浅论农村土地管理的发展形势

    王桂华

    土地是国家实现经济腾飞的最重要的一项生产资料，是广大农民赖以生存的基本保障，土地管理制度为这一切提供了制度保障。自1978年实施责任制以来，我国的土地制度随着经济发展也不断得到了完善，形成了比较系统的土地管理制度，并取得了显著的成效，为我国数十年的稳定发展提供了基本保障，一定程度上改善了人民生活质量。新时期下，随着社会矛盾发生变化，土地管理制度也暴露了出了短板，一些规范已经不适应当前的发展形势。探讨新时期下我国土地制度的发展形势，完善土地制度，可以有效促进社会的全面发展，实现小康社会。

    1、新时期强化农村土地管理的意义

    首先，强化农村土地管理制度是新时期提高国土资源建设和管理水平的必然要求。与所有生产资料一样，土地资源时属于国家的，要充分利用现有的土地资源创造价值，科学的开发新的土地资源价值，就必须完善土地管理制度，为资源建设提供保障。因此，要继续坚持农村土地集体所有，维护农民土地承包经营权，以促进集体经济的发展和壮大;在坚持和完善耕地保护制度的同时，赋予农民对所承包地收益和流转等的抵押担保权，鼓励农民以承包经营权入股的形式实现农业产业化经营。其次，强化农村土地管理是深化农村改革过程的重要内容。随着社会经济的不断发展，农业机械化对农村产业发展提出了新要求。地区农业部分实现了机械化操作，农产品生产规模和相关副产品产业日渐繁盛，现代农产品企业将工厂直接建设在农村，开始大量征用土地，急需要一套严格的管理制度進行监管和规范。进一步加强农村土地管理制度建设、严格土地管理、加强农村耕地保护、推进土地流转，为农村产业结构的调整提供了重要依据和保障，有力推动我国城乡一体化发展的进程。

    2、新时期我国农村土地制度发展现状

    ①土地所有权界定太过笼统

    农民是土地的直接所有者，而土地资源的最高所有者是国家。国家将土地资源的所有权以责任承包的方式转移到农民手中。理论上看，这种形式对土地所有权的界定是比较明确的，但是，就实际情况来看，这种产权划分的形式显得过于笼统。农民在这种产权界定中，只拥有土地的所有权，不具备支配权。这个短板在过去几十年中，并没有显露出太多的问题，但是，随着社会经济的发展，城镇化发展水平也在不断提高，有关土地产权的纠纷频繁发生，甚至大部分纠纷已经不能依靠仲裁做判定，性质越来越严重，开始动用司法程序，如果解决不当，会在一定程度上弱化政府而公信力。另外，对产权转移的管理也没有做出明确的规定进行管理，民间仍旧存在比较严重的私自买卖土地的现象，加剧了土地管理的混乱，给国家带来损失。

    ②人口的增加激化了人地矛盾

    现行土地管理制度所所规定的土地承包所有权形式在2030年之前不会改变，这期间，在土地管理方面会出现很多新的问题，比如，承包期内增人不增地，人口增加后，但土地不会随着增加，新增人口无法获得土地，长期下去，加重土地的负担，农村已有的土地资源也就无法满足基数较大的农民的基本生活，部分农民只能选择进城务工。目前的土地分配制度是按照人口数量来分的，一些家庭为了获取更多的土地，会选择多生、甚至超生，在一定程度上加剧了人地矛盾，不利于农村的全面发展。另外，国家取消农业税后，对土地资源的利用和配置失去了有效性，严重影响了现代化农村建设。

    3、完善我国农村土地管理制度的措施

    ①优化土地所有权

    我国要在坚持此基本制度的原则上，将土地资源时国有，赋予农民永久的土地使用权，让所有权与产权有一个清晰明确的界定。对土地的承包、继承和转让、征用等事宜，运用法律的手段进行规范，在处理土地征用等情况时，国家可依靠相关规范实行土地有偿收回。这种改变即保持了承包责任制不变，也消除了因土地产权不明而造成的纠纷，避免产生不必要的损失，同时，强化了土地公有的性质，避免了私自买卖土地实事件的发生，使农民在使用土地时，更加放心，有利于促进农村的现代化建设。另外，在完善土地产权制度的同时，也要优化土地资源的登记制度，帮助相关部门及时调整农村经济发展模式，优化产业结构，实现自然与经济的协调发展。比如，在通化市辖区内，耕地、园地、林地、牧草地、城镇村以及工矿用地水域用地等土地资源的总面积接近160万平方公里，地貌类型齐全，适宜发展多种类型产业，很多地方还存在未利用地，开发潜能很高，因此，在进行土地登记时，要做好相关细则措施，及时更新数据，保证所有土地资源登记在册，为后期的管理和开发提供有力依据。

    ②优化土地征地制度和分配制度

    土地地征用后，农民失去了生活保障，需要的不仅是补偿资金，更要安置就业、住房以及子女就学问题，这是一个长期问题，需要做长足的准备。目前我国土地征地制度的相关社会保障体系不够完善，导致失去土地的农民今后的生活无法得到保障，形成社会隐患。可以为这部分农民预留发展用地，或建盖经营用房，鼓励农民以入股的形式将部分征地补偿款投入企业，多项举措并举，以解决农民的后顾之忧。在土地分配方面，首先先做到首次分配的公平与合理，之后新增人口的土地问题，交由家庭自行解决，采取买卖、或承包、或转包的形式解决新增人口土地需求。对于已经死亡人口留下的土地，要规定继承年限，年限到期后，对该部分土地的承包权进行重新分配，以此解决国家土地资源分配不平衡的问题，完善对土地资源的管理。

    综上所述，新时期我国农村土地所有权的界定太过笼统，且不断增加的人口激化了人地矛盾，严重阻碍了农村经济的发展。为了进一步完善我国农村土地管理制度，首先要优化土地所有权和土地登记制度，强化土地资源国有，明确土地产权与使用权，避免产生纠纷，造成损失;其次，要优化土地征地制度和分配制度，建立新的调控手段，加强对土地资源的管理，促进农村全面发展。

    （作者单位：135100吉林省辉南县自然资源局）