探索兵团法院制度改革的相关路径
摘 要 新疆生产建设兵团这一特殊体制下的法院体系，除具备中国法院一般共性外，在诸多方面都有其自身的特殊性，形成了今日兵团、师、垦区三级法院体系模式。目前兵团司法体制改革已完成。但此轮改革还是在法院原有的区划内进行，本文将针对上述问题，根据党的十八届四中全会、党的十九大对司法改革的指向，结合兵团实际，提出完善问题的相关路径。
关键词 兵团法院 改革 路径
作者简介：程鹏举，新疆阿拉尔律师事务所律师。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.273
一、兵团法院概况
（一）兵团法院基本情况
新疆生产建设兵团作为新疆维吾尔自治区的重要组成部分，履行着国家赋予的屯垦戍边使命，是实行党政军企合一的特殊社会组织，在其7.06万平方千米的辖区内自行管理行政、司法事务，享有省级权限，受中央人民政府和新疆维吾尔自治区双重领导，现下辖14个师（市）、176个团（农）场。兵团法院的前身为1954年成立的兵团军法处，行使刑事审判权，并肩负着对全国罪犯的改造工作，1956年改称军事法院，受新疆军区军事法院领导，开始承担审理部分民事案件、教育在押罪犯的任务，1975年3月，随兵团体质的撤销，并入新疆维吾尔自治区地方各级人民法院，1983年11月，伴随兵团建制的恢复而正式建立。但是自兵团法院恢复以来，兵团法院的法律地位一直没有落实，以致法官的法律职务任免缺乏法定依据，院印不能嵌用国徽，长期以来严重影响了兵团法院工作的正常开展和法院队伍的稳定 。直到 1998 年12月全国人大常委会《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》和2005年6月最高人民法院《关于新疆生产建设兵团人民法院案件管辖权问题的若干规定》的出台兵团法院作为高级法院的审级地位才得以最终确认。
现兵团法院系统已形成三级43家法院（中级人民法院13家、垦区基层人民法院29家）、37个派出法庭、1300余名法院工作人员的规模，为维护新疆、兵团的社会稳定和经济发展提供了有力的司法保障。
（二）兵团法院运行的法律依据
与兵团法院相关的法律法规无论是在数量上和层级上都远远少于地方法院，并且主要出现于全国人大常委会决定、司法解释和自治条例中。1998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》正式确立了兵团法院的法律地位。
（三）兵团法院的设置——以兵团第八师为例
以新疆生产建设兵团第八师为例具体分析，第八师石河子市，面积7762平方千米，下辖14个团场，散布于石河子市、克拉玛依市、沙湾县、玛纳斯县境内。虽位于地方行政区划内，但拥有自己管辖的区域、行政司法系统和耕地、人口等资源。第八师现有两级法院3家（石河子市人民法院由自治区高级人民法院直辖），分别为第八师中级人民法院、下野地垦区人民法院、莫索湾垦区人民法院。其中第八师中级人民法院对全师辖区行使审判执行职能，依法受理下野地垦区、莫索湾垦区和石河子市人民法院的上诉案件。作为基层法院的下野地垦区人民法院对一二一团、一三三團、一三四团、一三六团、一四一团、一四二团、新安监狱、巴管处行使审判执行职能；莫索湾垦区人民法院对一四七团、一四八团、一四九团、一五〇团、莫管处行使审判执行职能。
图1： 兵团法院组织层级图（以第八师法院为例）
第八师地处北疆天山北麓中段，是兵团的工、农业大师，经济总量和人口数量位居民团首位。但人口分布不均，于是便在团场相对集中的地方设立与地方基层法院相对应的垦区人民法院，该设置具有一定的灵活性，有利于比较合理分配司法资源。
二、 兵团法院制度所面临的问题
（一）兵团法院的设置与各师、垦区辖区完全重合
