联网、交通等多行业的新业态。相应地，“互联网+”下的网络订餐管理责任主体，涵盖了工信、工商、食药、质监、卫生、环保、交通、银监会等多个部门。在这一新兴业态兴起的同时，一些问题也逐步暴露，如有些食品生产商户存在异地经营，可能导致消费者投诉会面临商户的注册地监管部门、实际经营地区监管部门、平台总部所在地监管部门三方之间的互相推诿;又如，网络订餐平台入驻商户为了仿冒获利，所载明的同一信息在平台备案、工商注册以及在卫生检查时并不一致，而各部门之间缺乏信息共享和沟通机制来解决这类问题。总之，网络订餐中存在的问题暴露了高度制度化的权责分工与管理机制的有效性失衡明显。

    （三）监管“碎片化”凸显，缺乏科技手段

    宏观来看，“垂直化、多层次”的行政化监管体系与网络订餐“单中心、广运营”的网络化运行体系难以对应，并且容易滋生“监管真空”的问题。网络订餐行业的特点之一就是线上线下协调互动，在管理层面既有以易生性、突发性、覆盖广为特性的餐饮业安全问题，也有以瞬时性、隐蔽性、传染性为特征的互联网违法违规问题，相对有限的行政资源在这些问题面前显得捉襟见肘。因而，行政资源的配置需要结合互联网订餐的行业特性在结构上做出优化。

    具体来看，网络订餐涉及到订单支付、原料采购、加工、配送等众多的环节，然而并不是每个环节都得到了严格的监管，而且大多数监管缺乏连续性。食品打包环节，尤其是配送环节，基本上是监管空白领域，依赖于商户及送餐员的职业道德，不确定性很大，容易引发安全隐患。此外，传统餐饮业的监管主要依靠人力，通过检查人员实地走访实体商铺，进行资格证照、后厨设备、卫生条件、消防安全等的检查，并以检查人员的检查结果为评判依据，这种监管模式效率低、工作量大。而网络订餐中的入驻商户数量惊人，如2014年仅“饿了么”的加盟餐厅数量已达到18万家，庞大的监管任务量使得人力为主的监管模式受到极大挑战。并且，传统经验行政对于新的科技手段的应用也较为“迟钝”，如网络订餐应用互联网技术，做到了部分隐性经营，传统人力监管无法涉及。

    （四）法律滞后性激化了“人治”与“法治”的矛盾

    目前我国虽然出台了专门针对网络订餐的《网络食品安全违法行为査处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》《食品生产许可管理办法》等法律法规，但这些法律法规属于部门规章，颁发部门为国家食品药品监督管理总局等国家部委和地方政府，统筹级次水平不高，无法对工信、工商、食药、质监、卫生、环保、交通、银监会等多个部门形成权威领导力，网络订餐法律体系的顶层设计构建尚不完善，协调治理缺乏法律依据。另外，《食品安全法》只规定了“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”，但对于经营行为、市场准入、销售范围等重要事项却无相关指导原则供制定者参考，导致各地关于该类食品经营的监管差别很大、执法尺度不一。这些权威法律以及关键环节法律规定的缺失，给了行政管理者大量的个人自由裁量空间，依法行政难以有效推行。

    此外，目前虽然出台了若干部关于网络订餐监管办法、违法查处办法以及生产许可和经营许可规定等，但依然存在以下问题：一是这些监管办法侧重于商户餐饮企业，而对网络订餐第三方平台的责任义务界定仍然不清晰，对于消费者投诉和意见表达的处理机制尚不完善;二是这些办法侧重于对实体餐饮业的监督，而对各类网络大数据的监督措施较少等。