作为全国普通法院的一部分，目前兵团法院在各师各垦区中心团场分别设立中级人民法院和垦区人民法院，此种法院设置的方式与名称虽地方严格照行政区划设置法院存在明显差异，但实际上不难发现，兵团法院的设置也是严格遵循各师及其下辖团场的管辖范围而设置，现已形成“兵团-分院、师-中院、垦区-基层法院”一一对应的格局。
此外受历史和体制影响，兵团各团场所对应的行政级别要高于管辖其的基层人民法院的行政级别，加之兵团命令服从制度的影响，使兵团法院在行使审判、执行过程中遭受到了巨大的阻力。现兵团法院的财政、人事、物质保障仍依靠驻地师市财政和人事部门管理，这将是兵团法院独立行使审判权所面临的有一道枷锁。
此外，兵团各师、团散布于新疆维吾尔自治区内，且面积、人口、经济发展水平不均，对司法需求的高低也不相同，导致了兵团各家法院受理案件上的巨大差异，忙闲不均。目前兵团正处于深化改革时期，随着各类纠纷的增长，合理分配兵团法院司法资源迫在眉睫。
（二）上下级法院之间“监督关系”被异化
由于兵团不属于我国的行政区划单位，是依据国家和新疆维吾尔自治区的有关法律、法规自行管理行政和司法事务的特殊社会组织，因此兵团除了现有城市（阿拉尔市、铁门关市、图木舒克市、双河市、可克达拉市、五家渠市、石河子市、北屯市、昆玉市外）各级机关没有对应的人民代表大会，自然无法选举产生法院。 因此兵团法院常陷于尴尬的地位，垦区基层人民法院更是如此，在面对一个虚拟又无任何对应机构的垦区时，垦区基层人民法院只能更加接近自己的上级法院，于是现已形成各垦区基层人民法院完全受各师中级人民法院的领导的局面。
根据《宪法》和《人民法院组织法》的规定，上下级人民法院之间是监督与被监督的关系。其本应是各自独立的上下级审判机构的关系，只有“审级”上的不同，并无领导与被领导的关系。但目前，上级法院俨然已成为下级法院的“领导”。上级法院在司法政务管理方面，对下级法院进行命令、检查、评比、考核，下级法院也都给与充分配合，认可并接受上级法院的权威。这在一定程度上极大地影响了审判监督的效果。
（三）内设机构庞杂、行政案件少
受辖区面积、人口、经济的影响，兵团法院所受理案件要少于地方法院，人员与地方法院相比也较为单薄。在此情况下，兵团法院应针对辖区的司法需求来设置必要的内设机构，避免内设机构臃肿。但目前，内设机构臃肿的现象在兵团法院普遍存在，其中以各基层垦区人民法院尤为突出，大多数垦区人民法院设置众多庭、室、科、队造成个别的内设机构无人或无该机构对应业务的现象普遍存在。除兵团现有城市人民法院外，由于兵团各师、团在通常情况下不具备行政主体资格，故其对应法院受理的行政案件屈指可数。
三、兵团法院制度运行机制的完善
（一）划分司法区，按照司法区重新设立法院
错置性的法院设置可进一步促进兵团法院发挥审判效能，提高审判质量，最大限度的减少驻地师团的干预，从而保证兵团法院能够依法独立行使审判权，提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。故兵团法院应彻底的打破“师-中级人民法院、垦区-基层人民法院”一一对应的格局，将兵团重新划分为数个大司法区和若干个小司法区，在每个大司法区设置一家中级人民法院，每个小司法区设置一家基层人民法院的格局。对现有的垦区基层人民法院和各师中级人民法院进行撤并，可将新设置的垦区基层人民法院的管辖范围扩大，使其至少涵盖原两个垦区辖区，将新设置的中级人民法院的管辖范围扩大，使其至少涵盖原两个师的辖区。
以北疆第六、七、八、十二师为例：撤销上述各师中级人民法院、垦区人民法院。根据人口数量、经济水平、案件数量、交通等状况将上述区域重新划分为三个司法区，第一司法区由现第七师辖区和第八师下野地垦区构成、第二司法区由现第八师剩余辖区和第六师芳草湖垦区构成、第三司法区由第六师剩余辖区和第十二师、建工师辖区构成。以上三个司法区，平均人口均在40万人左右，经济发展水平相近，境内均有铁路、高速、国道、省道过境。在每个司法区设置1家基层人民法院，在3家基层人民法院的基础上，设置一家中级人民法。通过重新设置法院，可缩小各司法区之间受理案件量的平衡，使得目前有限的司法资源得到最大程度的利用，但须注意的是兵团各师的情况不尽相同，故而在其他师辖区内进行司法区划分时在考虑人口数量、经济水平、案件数量、交通等状况的同时，还应考虑辖区内民族成分、民族聚居情况、与邻师距离远难以成片的實际情况进行灵活设置。
在重置法院后，随着各家法院管辖区域的扩大，在注重员额制法官的同时，还必须提高兵团各级人民法院所对应的行政级别，尤其要确保基层人民法院的行政级别不低于团（正处）级，中级人民法院的行政级别不低于师（正厅）级，以此来限制各级师团对兵团各级法院的不当干预，从而保兵团各级法院独立行使审判权。
（二）调整上下级法院之间的关系，回归到监督与被监督的关系
根据《中华人民共和国宪法》第一百三十二条第二款的规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”；《人民法院组织法》第十六条第二款的规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。故上级人民法院只有权监督下级人民法院的审判工作，无领导下级人民法院的领导权，故上级法院对下级法院没有司法政务管理的权限。
因此，要在兵团上下级人民法院之间设立必要的“隔离带”，无论是人事安排，还是审判业务，都需要保持相当程度的独立性，以确保一审、二审的审级效果。兵团在划分司法区，重置人民法院之后，可结合司法改革后兵团法院垂管的局面，由实施垂管的兵团分院设立专门的考核、评比机构对兵团重置后为数不多的法院进行直接考核。
（三）深化法院内部机构改革
人民法院内部机构不合理不科学，将会导致法院内部行政化管理和上下级法院之间的行政化影响日益明显使得审判权的完整独立行使受到另一种损害 。当前，法院现行的办案机制仍具有浓厚的行政管理色彩。因此在完成司法区划分后，根据各司法区辖区扩大、与各师、垦区辖区错置性分离的客观情况，各级新设置的法院应根据其所辖司法区内的司法需求，科学、合理的设置内设机构。
注释：
余晨.新疆生产建设兵团司法体系初探.法制与社会.2012（2）.5.
孙洪坤.讨建立与行政区划适当分离的司法管辖制度.东方法学.2014（6）.
关键词 兵团法院 改革 路径
作者简介：程鹏举，新疆阿拉尔律师事务所律师。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.273
一、兵团法院概况
（一）兵团法院基本情况
新疆生产建设兵团作为新疆维吾尔自治区的重要组成部分，履行着国家赋予的屯垦戍边使命，是实行党政军企合一的特殊社会组织，在其7.06万平方千米的辖区内自行管理行政、司法事务，享有省级权限，受中央人民政府和新疆维吾尔自治区双重领导，现下辖14个师（市）、176个团（农）场。兵团法院的前身为1954年成立的兵团军法处，行使刑事审判权，并肩负着对全国罪犯的改造工作，1956年改称军事法院，受新疆军区军事法院领导，开始承担审理部分民事案件、教育在押罪犯的任务，1975年3月，随兵团体质的撤销，并入新疆维吾尔自治区地方各级人民法院，1983年11月，伴随兵团建制的恢复而正式建立。但是自兵团法院恢复以来，兵团法院的法律地位一直没有落实，以致法官的法律职务任免缺乏法定依据，院印不能嵌用国徽，长期以来严重影响了兵团法院工作的正常开展和法院队伍的稳定 。直到 1998 年12月全国人大常委会《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》和2005年6月最高人民法院《关于新疆生产建设兵团人民法院案件管辖权问题的若干规定》的出台兵团法院作为高级法院的审级地位才得以最终确认。
现兵团法院系统已形成三级43家法院（中级人民法院13家、垦区基层人民法院29家）、37个派出法庭、1300余名法院工作人员的规模，为维护新疆、兵团的社会稳定和经济发展提供了有力的司法保障。
（二）兵团法院运行的法律依据