    四、网络订餐行政管理优化策略

    （一）建立“互联网+人才库”，培育新型管理人才

    随着网络订餐新思维、新市场、新应用等不断涌现，政府部门对网络订餐发展往往“未知远远大于己知”，这就更需要管理者对“互联网+”有前瞻性研究、认识和引导，避免出现外行管内行的倒挂式管理。需要国家为构建大数据安全发展长期战略进行人才储备，在公务员招聘时设置相应的职位需求，对富有经验、善于创新的互联网人才适当放宽条件，但对于互联网人才的道德素质必须严加考察。“互联网+人才库”中的成员应既是互联网技术人才，又是行政管理者，能够对网络订餐平台企业的用户信息存储制度、研究使用、隐私保护进行监控考核，规范约束网络订餐平台的用户数据二次使用行为，防范数据安全风险事件。

    （二）统筹管理资源，打造“协同化监管”体系

    网络订餐监管往往涉及到工信、工商、食药、质监、卫生、环保、交通、银监会等多个部门机构，作为多行业融合的网络订餐行业，既需要专业分工，又需要加强部门联动，推进各部门协同治理。目前法律并没有界定网络订餐行业的主管部门，但鉴于传统餐饮业的监管基础和2018年3月13日国务院机构改革方案，以吸纳国家食品药品监督管理总局的国家市场监督管理总局为主导，成立网络订餐市场监管小组办公室作为互联网式监管试点将是一个可选择的监管方案。应构建自上而下的统筹管理体系，在现有分块监管的基础上增加各部门之间的协调性。同时还要加强行业自律监管体系建设，引入律师事务所、会计师事务所、餐饮行业协会等外部监督机制，并鼓励群众监督。

    （三）鼓励智慧监管，构筑科学化精准化监管

    2016年7月，国家食品药品监管总局出台了《关于“十三五”时期加强食品药品监管网络安全和信息化建设的指导意见》，提出将“互联网+”运用于食品药品监管工作，创新监管模式和手段、提升监管效能。智慧监管侧重于食材采购、加工及成品配送环节的监管。食材采购环节要求采购源头信息备案可追溯，加工环节探索“机器换人、机器助人”的监管方式，打造“互联网+明厨亮灶”，借助安装在食品加工制作场所的设备，通过网络传输视频技术，保证监管部门和公众能够通过电脑、手机、显示屏等终端设备，实时观看餐饮重点环节，与此同时要注意保护商业秘密。配送环节要采用密闭式配送餐盒，并实时监测送餐员的骑行轨迹且方便用户查询，订单上还要明确标识各个环节的经办人。

    （四）推进网络订餐法律顶层设计，细化第三方平台责任

    对此，应该从网络订餐顶层法律设计着手，由国务院颁发相关指导办法并成立相关统筹小组，确定主责部门并规定职责分工，对于网络大数据的监管措施还要参考国务院出台的相关规定。明确第三方平台的主体责任，并非简单的“服务中介”，要作为消费者的“保护屏障”，强化其资格审查责任、信息公开责任、举证倒置责任、先行赔付责任等。在法律尚未完全落实之前，第三方平台要积极发挥主体作用，建立信用分级管理制度和黑名单制度，根据餐饮商户报送的信息完整度、内部管理规范程度、工作环节透明度、订单好评率、遭受投诉频次、违法违规频次等进行信用分级量化，并在平台公示，对于有严重违法违规的餐饮商户要纳入黑名单进行观察期监控。

    五、结论

    網络订餐作为互联网与传统餐饮服务业的融合，以互联网平台企业为支点，给移动技术飞跃发展背景下的互联网用户带来了方便，也提高了传统餐饮企业的周转速度和运营效率，是互联网科技创新和互联网用户人数红利的双重释放。然而，食品安全事故、个人隐私泄露、送餐员交通违规等问题向政府行政管理的目的、效率和思维提出新的严峻挑战，即考验政府管理者是否能够站在服务的角度变革行政手段，培养新型管理人才，追求监管精准化和科学化。在顶层法律制度尚需论证准备的“空档期”，如何鼓励依然进行市场深度整合的网络订餐第三方平台自觉树立主导意识，主动承担约束管理餐饮企业的义务以最大限度保护消费者的权益，将是目前所要解决的核心问题，也是现阶段网络订餐管理的抓手和关键。

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    （责任编辑：郭丽春 刘茜）