与兵团法院相关的法律法规无论是在数量上和层级上都远远少于地方法院，并且主要出现于全国人大常委会决定、司法解释和自治条例中。1998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》正式确立了兵团法院的法律地位。
（三）兵团法院的设置——以兵团第八师为例
以新疆生产建设兵团第八师为例具体分析，第八师石河子市，面积7762平方千米，下辖14个团场，散布于石河子市、克拉玛依市、沙湾县、玛纳斯县境内。虽位于地方行政区划内，但拥有自己管辖的区域、行政司法系统和耕地、人口等资源。第八师现有两级法院3家（石河子市人民法院由自治区高级人民法院直辖），分别为第八师中级人民法院、下野地垦区人民法院、莫索湾垦区人民法院。其中第八师中级人民法院对全师辖区行使审判执行职能，依法受理下野地垦区、莫索湾垦区和石河子市人民法院的上诉案件。作为基层法院的下野地垦区人民法院对一二一团、一三三團、一三四团、一三六团、一四一团、一四二团、新安监狱、巴管处行使审判执行职能；莫索湾垦区人民法院对一四七团、一四八团、一四九团、一五〇团、莫管处行使审判执行职能。
图1： 兵团法院组织层级图（以第八师法院为例）
第八师地处北疆天山北麓中段，是兵团的工、农业大师，经济总量和人口数量位居民团首位。但人口分布不均，于是便在团场相对集中的地方设立与地方基层法院相对应的垦区人民法院，该设置具有一定的灵活性，有利于比较合理分配司法资源。
二、 兵团法院制度所面临的问题
（一）兵团法院的设置与各师、垦区辖区完全重合
作为全国普通法院的一部分，目前兵团法院在各师各垦区中心团场分别设立中级人民法院和垦区人民法院，此种法院设置的方式与名称虽地方严格照行政区划设置法院存在明显差异，但实际上不难发现，兵团法院的设置也是严格遵循各师及其下辖团场的管辖范围而设置，现已形成“兵团-分院、师-中院、垦区-基层法院”一一对应的格局。
此外受历史和体制影响，兵团各团场所对应的行政级别要高于管辖其的基层人民法院的行政级别，加之兵团命令服从制度的影响，使兵团法院在行使审判、执行过程中遭受到了巨大的阻力。现兵团法院的财政、人事、物质保障仍依靠驻地师市财政和人事部门管理，这将是兵团法院独立行使审判权所面临的有一道枷锁。
此外，兵团各师、团散布于新疆维吾尔自治区内，且面积、人口、经济发展水平不均，对司法需求的高低也不相同，导致了兵团各家法院受理案件上的巨大差异，忙闲不均。目前兵团正处于深化改革时期，随着各类纠纷的增长，合理分配兵团法院司法资源迫在眉睫。
（二）上下级法院之间“监督关系”被异化
由于兵团不属于我国的行政区划单位，是依据国家和新疆维吾尔自治区的有关法律、法规自行管理行政和司法事务的特殊社会组织，因此兵团除了现有城市（阿拉尔市、铁门关市、图木舒克市、双河市、可克达拉市、五家渠市、石河子市、北屯市、昆玉市外）各级机关没有对应的人民代表大会，自然无法选举产生法院。 因此兵团法院常陷于尴尬的地位，垦区基层人民法院更是如此，在面对一个虚拟又无任何对应机构的垦区时，垦区基层人民法院只能更加接近自己的上级法院，于是现已形成各垦区基层人民法院完全受各师中级人民法院的领导的局面。
根据《宪法》和《人民法院组织法》的规定，上下级人民法院之间是监督与被监督的关系。其本应是各自独立的上下级审判机构的关系，只有“审级”上的不同，并无领导与被领导的关系。但目前，上级法院俨然已成为下级法院的“领导”。上级法院在司法政务管理方面，对下级法院进行命令、检查、评比、考核，下级法院也都给与充分配合，认可并接受上级法院的权威。这在一定程度上极大地影响了审判监督的效果。
（三）内设机构庞杂、行政案件少
受辖区面积、人口、经济的影响，兵团法院所受理案件要少于地方法院，人员与地方法院相比也较为单薄。在此情况下，兵团法院应针对辖区的司法需求来设置必要的内设机构，避免内设机构臃肿。但目前，内设机构臃肿的现象在兵团法院普遍存在，其中以各基层垦区人民法院尤为突出，大多数垦区人民法院设置众多庭、室、科、队造成个别的内设机构无人或无该机构对应业务的现象普遍存在。除兵团现有城市人民法院外，由于兵团各师、团在通常情况下不具备行政主体资格，故其对应法院受理的行政案件屈指可数。
三、兵团法院制度运行机制的完善
（一）划分司法区，按照司法区重新设立法院
错置性的法院设置可进一步促进兵团法院发挥审判效能，提高审判质量，最大限度的减少驻地师团的干预，从而保证兵团法院能够依法独立行使审判权，提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。故兵团法院应彻底的打破“师-中级人民法院、垦区-基层人民法院”一一对应的格局，将兵团重新划分为数个大司法区和若干个小司法区，在每个大司法区设置一家中级人民法院，每个小司法区设置一家基层人民法院的格局。对现有的垦区基层人民法院和各师中级人民法院进行撤并，可将新设置的垦区基层人民法院的管辖范围扩大，使其至少涵盖原两个垦区辖区，将新设置的中级人民法院的管辖范围扩大，使其至少涵盖原两个师的辖区。
以北疆第六、七、八、十二师为例：撤销上述各师中级人民法院、垦区人民法院。根据人口数量、经济水平、案件数量、交通等状况将上述区域重新划分为三个司法区，第一司法区由现第七师辖区和第八师下野地垦区构成、第二司法区由现第八师剩余辖区和第六师芳草湖垦区构成、第三司法区由第六师剩余辖区和第十二师、建工师辖区构成。以上三个司法区，平均人口均在40万人左右，经济发展水平相近，境内均有铁路、高速、国道、省道过境。在每个司法区设置1家基层人民法院，在3家基层人民法院的基础上，设置一家中级人民法。通过重新设置法院，可缩小各司法区之间受理案件量的平衡，使得目前有限的司法资源得到最大程度的利用，但须注意的是兵团各师的情况不尽相同，故而在其他师辖区内进行司法区划分时在考虑人口数量、经济水平、案件数量、交通等状况的同时，还应考虑辖区内民族成分、民族聚居情况、与邻师距离远难以成片的實际情况进行灵活设置。
在重置法院后，随着各家法院管辖区域的扩大，在注重员额制法官的同时，还必须提高兵团各级人民法院所对应的行政级别，尤其要确保基层人民法院的行政级别不低于团（正处）级，中级人民法院的行政级别不低于师（正厅）级，以此来限制各级师团对兵团各级法院的不当干预，从而保兵团各级法院独立行使审判权。
（二）调整上下级法院之间的关系，回归到监督与被监督的关系
根据《中华人民共和国宪法》第一百三十二条第二款的规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”；《人民法院组织法》第十六条第二款的规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。故上级人民法院只有权监督下级人民法院的审判工作，无领导下级人民法院的领导权，故上级法院对下级法院没有司法政务管理的权限。
因此，要在兵团上下级人民法院之间设立必要的“隔离带”，无论是人事安排，还是审判业务，都需要保持相当程度的独立性，以确保一审、二审的审级效果。兵团在划分司法区，重置人民法院之后，可结合司法改革后兵团法院垂管的局面，由实施垂管的兵团分院设立专门的考核、评比机构对兵团重置后为数不多的法院进行直接考核。
（三）深化法院内部机构改革
人民法院内部机构不合理不科学，将会导致法院内部行政化管理和上下级法院之间的行政化影响日益明显使得审判权的完整独立行使受到另一种损害 。当前，法院现行的办案机制仍具有浓厚的行政管理色彩。因此在完成司法区划分后，根据各司法区辖区扩大、与各师、垦区辖区错置性分离的客观情况，各级新设置的法院应根据其所辖司法区内的司法需求，科学、合理的设置内设机构。
注释：
余晨.新疆生产建设兵团司法体系初探.法制与社会.2012（2）.5.
孙洪坤.讨建立与行政区划适当分离的司法管辖制度.东方法学.2014（6）.
